轨迹与趋向：民族地区70年扶贫历程研究

2018-12-06肖时花吴本健

广西民族研究 2018年5期

肖时花吴本健

【摘要】民族地区扶贫是中国扶贫事业的重要组成部分。1949年以来，民族地区扶贫工作大致经历了小规模的救济式扶贫、体制改革推动的间接瞄准扶贫、项目开发推动的区域瞄准扶贫、八七扶贫攻坚阶段的综合性扶贫、西部大开发以来至2013年的以整村推进为主的扶贫和精准扶贫六个阶段。其突出特点体现在扶贫动因以经济增长为主；扶贫对象由以“面”为主到“点、面”结合再到以“点”为主；扶贫模式由救济式转向开发式再转向开发与社会保障并重。未来民族地区扶贫将面临收入差距的扩大导致经济增长的相对减贫效应大幅下降，城市化进程、人口流动导致更多贫困人口从扶贫政策漏出，以及文化的差异持续对民族地区贫困的减缓产生不利影响等挑战。

【关键词】民族地区；扶贫；历史演进；特点；挑战

【作者】肖时花，中央民族大学经济学院博士研究生，《华南师范大学学报》编辑部编辑；吴本健，中央民族大学经济学院讲师，中央民族大学少数民族事业发展协同创新中心研究员，中央民族大学少数民族扶贫研究院常务副院长，管理学博士，硕士生导师。北京，100081。

【中图分类号】F127.8；K27 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）05-0104-008

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。中华人民共和国成立以来，党和政府一直致力于扶贫事业，并取得了举世瞩目的成就。特别是随着改革开放的深入，中国大部分农村地区已经逐步摆脱了绝对贫困，解决了温饱问题。但是由于地理区位、自然环境及历史传承等多方面因素的影响，中国民族地区与中东部发达地区的发展差距越拉越大，全国主要贫困区与民族地区渐趋耦合。民族地区成为深度贫困的集中地带，成为扶贫攻坚的重点区域。梳理民族地区自1949年以来的扶贫开发历史，总结其经验，分析未来可能面临的挑战，对新时期完善扶贫开发战略体系、丰富扶贫理论以及创新民族地区扶贫开发方案、制定扶贫政策具有重要意义。

已有文献对民族地区扶贫工作历程的研究，多是基于某个具体民族地区，对民族地区总体扶贫历程进行整体梳理的文献较少。李俊杰、李海鹏认为改革开放到2010 年，民族地区农村扶贫经历了五个突出阶段，并分析了民族地区贫困问题的现实特征及发展趋势，提出了构建民族地区农村脆弱性贫困治理政策体系的路径。[1 ]李天华将民族地区改革开放至2017年的扶贫政策演进分为五个阶段，指出其演进特点，并总结出三点启示，即始终从战略高度认识民族地区扶贫政策的意义，坚持政府主导、市场运作、社会参与的思路，贯彻外部扶持与自力更生相结合的原则。[2 ]本文在已有研究的基础上，将民族地区扶贫开发历史梳理的考察起点延伸至中华人民共和国成立后，在分析的过程中除关注全国性的扶贫政策外，将更多的注意力投向少数民族特有的扶贫政策，以期突出少数民族扶贫开发的特色，为后期研究提供更有针对性的参考。

一、民族地区扶贫演进历程

民族地区扶贫政策随着民族经济的发展而发展，在不同时段呈现出阶段性特征。自中华人民共和国成立以来，中国民族地区的扶贫大致经历了以下六个阶段：

（一）小规模的救济式扶贫（1949～1978年）

新中國成立之初，中国广大农村面临着普遍的生存性贫困问题。为了消除广大农民无地现象以保证农民的基本生存权利，1950年全国开始实施大规模的土地改革，到1952年全国汉族地区基本完成，民族地区的土地改革到1960年也基本完成，这为之后民族地区的扶贫开发奠定了制度基础。基于民族地区在经济发展上与汉民族存在的差距，政府在开展民族改革的同时，积极帮助少数民族发展生产。从1950年开始，国家无偿拨款帮助各少数民族购置农具、耕牛、粮食等。比如1952年政府拨给广西少数民族地区各种生产救灾款823万元，少数民族用这些钱购买了耕牛8900多头，添置农具20多万件，购买种子15万斤。[3 ]31国家对少数民族地区生产生活上的这种扶持，虽因“大跃进”“文化大革命”有所中断，但只要国内政治环境稍微稳定，政府便会恢复对少数民族地区的帮扶。另外，从二十世纪六十年代中期开始到七十年代末的“三线建设”，较大地促进了少数民族地区的社会经济发展。[4 ]161

总的来看，这一阶段由于中国的整体经济状况处于较低水平，没有能力开展大规模的扶贫活动。民族地区的发展虽然受到党和国家的特殊关照，但也只限于小规模的救济式帮扶。通过自上而下的民政救济系统，对少数民族贫困地区进行“输血式”的生活救济。这种扶贫方式，虽然能在一定程度上保障民族地区贫困人口的基本生活需求，但是却难以提高其能力，不能从根本上使少数民族摆脱贫困，也不具可持续性。[5 ]这一阶段民族地区的减贫效果十分有限，到1978年，以农民人均纯收入100 元为贫困线，全国农村贫困人口规模高达2.5亿人。

（二）体制改革推动的间接瞄准扶贫（1978～1985年）

改革开放前，由于缺乏相应的农业经营体制、农产品价格制度以及商品交易制度等的限制，中国整个经济发展水平较低，农民的生产积极性较差。全国贫困人口多，民族地区贫困问题并未凸显。改革开放后，中国政府开始对农村经济体制进行改革。在土地经营制度方面，以家庭联产承包责任制替代集体经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放了农村劳动力，提高了土地产出；在农产品交易方面，改变计划经济主导的政策，建立市场化的商品交易制度。在新的经济体制的推动下，全国经济发展水平显著提高。1978～1985年，农村地区人均粮食产量、棉花产量、油料、肉类各增长了14%、73.9%、176.4%和87.8%。[6 ]农民人均年纯收入由133.57 元增加到397.60 元，增长了2.97 倍。农村贫困人口由2.5 亿人下降到1.25 亿人，年均减少1786万人，贫困发生率由30.7%下降到14.8%，全国范围的普遍贫困得到缓解。[1 ]在这种有利的经济体制改革的推动下，民族地区的经济也实现了较快增长，民族地区贫困人口大幅减少。

除了依靠体制改革的推动外，党和政府对民族地区还实施了多项有益于民族地区缓解贫困的政策。1979年颁布的《中共中央关于加强农业发展若干问题的决定》中首次明确指出要给予少数民族地区重点扶持，帮助他们发展生产摆脱贫困；1980年起，国家民族事务委员会与国家计划委员会开始组织内地发达省、市对口支援民族地区，且财政开始向老少边穷地区和经济不发达地区发放专项拨款和低息贷款；1981年国家对民族贸易企业实施优惠政策；1982年起，国务院开始扶持甘肃以定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固（简称“三西”地区），1983年设立“三西”地区农业建设基金，每年安排2亿元加强“三西”地区农业建设；1985年起，以“以工代赈”形式，重点帮助贫困地区解决道路和人畜饮水困难，前后投入27亿元。这些政策极大地改善了民族地区的经济发展状况，促进了民族地区发展。

总体来看，由于一系列体制改革的推动和政府帮扶政策的落实，这一阶段民族地区经济获得大幅增长，减贫效应显著。但是，在全国经济普遍大幅增长的情况下，将民族地区的贫困改善情况与其他地区进行横向比较，其发展尚为落后。

（三）项目开发推动的区域瞄准扶贫（1986～1993年）

随着市场化经济改革的开展，经济增长通过滴涓效应自动惠及穷人导致贫困人口减少的效应逐渐减弱。事实上，在二十世纪八十年代中后期，中国经济的增长扩大了地区和人与人之间收入的绝对差距，在此情形下，依靠全面经济增长来缓解贫困的作用下降。区域发展不平衡凸显，贫困人口也明显向“老、少、边、穷”地区集中，急需推行有组织、有计划、大规模的扶贫政策。1986年国家成立专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，使扶贫工作规范化、制度化，中国政府由原先的道义式扶贫转向制度性扶贫，扶贫工作成为一项有计划的政府工作任务。这一时期，民族地区的贫困问题得到广泛重视，扶贫方式由输血式扶贫转向开发式扶贫。在扶贫政策上制定了针对少数民族地区的特殊扶持政策。1986年首次确定国家重点贫困县时，将少数民族自治县列为重点贫困县的标准农业区从全国一般标准的1985年人均纯收入低于150元放宽到200元，牧区和民族地区的一些困难县放宽到300元。当年全国确定的331个国家重点扶持贫困县中少数民族贫困县达142个，占总数的42.6%。[4 ]233国家还为民族贫困地区安排了专项扶贫资金，如1987年起，国家安排牧区扶贫专项贴息贷款，用于27个牧区贫困县。1988年起，开设贫困地区县办企业专项贷款。1989年国务院决定设立“少数民族贫困地区温饱基金”，专项扶持全国257个民族自治地区的国定贫困县，从1990年至1993年每年安排2500万元，自1994年开始滚动使用。[7 ]此外在资金、物质分配上向民族地区倾斜。如从1988年起每年投放的22万吨扶贫化肥和3万吨扶贫地膜中少数民族贫困地区分别占49.31%和52.3%。[4 ]234

这一阶段民族地区的贫困得到较大程度的缓解，民族扶贫工作规划化、制度化。1993年，民族地区纯收入为8434亿元，比1986年提高了5250亿元；农村居民人均收入为629元，比1986年提高了347元。[8 ]485民族地区贫困人口大幅减少，据统计，到1992年内蒙古自治区的贫困人数从1989年的268万减少到186万，广西由1980年的1920万减少到850万，宁夏由1982年的119.3万减少到102.9万。[4 ]234但是与全国相比，少数民族地区的贫困问题依然严峻，减贫速度较全国慢，贫困人口比重较全国高。民族地区扶贫任务依然十分严峻。

（四）八七扶贫攻坚阶段的综合性扶贫（1994～2000年）

80年代中期以来，国家对先期的扶贫工作进行了根本性的改革与调整，一系列有组织、有计划、大规模的扶贫工作不仅使全国农村的贫困问题明显缓解，没有完全稳定解决温饱的贫困人口已到减少到8000万人。此时的贫困人口主要分布在中西部的地区，且多为革命老区和少数民族地区。8000多万全国贫困人口中40%以上分布在少数民族地区，民族地区成为扶贫开发的主战场。1994年国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》将解决少数民族地区贫困问题列为工作重点，加大投入力度，并制定了有针对性的扶贫策略。1994年确定国家重点扶持贫困县时对少数民族地区给予特殊照顾，全国592个国家重点扶持贫困县中少数民族贫困县占43.4%。1996年至1998年国家共向257个少数民族贫困县投入扶贫资金169.5亿元，占全国扶贫资金总数的45%。1994～2000年，国家向民族八省区投放扶贫资金432.53亿元，占全国总投资的38.4%。其中，财政资金194.15亿元，占全国的40%；信贷资金238.38亿元，占全国的37.8%。[9 ]

这一阶段在政府的特殊照顾、大力支持以及民族地区人们的艰苦奋斗下，民族地区基础设施明显改善、农民收入迅速增长、贫困人口大幅下降。1998年232个国家重点扶持的民族贫困县农民人均纯收入为1189元，比1995年的630元增长了88.7%，高于592个国家重点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。民族八省区贫困人口由1995年的2086万人下降到1999年的1185万人，贫困发生率由1995年的15.6%下降到1999年的8.7%。[9 ]

（五）西部大开发以来至2013年的以整村推进为主的扶贫（2001～2013年）

为了缩小东西部的发展差距，贯彻邓小平关于中国现代化建设的“两个大局”战略思想，2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》把实施西部大开发作为一项战略任务。西部民族地区的发展成为党和国家的工作重心。在扶贫方面，2001年国务院出台《2001-2010年的中国农村扶贫开发纲要》，将扶贫工作的重点投向贫困人口集中的西部少数民族。对民族地区实行特殊的优惠政策，并颁布了一系列配套政策措施，如“兴边富民”行动、扶持人口较少民族发展等，为民族地区的扶贫工作奠定了良好的基础。2005年，国家将少数民族贫困村优先纳入整村推进的扶贫开发规划，[4 ]336贫困瞄准中心下移至村，更具针对性。2007年颁发的《少数民族事业“十一五”规划》提出全面实施农村最低生活保障制度，建立健全的社會救助扶贫体系，保障少数民族贫困人口基本生活。民族地区的扶贫事业进入扶贫开发政策与最低生活保障制度相衔接的两轮驱动阶段。[10 ]同时继续推行产业化扶贫、扶贫搬迁、以工代赈、对口支援等专项扶贫措施；增加投入资金，加大民族贫困地区的安居温饱工程。“十一五”以来，民族八省区累计安排财政扶贫资金342.4亿元和少数民族发展资金30.4亿；五个自治区累计安排投资1190多亿元；另外，通过对民族贸易、民族特需商品生产贷款实施贷款优惠利率累计贴息34.09亿元，带动金融机构向民族企业放贷1200多亿元。[11 ]这些举措为加快民区地区经济发展、缓解民族地区贫困起到了重要作用。

这一阶段民族地区的扶贫成效十分突出，民族地区经济持续增长，人们生活水平大幅提高。2009年，民族八省区生产总值达到34619亿元，人均生产总值达到18014元。农民人均纯收入3931元，比2005年提高了1654元。[11 ]少数民族地区贫困人口从2000年年底的1687万人，减少到2005年的1170万人，贫困发生率由10.8%下降为6.9%，减少3.9个百分点；[4 ]337从2010年的5040万人，减少到2013年的2562万人①，贫困发生率由34.1%下降为17.1%，减少17个百分点。[12 ]5然而，由于致贫原因复杂，民族地区贫困人口的脆弱性高，脱贫难度和返贫率在全国来看问题较为突出，民族地区贫困的发生率仍然高于全国，且贫困人口占全国人口的比重呈现上升趋势。

（六）精准扶贫阶段（2014年至今）

为针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，十八大以后党中央开始积极探索新的扶贫模式。习近平总书记于2013年底首次提出精准扶贫思想，2014年1月，中央对精准扶贫模式进行顶层设计，推动精准扶贫思想落地。之后逐渐形成发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的扶贫格局。在精准扶贫思想的指导下，民族地区扶贫工作坚持因地制宜，分类施策。对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱的民族地区的建档立卡贫困人口，积极实施易地扶贫搬迁；对人口较少民族聚居的建档立卡贫困村，推进整村整族精准脱贫；对特困建档立卡贫困户和贫困村，通过提升贫困群众素质和激发内生动力扶贫等。[13 ]在坚持民族和区域相统筹的前提下，大力发展民族地区优势产业和特色经济，利用互联网等新兴技术手段，积极探索电商扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、金融扶贫等工程，拓宽民族地区贫困人口增收致富门路。[14 ]

这一阶段民族地区扶贫事业取得了突出成就，贫困状况得到较大缓解。民族地区贫困人口从2013年的2562万人减少至2016年的1411万人，相应地贫困发生率由2013年的17.1%减少至9.4%，减少了7.7个百分点。但较之于全国，民族地区的减贫速率还比较缓慢，民族八省区贫困人口占全国贫困人口比例不降反升，从2013年的31.1%提升至2016年的32.5%。[12 ]5民族地区依然是全国贫困的集中地带，贫困的广度、深度都较全国高，依然是中国扶贫事业重点关注的地带。

二、民族地区扶贫的历史演进特点

（一）扶贫推动力以经济增长为主，政府扶贫政策是重要保障

绝对贫困的度量标准主要是经济福利，而一个国家整体经济福利的提高主要依靠经济增长，因此，经济增长成为任何国家减少绝对贫困的前提。一方面经济增长能够带来政府财政收入的增加，使得其有能力帮助更多的贫困人口；另一方面经济增长能带动产业发展，为贫困人口创造更多、更好的就业机会和获利途径，提高贫困人口的收入水平。[15 ]有学者从经济增长和收入分配两个角度研究贫困的变化，证明经济增长决定短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。[16 ]民族地区近70年中大规模的减贫，都是以民族地区经济增长为先决条件的。例如，改革开放至二十世纪八十年代中期，民族地区由于农业经营体制、农产品价格制度以及商品交易制度的巨大变革，农村生产力得到解放，农民生产积极性极大提升，民族地区经济增长十分迅速，这个阶段也成为民族地区贫困人口减少幅度最大的阶段。除了经济增长，政府对民族地区的扶贫政策也是民族地区减贫的重要保障。民族地区的扶贫开发政策主要有三种：其一，特殊的优惠政策，如1985年开始实施的对温饱问题尚未解决的贫困户减免农业税，1986年开始的放宽民族地区重点贫困县标准；其二，开发计划，如1989年开始实施的“温饱工程”计划，2001年开始实施的扶持人口较少民族发展计划；其三，专项资金，如1983～2002年设立的“三西”农业建设专项资金，1990年开始建立的少数民族贫困地区温饱资金。[17 ]政府的这些扶贫开发政策，使民族地区的扶贫资金增多，民族贫困人口的负担减轻、就业机会增多、生产能力提高，为民族地区的减贫提供了重要保障。

（二）扶贫对象日益精准，由以“面”为主到“点、面”结合再到以“点”为主

新中国成立之初，全国整体性贫困是突出特征。这个时段，党和政府并未明确提出发展扶贫事业，扶贫工作成为发展全国经济任务中的隐含部分。这个时候的发展经济任务是全国性的，民族地区并未引起过多关注。到八十年代，随着全国经济的发展，党和政府对民族地区的扶贫事业开始提高关注，1983年中央一号文件要求高度关注少数民族地区，尽快改变其贫困面貌，此后的一系列政府文件都体现了对民族扶贫事业的重视。此时的扶贫对象是民族整体区域，即重视“面”上的扶贫。力图通过以县为主的区域整体带动，使民族地区贫困人口摆脱贫困。进入二十一世纪后，党和政府所确定的民族地区的扶贫对象有所变化，不仅关注民族地区整体脱贫，而且将目光逐渐下移，开始关注民族贫困村和贫困户，使“面”上脱贫与“点”上脱贫相结合，共同推进民族地区的扶贫事业。2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》明确提出“要以县为基本单位、以贫困村为基础”。2004 年中央一号文件明确提出“对尚未解决温饱的贫困人口，进一步采取更有針对性的扶贫措施，切实做到扶贫到村到户”[18 ]92。以民族贫困村为对象的整村推进逐渐成为民族地区主要的扶贫开发举措，为之后的精准扶贫奠定了基础。2013年底，习近平总书记提出精准扶贫方略，要求针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，实施精确识别、精确帮扶、精确管理。民族地区扶贫对象更趋于微观化、精准化，工作重点主要转向贫困村、贫困户。通过结对子、立档案、建台账等方式，因户因人制定扶贫措施，扶贫效能大幅提高。

（三）扶贫模式不断创新，由救济式转向开发式再转向开发与社会保障并重

中国民族地区的扶贫经历了从救济式转向开发式再转向开发与社会保障并重的发展过程。二十世纪八十年代中期以前，主要采取的是救济式的扶贫方式。国家通过对民族地区贫困人口输送物质、提供无偿拨款等模式，为民族地区发展提供外部支援和财政补贴。这一阶段的扶贫模式比较单一，且多是见效快、持续性差的“输血”方式，脱贫人口的生计脆弱性高。一但外部救助停止或减少，通过此方式脱贫的人口极易返回贫困状态。二十世纪八十年代中期，全国出台严格意义上的反贫政策。民族地区扶贫模式不再依靠单纯的生活救济，开始关注通过项目扶持、资源开发带动区域经济发展的开发式方式，通过直接的利益挂钩，调动民族贫困人口的生产积极性，通过发展生产、扩大就业、创新收入途径、提高收入水平等方式来缓解贫困。进入二十一世纪，党和政府进一步创新扶贫开发的方式与手段，扶贫模式包括整村推进、异地扶贫搬迁、转移就业扶贫、教育扶贫、科技扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、金融扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫等，涉及专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大门类。日益多样化的扶贫模式有利于提高扶贫的精准度，能够保障扶贫方式精准契合贫困人口的需要，提高扶贫效能。通过大规模的扶贫开发工作，民族地区贫困人口大幅减少，一些能扶好扶的贫困人口基本脱贫，剩下有一部分是无劳动能力的老人幼儿或无开发潜能的残障人士，这部分人通过扶贫开发方式是无法解决贫困问题的，必须建立社会保障制度予以兜底保障。2007年颁发的《少数民族事业“十一五”规划》明确提出“建立健全社会保障体系，扩大民族自治地方社会保障覆盖面，提高社会保障服务的社会化程度”。包括加强民族自治地方社会保险工作；加快完善民族自治地方城镇居民最低生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度的建立；加快发展民族自治地方以扶贫、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业和社会慈善事业。民族地区的扶贫逐渐建立起扶贫开发政策与最低生活保障制度相衔接的两轮驱动模式。随着社会经济的发展，贫困差距的扩大，开发与社会保障并重的扶贫模式将继续完善，并发挥更加重要的作用。

三、未来民族地区减贫的挑战与可行措施

（一）未来民族地区减贫的挑战

2015 年中央明确提出到2020 年要确保中国现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。事实上，随着经济的发展、人们收入水平的提高，中国原生性的绝对贫困确实得到了较大的缓解。但由于收入分配差距的扩大、脱贫人口的生计脆弱性强、贫困标准随经济发展的变动性等，2020年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着中国贫困问题的终结。[19 ]贫困依然是国家工作中必须面临的重要课题。中国民族地区的贫困问题相对全国而言更为突出，是中国扶贫工作的重点区域。随着社会经济的发展，民族地区扶贫将面临一系列新的挑战。

首先，收入差距的扩大将导致经济增长的相对减贫效应大幅下降。贫困的减少依赖经济增长和收入分配两大因素。[20 ]大量研究表明，经济增长是贫困减少的必要条件。持续的经济增长能够把“蛋糕”做大，产生更多的可分享的经济成果，使减贫效应的实现成为可能。然而，经济增长不能保证所有的人都均等地受益。事实上，如果在无外界干扰的完全市场经济条件下，由于资本收益率大于经济增长率，[21 ]26-27即使经济实现快速增长，掌握资本的富人的收入增长率和绝对收入值都将大于依靠劳动获取收益的穷人。在此情况下，穷人的收入可能提高，但是穷人和富人的收入差距不断扩大。一方面，新的经济发展水平会催生新的贫困标准，使贫困状况发生改变；另一方面，收入差距的扩大，使得原有的贫困人口相对更穷，次生性相对贫困问题日益凸显。这种收入的不平等在民族地区表现得更为明显，成为阻滞经济增长的重要因素，是未来民族地区减贫面临的最大挑战。[22 ]

其次，城市化、人口流动将导致更多贫困人口从扶贫政策漏出。中国的扶贫政策基本上都是针对农村地区的，对城市关注相对较少。可以说到目前为止，中国还没有形成完整独立的城市扶贫政策体系，城市扶贫工作往往内嵌于各种经济改革与发展政策中，未形成专门的反贫目标。[23 ]随着民族地区城市化进程的推进，一方面由于空间转移效应、收入效应和聚集效应，城乡贫困人口会大幅减少；但另一方面，大量农村贫困人口不断转为城市人口，他们不仅失去了赖以生存的基本生产资料——土地，同时失去了大量针对农村地区的扶贫政策的特殊關照。由于知识、能力与城市居民存在一定差距，在市场经济中这部分人的竞争力较低、收入水平低下，贫困问题突出。另外，随着人口流动性的增加，大量民族地区的贫困人口流入中东部城市，一方面在二元户籍制度的严格限制下他们不能平等、公平的享受城市的社会保障制度和公共服务，尤其是不能享受城市扶贫的核心制度——城市居民最低生活保障制度；另一方面由于离开了政府扶贫工作中重点关注的农村地区，他们较少或不能享受农村公共基础设施建设扶贫、产业扶贫、金融扶贫等多种能够给其带来切实利益的扶贫政策的好处，他们的贫困问题将更为严重。

再次，文化差异将持续对民族地区贫困的缓解产生不利影响。在一定的社会关系和结构中，由于社会主流群体对话语权的掌握，其所持的文化一般被认为是先进的，成为社会文化发展的方向。主流群体基于自身的文化视角，对贫困群体“污名化”[24 ]，其在主持民族地区扶贫工作中，往往持有一种一元性文化范式，对扶贫政策的制定较少考虑民族贫困人口主体的感受和需求，导致扶贫政策的效能大打折扣。此外，民族贫困人口特有的生活习俗和宗教信仰，使其对贫困的认识存在差异，对某些扶贫政策存在抵触心理。比如，在现阶段大力扶贫的攻坚阶段，国家每年对西藏补助甚丰，但大量藏民却将政府补助的钱财和自己的收入用于宗教消费而不是生产性消费，因为在他们看来自己根本不穷。另外，民族地区某些少数民族的风俗习惯、宗教信仰使其对某些扶贫政策产生排斥。这些风俗文化使得金融扶贫政策在该地的作用十分有限。

（二）民族地区未来减贫进程中的可行措施

首先，在保持经济大幅增长的同时缩小收入差距，使贫困人口更多地从经济发展中受益。贫困变化的成因可分解为两个部分：一是经济增长；二是改变不平等的收入分配状况。经济增长是贫困减少的必要非充分条件，把蛋糕做大固然重要，但是如何分蛋糕更不容忽视。如果经济大幅增长伴随收入分配状况严重恶化，则可能出现贫困状况不但没有改善，反而转趋恶化的后果。[25 ]在扶贫的初级阶段，便已经关注民族地区到收入分配的问题。通过财政拨款、减免农业税等手段，给予民族地区特殊关照。然而，这都属于再次分配的手段，在缓解不平等现象方面效果十分有限且不具可持续性。未来民族地区的减贫进程中应将目光更多地投向初次分配领域。一方面提高民族地区贫困人口的土地、劳动力等生产要素的收益率。比如，通过各种技术手段，帮助贫困人口提高土地产出率；通过提高农产品最低收购价，提升贫困人口的农业劳动收益；通过提高最低工资水平，提高贫困人口的非农性劳动收入；通过技能培训，提高贫困人口在市场上的竞争力，提升劳动力工资价格等。另一方面，明确资源环境产权，提升民族地区贫困人口的资源收益。民族地区是中国资源丰裕、生态环境优良的集中地带，其经济的增长、人们收入的提高，在较大程度上依赖于资源收益的分配。然而，现行的资源环境产权制度，难以形成科学合理的收入分配机制。在产权的界定上，未能界定清晰资源环境产权主体除所有权以外的其他的经济权利，由此导致资源产权主体归属与产权收益归属的“非对称性”以及环境贡献者与环境受益者利益的“非对称性”。[26 ]这加剧了收入分配的不平等。应尽快出台与资源环境产权相关的法律，保证民族地区贫困人口的资源收益，从初始收益上减小收入差距。

其次，完善精准扶贫与社会保障体系相协调的扶贫模式。在民族地区未来的扶贫工作中，应加强对城市贫困的关注，建立城乡协调相互促进的扶贫体系。为保证扶贫对象的精准，应突破地域限制，将注意力更多地转移到贫困人口身上。不管贫困人口在城市还是农村，在贫困县还是非贫困县，只要其收入在国家贫困标准之下，就应纳入扶贫对象行列，享受扶贫政策，从而使贫困人口获得更多的收益，提高扶贫投资的针对性和效果。另外，在积极落实开发式扶贫的同时，应重视社会保障体系的兜底保障作用。通过建立城乡一体化的社会保障体系，将流动人口的贫困问题纳入社会保障体系加以解决，使开发能力受限的残障老幼群体通过收入转移和其他福利来摆脱贫困。[22 ]

再次，加强民族地区教育。教育不仅能提升贫困人口的可持续生计能力，而且可以改善民族地区的文化氛围和思想观念，应是民族地区未来扶贫工作中重点关注的问题。大力发展教育可以使民族贫困人群大大提升人力资本、社会资本、金融资本、自然资本以及物质资本，使其在产业扶贫中能够更好的利用各种资源，在市场上具有更强的竞争力，从而提高收入，为摆脱贫困奠定坚实的经济基础。在文化方面，一方面教育可以打破主流群体基于自我优势的一元文化范式，使其重新认识少数民族贫困人口的文化优点和特色，尊重民族文化的差异性，改变对民族贫困人群的态度和期望，防止“污名化”导致民族贫困人群的自我鄙视、自我固化；[24 ]其在制定各种扶贫政策时，也能够更好的基于民族贫困人口的角度进行思考，使扶贫政策的制定更加符合民族贫困人口的需求。另一方面，教育不仅可以引发民族贫困人群的文化自觉，使其基于自身文化网络适时吸纳先进的文化元素，植入与市场经济相符的思维观念，对贫困问题产生正确认识；而且可以重塑文化自信，基于自身文化优势更好地利用扶贫政策，提升内生动力，更好地服务于自身发展。

（感谢“民族地区贫困与发展研究创新团队”对本研究的支持。）

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