日本的金融监管体制改革及对中国的启示

赵玉婷,李云静

(1.长春光华学院 金融学院，吉林 长春 130157； 2.东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025)

金融是国家重要的核心竞争力，金融体系的健康稳定运行对于任何国家的经济发展和社会稳定都至关重要；而一个良好的金融体系需要一套完备的金融监管体制来加以引导和约束，才能健康有序地发展。世界各国都致力于建立有效的金融监管体制。日本等国家经过不断摸索和改革，最终形成了一套与国情相适应的现代化金融监管体制，极大地促进了本国金融业和经济的发展。在我国，随着经济发展进入新常态，金融监管体制改革势在必行。[1]因此，研究和借鉴日本等国家金融监管体制改革的成功经验和教训具有重要的现实意义。

一、日本金融监管体制改革的主要内容及发展历程

(一)二战后日本传统金融监管体制的完善和成熟

日本在二战后开始着手恢复本国经济，最终在20世纪50年代形成了一套较为健全的金融监管制度。主要包括：(1)金融行业市场准入管制。日本的金融机构受到大藏省的严格管理，新设立的金融机构须符合大藏省设置的最低资本金标准，同时须经过大藏省的主观评判才能从事经营活动。(2)金融机构经营业务范围管制。二战后，日本的金融业实行两个层次的分业经营：一是银行、证券、保险三大行业实行严格的分业经营；二是银行内部实行并不十分严格的分业经营。(3)金融机构价格竞争和非价格竞争管制。价格竞争管制主要有存贷款利率管制和证券市场价格管制；非价格竞争管制主要是对金融机构开设分支机构管制。(4)银行经营风险与证券非法交易管制。大藏省负责控制银行的经营风险，日本银行对与其往来的银行采取现场检查和非现场检查管制措施。对证券不正当交易行为的管制，主要是对价格操纵行为和内幕交易行为的管制。

(二)泡沫经济破灭后日本传统金融监管体制的衰退

20世纪70年代，日本面临着国内和国际环境的双重变化，护送船队式的金融监管体制已不再适应当时的形势，逐渐开始崩溃。在重重压力之下，70年代末，日本进行了金融自由化改革，逐步放松金融监管，提高利率市场化程度。在这次改革中，银行租金被大量减少，传统的安全机制遭到破坏，但改革并未触动大藏省的利益，没有从根本上改变日本护送船队式的监管制度。泡沫经济破灭后，大藏省依然不公开银行的不良债权数额、不追究破产金融机构的责任，且以住专重建计划作为幌子来使银行拖延处理不良债权，最后被迫动用税金来解决住专问题。大藏省的这种不公开、不透明、不追究责任以及采取拖延政策的做法随着时间的推移愈演愈烈。1995年东京共同银行的成立终结了这种个别指导下的救济合并处理方式，此后，大藏省不得不允许银行停业倒闭，进行破产处置。[2]大藏省采取的一系列政策以失败告终，这标志着日本传统金融监管体制的结束，一种既能适应开放竞争环境，又能抵御金融危机的新型金融监管体制正在酝酿。

(三)亚洲金融危机后日本向新型金融监管体制的变革

在日本的传统金融监管体制土崩瓦解之后，为了应对开放竞争的国际环境并抵御金融危机，日本政府从1996年开始改革，最终于2001年建立起高度集中的新型金融监管体制。

1996年6月，日本政府修改了《存款保险法》，增加了存款保险机构的职权、业务范围等，存款保险机构有权对参保的金融机构进行监管。将原存款保险制度规定的全额赔付变为部分赔付，并从2001年3月延期至2004年4月后执行，存款保险机构的独立性得到增强。1997年亚洲金融危机爆发，日本的金融系统遭到巨大冲击，大型金融机构相继破产。为了挽救本国金融体系，日本政府于1998年3月投入了30万亿日元资本来保护存款者权益并处理破产银行。同时，日本成立了金融危机管理审查委员会，向21家银行注入1.8万亿日元公共资本，以期提高银行的自有资本比率，但是依然未能抵御危机。大藏省不得不改变以往的拖延政策，下令对北海道拓殖银行进行破产清算，且正式承认银行的真实不良债权数额远超公布值，这标志着传统金融监管体制正在向新型监管体制转折。 1998年4月1日，新《日本银行法》正式实施，法律规定了日本银行作为中央银行的职能，强化了日本银行在货币政策委员会的决策权。同时，日本银行有权对在其银行开户和与其有交易的金融机构进行检查。大藏省对日本银行的业务指令权和高级职员罢免权等一律废除，日本银行开始摆脱大藏省的控制，独立性大大增加。

到了21世纪，为了进一步集中金融监管权力，提高监管效率，日本政府又进行了一系列改革。2000年3月，日本政府将中小金融机构的监管权由地方收归中央，交由金融监督厅监管。2000年7月，日本政府将金融监督厅和大藏省金融企划局合并，成立了金融厅，原来由大藏省负责的金融制度规划设计事务，转变为金融厅负责。2001年1月撤销了金融再生委员会，金融机构的破产处置职能也迁移至金融厅，金融厅由此成为日本金融监管体系的最高行政部门。金融厅是总理府的外设局，设长官一人，由首相直接任命，下设总务企划局、检查局和监督局三个职能部门，分别负责制定金融厅的总体规划和金融制度、对地方金融机构进行检查；还设有证券交易监督委员会、注册会计师监查审查会、金融审议会、企业会计审议会等六个专门委员会，分别对不同种类的金融活动进行监管。此时，日本的分业监管模式被打破，金融监管变得集中和统一。大藏省改名为财务省，仅负责对存款保险机构的协同监管。财务省的下属地方财务局委托交由金融厅监管。

(四)次贷危机后日本金融监管体制的改革

二、日本金融监管体制改革的成效与不足

二战后，日本的金融监管体制改革取得了相当大的成效，使日本经济安全度过了金融危机，维护了国内金融体系的稳定。但是，历史遗留的复杂问题和新型监管制度带来的新问题相互交加，也影响了日本金融监管的有效性。

(一)日本金融监管体制改革取得的成效

1.增强了金融监管主体的独立性。二战后的传统金融监管体制几乎是由大藏省控制的，改革设立了金融监督厅，将一部分金融监管职能从大藏省分离出来。尽管金融监督厅制定法律框架还是由大藏省决定，人员组成也几乎都来自大藏省，但是，为了应对亚洲金融危机对国内金融体系的摧残，金融监督厅采取了果断措施，公布了不良债权真实数额，将日本长期信用银行和债券信用银行进行国有化，以此摆脱大藏省的控制，最终成为一个独立性很强的机构。随后，以金融监督厅为基础设立了金融厅，金融厅在金融监管的独立性上再次全面升级，成为日本新型监管体系的核心。[4]金融监管主体独立性的增强，使得其对金融机构的监管更加专业和有效，不再像以前那样随意。

2.金融监管的重点由事前监管转变为事后监管。日本传统的金融监管体制十分重视事前监管，建立了一套事前的保护性规制，但是事后监管不足的弊端在危机中也逐渐暴露出来。因此，日本在金融监管体制改革中更加重视事后监督，加强了事后安全网的建设。首先，改革存款保险制度，建立保险契约者保护机构，完善投资者保护基金制度，建立起长期安排与短期措施相结合的存款保险制度。其次，通过修订《金融再生法》、《存款保险法》等法律，加强了对金融机构的破产处置；并加大力度处理金融机构的不良债权，采取措施预防金融机构破产。

3.金融监管提升了金融体系的市场化程度。改革后，金融监管缩小了监管部门的行政监管范围，监管部门不再对金融机构的具体业务加以干涉，金融机构间主要通过市场竞争来发展业务。对于金融机构运营管理，更加注重建立和完善信息披露机制，并提升金融中介机构的作用。改革中还纠正了早期的行政命令、指导等方式，实行以自有资本比率为指标的早期纠正措施，监管者对于不符合标准的金融机构要采取具体措施进行纠正。[5]这种市场化的改革充分发挥了市场本身的约束机制，顺应了金融自由化的趋势。

4.金融机构的不良债权比率明显下降。20世纪90年代初日本泡沫经济破灭后，包括大型企业在内的大量金融企业破产倒闭，金融机构也因此积聚了巨额不良债权。据统计，1992年12月到1998年9月，日本银行的不良债权总额从40万亿日元上升至87.5万亿日元。经过90年代末的金融监管体制改革， 2001～2008年日本金融机构的不良债权比率呈现出逐年下降的趋势，2008年下降到了2%左右。2006年，日本的几个大型企业集团，如三菱日联金融集团、瑞穗金融集团、住友三井金融集团的不良贷款率分别降至1.46%、1.80%和1.82%。日本金融机构化解不良债权的能力大幅提升，盈利水平也随之提高。

5.金融机构抵御风险的能力有效提升。2009年次贷危机之后，世界主要发达国家的金融体系都遭受了严重的打击，唯独日本的金融体系却表现得非常稳定，除了2009年日本的股市和债市波动较大以外，金融体系并未遭受很大损失。到2008年9月，日本国内四家大型金融机构的总损失只占全球总损失的1.1%左右，约为1.39万亿日元，这个数额在当时发达国家经济体中是最少的。这得益于日本金融监管体制的改革。改革不仅加强了危机的事前防范，使得金融危机的传染效应未能大幅度波及到日本的金融体系，而且抓住了危机后的机遇，果断收购了美国遭受重创的大型金融公司。日本金融机构在次贷危机中的出色表现足以证明其抵御风险的能力得到了较大的提升，也显示出日本的金融监管体制改革取得了巨大的成效。[6]

(二)日本金融监管体制改革存在的不足

1.职能监管的有效性不足。日本的监管体制从分业监管转变成了职能监管，改革后创设了金融厅，金融厅依据监管业务的不同对监管机构进行重组，成立了不同监管职能的专业部门。日本还在职能监管的前提下进行分业监管，职能监管部门下设行业细分科室，以期达到职能监管和行业监管的有机统一。但是由于忽略了不同行业间业务性质和金融风险的差异性，使得监管的有效性大打折扣。这需要监管人员改变监管策略并逐渐适应新的体制机制，不可能取得立竿见影的成效。日本金融业的发展有其特殊性，不能照搬照抄别国的监管模式，因此还需要摸索出一条适应本国国情的特色监管模式。

在鼻咽癌的治疗中，调强放射治疗是一种有效的治疗方法。调强放射治疗技术，早在上个世纪就已经产生，随着人们认识的不断提升，以及这项技术的日益发展进步，目前在很多肿瘤的放射治疗中，都采用了调强放射治疗的方法。该技术特点是，其从三维角度获取靶区形状，根据预先设定方式调整每个照射野的输出剂量，进而得到和治疗靶区适形的照射剂量三维分布，减少对正常组织的不良影响[9-10]。同时，靶区的治疗剂量能够得到提高，在减少并发症的同时，也能够使肿瘤治疗效果得到改善，患者的生活质量也能够得到提高。在他人研究中，采用这种方法治疗鼻咽癌患者，总有效率为94.22%，副反应率为11.28%，证明了该方法的有效性和安全性。

2.监管协调缺乏制度保障。在金融监管上，各个监管机构之间和监管机构内部协调困难，缺乏一套完整的协调保障制度。由于金融厅和日本银行之间沟通不畅，在执行监管时容易出现不必要的监管重叠，降低了监管效率；其余大小监管机构和部门也存在很多类似的协调困难现象。虽然日本在金融监管体制改革后建立了总务局或总务课来负责协调工作，但囿于传统金融监管体制的惯性，各部门之间或部门内部的协调还主要是通过私交进行沟通。这种长期形成的协调方式随意性很大，且缺乏制度保障，很容易出现滥用职权、以公谋私等弊端，损害了金融监管的权威和效率。

3.金融机构内部控制体系薄弱。日本传统的金融监管体系给予金融机构充分的保护和严格的限制，造成了金融机构过度依赖政府的保护和管制，自身的风险控制能力很弱，缺乏专门的内部控制体系。日本金融监管体系改革后，政府的行政监管范围缩小，金融机构的市场化程度提高，但如果金融机构缺乏完善的内部控制体系，就很容易造成内部结构的混乱，难以在激烈的市场竞争中生存和发展。健全市场监管体系，从整体上提升市场监管水平是长期的由浅入深的过程，需要金融体系的各方积极配合、协调推进。[7]

4.不良债权问题尚未完全解决。泡沫经济的破灭使得大量金融机构遗留了巨额不良债权。虽然20世纪90年代的改革使得日本大型金融企业的不良贷款比率有所下降，但是很多中小金融企业遗留的不良债权问题仍未得到妥善解决。改革中通过金融结构调整淘汰了一部分竞争力低下的企业，但此举又为金融机构增加了新的不良债权。这对于金融机构来说，无疑是雪上加霜。如何抑制不良债权的增长，并从根本上克服不良债权问题，是日本金融监管体制面临的重大难题。

三、日本金融监管体制改革的主要制约因素

二战之后到亚洲金融危机爆发的这段时期，日本传统的金融监管体制已逐渐不适应国际上自由竞争的金融格局，全球经济一体化带来的危机也时刻威胁和考验着日本传统保守、严格管制的金融监管体系，改革迫在眉睫。

(一)大藏省权力过大滋生了严重的内部腐败

二战后，大藏省在金融监管上独揽行政权和监督检查权，日本银行内部高级官员的罢免权和金融机构的业务指令权等统统掌握在大藏大臣手中，大藏省至高无上的权力使得它可以随意配置金融资源，而不在意其行为是否符合市场规律，是否有利于金融系统的健康有序发展，这就造成了金融监管体制运行效率的低下。过大的权力必然带来腐败的滋生，以权谋私、官商勾结现象层出不穷，金融业内因贿赂而被曝光的丑闻屡见不鲜。在大藏省长期统治的时期里，这种腐败问题逐渐积累，已经根深蒂固，腐败早已不是个别官员的问题，而是形成了一个自上而下的腐败利益链，牵一发而动全身。大藏大臣为了继续获得稳定的巨额利益，就必然要极力维护自身的权力地位，阻挠一切缩小其行政和监管权限的改革。而改革必然要触及权力集团的利益，大藏省便首当其冲。因此，大藏省成为了阻碍和拖延改革的关键因素。

(二)金融体系垄断现象严重

二战后，日本政府在金融业的每一个领域都设置了专业的金融机构，这些金融机构在政府的支持下几乎达到了绝对控制的垄断地位。日本的银行间、信用组合间、信用金库间都形成了行业垄断，行业卡特尔现象非常严重，它们制定统一的高利率，并分割势力范围，对借款者附加无理的条件，使得借款者的借款成本大幅提高，而那些垄断的金融机构却获得了丰厚的收益。这种垄断严重限制了其他金融机构的发展，遏制了行业内的有益竞争，使得行业发展丧失了活力。垄断机构可以不费吹灰之力就享有巨额的利益。这些垄断集团的行为极大地降低了日本金融监管体系的效力，抑制了金融体系市场化程度和竞争力的提高，使得金融监管处于低效率状态。

(三)金融体系内经营活动不公开透明

日本金融机构从事经营活动存在的不公开、不透明现象，实质上是以行政上处于支配控制核心地位的大藏省为背景的。大藏省集金融的行政权、监督权、检查权于一身，裁决命令超越法律和司法控制范围，这种独大的权力使得银行等金融机构在从事经营活动时无需畏惧经营风险，也不用承担风险的后果。它们的经营不公开、不透明，公众对其经营状况一无所知。当出现经营危机时，它们也不必公布于众。大藏省通过这种方式掩盖和遮挡金融体系内部的风险和危机，使得金融体系表面上处于一种“和平”状态，目的是为了赢得大众的信任，维护自身权力的稳定。大藏省控制金融监管体系时期，金融机构经营活动的不公开、不透明现象，极不利于金融监管作用的发挥，严重削弱了监管效果。

(四)政府对金融体系的行政干预过多

在二战后护送船队式的金融监管体制中，大藏省对日本金融体系的过度保护——即使竞争力极差的金融机构也不让其掉队——严重阻碍了金融体系的自由化发展和市场竞争机制的形成。日本泡沫经济破灭后，政府对大型银行等金融机构分次注入大量财政资金，以提高资本充足率，帮助它们抵御经济危机。还通过投入公共资本来保护存款者利益，并处理金融机构破产事故。东亚金融危机和次贷危机中，政府又通过大力注资来进一步提升金融机构的资本充足率。虽然政府的资金援助能在短期内解决金融机构的燃眉之急，缓解国内紧张局势，但是从可持续发展的观点看，则极不利于金融自由化的发展。过度的保护不仅造成了资源的浪费，还严重影响了监管效果。

四、当前我国金融监管面临的主要问题及改革的路径选择

(一)当前我国金融监管面临的主要问题

我国分业监管的金融监管体制确立于分业经营的金融体系形成之后，中国人民银行主要负责调控宏观经济和执行货币政策等职能，银监会、证监会和保监会分别监管银行业、证券业和保险业。“一行三会”虽然都有各自的监管对象和监管标准，但是面对国内日益复杂的金融监管环境，这种监管体制也存在一些不容忽视的问题。

1.应对系统性风险和宏观审慎监管的机制尚未完全形成。对于系统性风险，我国“一行三会”的体制机制尚难以快速、准确地加以识别和进行有效的管控。在宏观审慎监管上，央行的监管目标还不够明确，配套措施还不够完善，监管人员的素质和能力尚有待提高。[8]2017年7月召开的全国金融工作会议设立了国务院金融稳定发展委员会，重点强化央行的宏观审慎监管职能，防范系统性风险。这说明政府已经开始重视这方面的问题。但是由于具体的措施和机制还在构建之中，改革尚需时日。

2.对影子银行的金融监管存在漏洞。“互联网+”的发展带动了一大批互联网金融企业的兴起，而以互联网金融为基础的影子银行却接二连三出现重大事故，如P2P网贷资金链断裂、互联网非法集资等，这一系列问题的出现实质上暴露了我国金融监管的漏洞。首先，因民间资本进入金融业受到严格限制，大量的社会资本游离于监管视阈之外。网上理财、线上投融资、互联网非法集资等金融活动得不到有效监管。其次，分业监管体制下的各个监管部门相互分割，监管界限泾渭分明，而一些互联网金融平台正是利用这种监管分工上的局限把证券、基金、银行等融为一体，在监管的空隙之中从事非法金融活动。再次，金融基础设施分立，缺乏统一的金融登记、统计、结算系统，对于体制外的风险无法进行有效的识别和估计。

3.分业监管部门之间协调困难。我国的金融业正在向混业经营的模式转变，银行、证券、保险等传统金融业务之间的界限已变得十分模糊，而现行分业监管体制存在着监管重叠和监管缺位的问题，各监管部门之间协调困难，监管手段也有待改进和加强。在我国，中国人民银行负责监管金融控股公司的母公司，其他三会则按行业分别负责监管其旗下的子公司。由于分业监管的三会之间彼此独立，互相分割，并没有建立起有效的监管协调机制，导致金融控股公司的某些业务被重复监管，某些业务则缺乏监管，滋生了一些监管套利行为。目前用于规范金融控股公司的法律法规仅限于集团内部的关联交易，其他一些容易导致较大系统性风险的业务还没有相关法律约束。随着混业经营的持续推进，集团规模的进一步扩大，金融机构很可能对其产生“大而不倒”的预期，从而导致其更多从事高风险高收益的业务，进一步增加监管的难度。

(二)我国金融监管体制改革的路径选择

1.强化央行在宏观审慎监管中的地位和作用。日本在2001年建立起了以金融厅和日本银行为主的宏观审慎监管体系，重点强化宏观审慎监管和系统性风险监管。金融厅主要负责实施行政处罚，日本银行主要负责系统性风险的监测和识别，二者分工明确，协调配合，强化了对日本金融体系的有效监管。在我国，中央银行有调控宏观经济和制定货币政策的职责，对于宏观经济的把握和货币形势的分析具有不可取代的优势，而且中央银行在履行支付、结算职能上拥有大量信息，对于系统性风险的识别和评估具有专业优势。因此，应赋予央行在宏观审慎监管上的特别权力和主导地位，在防范系统性风险和维护金融体系的稳定上发挥主导作用。

2.加强微观审慎监管，全面覆盖金融行业。日本在金融监管体系改革中加强了微观审慎监管，弥补了金融监管的空白，取得了明显的效果。在我国，银监会、证监会和保监会在履行微观审慎监管职能时，要实现对金融行业的全覆盖；对于以往监管不到位的影子银行、金融衍生产品、私募基金等更要加强监管。为了逐步适应金融混业经营的发展趋势，一方面，“三会”的监管模式要逐渐由行业监管向职能监管转变[9]；另一方面，“三会”要划清各自的监管界限，尽可能避免重复监管。同时，微观审慎监管要与宏观审慎监管相互配合，保持一致；微观审慎监管机构要建立起一套完备的风险控制体系，对风险进行准确的预警、识别和评估，为宏观审慎监管提供信息支持，共同防范系统性风险。

3.金融监管与金融创新相结合，互相促进和补充。日本在20世纪90年代的金融监管体制改革是一次制度上的重大创新，改革适应了当时日本国内外自由竞争的金融环境，弱化了行政干预，发挥了市场机制的独特作用。为了适应丰富多样的金融需求，我国的金融监管模式需要在充分发挥市场的作用方面进行大胆的改革，以激发市场在创新中的活力，有效促进金融创新。同时，加强金融监管，为金融创新营造健康的环境。

4.加强金融监管立法，完善法律保障体系。日本国会所立的上位法规定了相关金融监管机构的职责范围、部门规章以及日常监管工作规范。金融厅依据《银行法》、《证券法》等对金融机构进行监管，形成了一套较为完善的法律体系。在我国，金融业的快速发展需要金融立法的加强与之相适应，才能避免某些领域监管的空白，为金融发展保驾护航。