我国社会保障资金绩效审计的现实瓶颈与创新路径

吴 燕 赵 红

在市场经济场域中，社会保障资金的拨付会受到多种因素的影响，其方式也正在从现收现付制朝基金制的方向转变。在我国，社会保障资金绩效审计一般指审计部门借助科学、合理的绩效评价手段与标准，对社会保障部门以及有关机构的社会保障政策实施效果、管理与运营情况、资金的使用经济性等问题予以科学、公正的综合评估，以保障社会保障资金的收支能够符合预期标准，为政府与管理者提供有参考价值的评估依据，让社会保障资金的使用和运营秩序更加合理规范。本文阐述社会保障资金绩效审计的理论基础与主要内容，从多个层面探讨我国社会保障资金绩效审计的现实瓶颈，给出了可供选择的创新路径。

一、社会保障资金绩效审计的理论基础与主要内容

在当前的市场经济场域中，社会保障资金的拨付方式正在从现收现付制朝着基金制的方向转变。因此，对这部分资金开展审计工作是地方财政的重要工作内容。在我国，社会保障资金绩效审计一般指审计部门借助科学、合理的绩效评价手段与标准，对社会保障部门以及有关机构的社会保障政策实施效果、管理与运营情况、资金的使用经济性等问题予以科学、公正的综合评估，目的在于保障社会保障资金的收支能够符合预期标准。

（一）社会保障资金绩效审计的理论基础

按照国内外现有经验，社会保障资金绩效审计要将真实性与合法性视作基础，以资金安全、完整、保值、增值为前提，将审计重心置于揭示社会保障体系的缺陷和检验社会保障政策效果方面，其理论基础包括：

（1）公共受托责任下的社会保障资金审计。从制度经济学的角度讲，国家财富所有者把国家财富委托给政府予以管理，让政府拥有管理国家相关事务的权力，借此可以确保这些财富更加安全和完整，并在提升社会保障资金利用效率的同时，能够向社会公众传递更多有价值的信息。在我国，社会保障资金之运营以代理管理形式为主，社会保障部门并非资金所有者，这就说明社会保障资金运营具有公共受托经济责任的属性。

（2）受托责任下的社会保障资金审计。对社会保障资金绩效审计来说，受托责任指的是社会保障资金的受托人对社会保障资金的委托人承担解释、说明以及受托财产保值、增值等义务。可以说，社会保障资金审计是审计活动的重要内容，和受托责任之间存在紧密关联，投保者购买社会保障资金的行为一般要借助公司或者相关机构代缴，此代缴行为便是受托经济行为，由此开展的绩效审计活动就与受托责任直接相关。

（二）社会保障资金绩效审计的主要内容

社会保障资金不但能够促进社会稳定和经济发展，还被认为是市场经济体制建立和完善的重要支撑，其主要内容涉及：

（1）有关社会保险基金管理的审计。此类审计工作的主要内容涉及到审计社会保险基金管理单位与经办机构的形式，审计人员要看其是否构建和完善了内部控制体系，社会保障资金的存放与收支是否安全和完整，以及资金的保值与增值是不是与现有的法律法规相符等。

（2）有关社会保险基金征收的审计。此类审计工作的主要内容关乎社会保障资金的执行情况，即是否依据规定的标准开展征收活动。期间，审计机关要深入了解有关社会保险基金管理部门与经办部门的资金使用情况，看其是否存在违法转移或者瞒报资金收支等情况，防止出现截留等状况。

（3）有关社会保险基金使用的审计。此类审计工作的主要内容涉及社会保险基金的发放金额与时间问题，看其是否与规定相符，社会保险机关与经办部门是不是存在虚列支出等现象，同时要对管理部门与经办部门予以关注，看其是否存在随意扩大或者缩小收支范围等问题。

二、我国社会保障资金绩效审计的现实瓶颈

在我国，由于社会保障工作起步较晚，对有些理论和工具的使用并不灵活也不到位，使得社会保障资金的运营管理和审计监督经常出现漏洞。这是因为，在社会保障资金审计法制建设与规范审计程序方面存在欠缺，法律保障体系不健全、监管机构独立性不够强。

（一）监管机构的漏洞较多

1、社会保障部门一般拥有运营权利与审计权力，这就使得社会保障资金审计工作中出现了监管和投资运营交织的情况，让社会保障资金绩效审计的权责不分、监管不到位。更为重要的是，由于社会保障资金监管透明度较差，参保者无法得知资金的管理情况，审计监督形同虚设。

2、审计部门责任分配模糊，社会保障资金绩效审计以分散监管为主，而由于政府部门承担着监管职责，使得不同监管主体之间无法协调，审计效果因此而大打折扣。

3、审计人员素质无法达到社会发展的要求，导致社会保障资金的监管漏洞容易被忽略。当前，我国审计部门成员的知识结构较为老化，无论是审计分析还是对审计技术的运用，均难以达到标准，让社会保障资金绩效审计的效率和效果长期处于低位。

（二）审计难度需要进一步降低

对社会保障资金来说，由于资金构成和资金用途的复杂性，使得对资金的监管越来越困难，只有针对社会保障资金建立完善的内部控制制度，才能提升其监管绩效。但是，实际情况是，针对社会保障资金的内部控制和监督工作长期缺位，极大增加了审计难度。而之所以会造成这样的状况，是因为我国大中小型企业数量较多，需要处理的问题复杂繁多，社会保障资金绩效审计的实施需要突破各种障碍。此外，在绩效审计实践中，由于未能充分考虑成本和效益之间的关系，对于耗费的大量资源无法得到广大人民群众的认可。这样，对关乎其切身利益的社会保障资金使用问题，高质量的绩效审计也就无从实现。

（三）法律保障体系有待调整

长期以来，很多指导社会保障资金绩效审计业务规定都散落在审计、民政等相关部门中，不但法律位阶较低，彼此之间的重合严重，甚至会出现相互抵触的情况。此外，因为缺少统一的法律规范体系，使得我国负责那些具有不同性质的社会保障审计部门各自为政，在自己部门内部制定了有关政策，让社会保障体系越来越混乱，其权威性与强制性无法得到保证。此外，因为缺少强有力的法律支撑，社会保障机构的职责缺少约束，使得社会保障资金运营者会套取资金，让审计监管形同虚设。

三、我国社会保障资金绩效审计的创新路径

一方面，要充分发挥政府行政部门的作用，不断丰富审计手段和强化审计薄弱环节；另一方面，要不断破除制约我国社会保障资金的有序、有效运行的障碍，通过提升审计人员职业素养、借助顶层设计实现审计全覆盖、创新审计工具和方法、创新审计监管模式等，不断规范绩效审计程序和完善审计监管体系。

（一）创新审计工具与方法

1、强化对社会保障资金管理部门的指导，最大限度地发挥绩效审计的功能。期间，应提高对信息技术、网络技术的综合开发和运用，通过现场审计与远程审计的融合，让个人经验与专家经验发挥更理想的作用，提升社会保障资金绩效审计的效率与效果。

2、强化审计组织方式创新。针对社会保障资金管理的双重性特征，让资金使用一方面接受国务院等主管部门的直接管理，另一方面应接受地方政府的间接管理，借此优化社会保障资金的审计方式，并把部分审计任务委托到社会审计组织当中。

在这方面，西安市审计局从2017年开始要求在社会保障资金预算执行情况审计中充分发挥大数据分析优势，向大数据要效率，向信息化要资源，提升审计监督效能和水平。其具体做法包括：依托市局数字化审计平台，实时采集社保、卫生、工商、公安、民政、税务、公积金、医院等10个部门的业务数据，实现审计对象的数据多行业共享、跨行业交换和数据关联。对各行业采集的不规则数据进行清洗和整理，完成对数据的真实性、完整性校验，建立方便快捷查询的基础表和中间表，为实现审计数据资源规范存储、应用和业务协同奠定基础。并构建起了多维立体的监督网，实现了由单点离散审计向多点联动审计、局部审计向全覆盖审计的转变，探索系统分析、实时预警、及时督促整改的常态化监督模式，提升了审计的针对性和实效性。

（二）创新审计监管模式

为了破除社会保障资金绩效审计的现实瓶颈，一方面需要提升社会保障资金绩效审计监管体系的构建速度，优化审计监管制度，另一方面，应在绩效审计质量方面做出更多努力，通过创新审计监管模式让社会保障资金融入到地方财政预算范畴进行统一监管。此外，在当前地方政府控制社会保障资金管理与运营权的前提下，应进一步强化中央对社会保障资金的宏观管理，通过政府财政预算和发挥政府财政职能，让社会保障资金的使用体现更为明显的收入分配效应与资源配置效应。为此，要注重对社会保障资金使用的信息公示工作，开放社会保障资金管理程序，使资金运营和使用置于社会公众的监督之中。

比如，在这方面，郑州市审计局在市本级预算执行和其他财政收支情况审计中，对2017年市本级社会保障资金预算执行审计查出问题的整改情况进行了重点关注。通过审计反映了市本级社会保障资金在运营状况、社保政策执行、预算编制、业务管理等方面存在的矛盾和问题，并提出了相应的审计建议。期间，针对医保智能监控系统审计发现的问题，通过运用基础数据指标和监控规则，实现医保基金由人工审核向智能审核过渡。核减医疗机构虚报冒领医保基金由过去每年的1600多万元降低到700万元，不仅堵塞了“漏洞”，还进一步规范医疗机构的服务行为。并出台了《郑州市社会保险基金三方对账工作暂行规定》，准确及时确认收支，规范基金专户管理，补齐基金管理上存在的“短板”，促进了社会保障资金运行机制和管理制度的建立完善。

（三）顶层设计实现审计全覆盖

社会保障资金绩效审计人员不但应关注资金的安全性和有效性，还应在顶层设计方面注重宏观管理工作，通过查找深层次的原因，获得有效的信息参照。还应保证社会保障资金的安全，在盘活现有绩效审计资源的基础上，实现绩效审计的全覆盖。比如，今年8月，杭州市审计局再次组织力量对萧山、余杭、富阳三区2017年度社会保障资金审计整改情况进行回头看。按照“属地管理”原则，压实责任部门，成立了以市人社局局长为组长的工作领导小组，明确整改工作职责，对审计反映的问题和意见建议进行全面摸底排查。截至目前，共补缴财政应补资金20.7亿元、补提社保风险准备金30.37亿元、调整社保基金列支不规范、垫支金额5.04亿元、收回社保个人或单位欠缴保费1887.93万元，追回违规发放社保待遇147.75万元。此外，促使杭州市人社局在全市范围内组织开展劳务派遣用工情况专项检查，共检查劳务派遣公司426家、用工单位441户，涉及派遣用工9.8万余人，目前已责成相关企业为2306名劳务派遣人员补缴社会保险费，对5家劳务派遣公司进行了行政处罚并处罚金7.65万元，维护了劳动者合法权益。