深化改革视阈下提升城市综合行政执法水平研究——以福州市为例

刘德宏

深入推进综合行政执法改革，是深化行政执法体制改革、推动法治政府建设的重要内容，是增进民生福祉的现实要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十八届三中及四中全会《决定》都对综合行政执法改革提出了明确要求，党的十九大报告进一步强调“推进依法行政，严格规范公正文明执法”。根据中央陆续出台的相关政策文件，各地在不同领域、不同层面开展综合行政执法改革试点，取得不少有益经验，但在理论和实践方面也遇到一些问题和困难。课题以福州市为例，就新形势下如何深入推进和完善综合行政执法体制改革，提升城市综合行政执法水平进行研究，试图寻找到城市综合行政执法的创新理念和路径。

一、福州市部分领域综合行政执法改革现状

行政执法体制改革是公共权力、部门利益和体制机制的重大调整和改革。近年来，福州市高度重视综合行政执法工作，根据中央和福建省委的决策部署，积极探索综合行政执法体制改革路径，不断优化综合行政执法体制机制，在制度安排、政策创新和技术应用等方面稳步推进各领域深化改革，综合行政执法水平得到明显提升。

（一）城市管理领域

为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，提高城市管理和公共服务水平，2015年初，福州市组建城市管理委员会，整合了市容管理局、市城乡建设委员会和市城乡规划局有关城市管理和监管方面的职责，加挂城市综合执法局的牌子。由市城市管理综合行政执法支队统一负责行使涉及市容环境卫生管理、建筑垃圾处理、内河管理、户外广告管理、市政管理、公用事业管理、城市房产管理及工商行政管理等领域的多项行政处罚权。

近三年来，福州市相继出台了由城市管理委员会牵头的许多改革举措，不断推进城管执法体制改革工作。如，2017年下半年出台了《福州市关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》（榕委发〔2017〕17号）及《福州市人民政府办公厅关于建立全市城市管理工作联席会议制度的通知》（榕政办〔2017〕260号），通过建立全市城市管理工作协调机制推进改革，提出要进一步推进行政处罚权的集中，按照分步分阶段集中原则，尽快将与城市管理密切相关的住建、环保、水务管理等其他领域的行政处罚权集中由城管执法部门集中行使。

（二）交通领域

按照“权责一致、重心下移、科学管理”的原则，近年来，福州市不断推进交通综合行政执法体制改革，取得显著成效。

第一，整合执法职能，理顺交通综合执法体制。将原来由公路局、道路运输管理处、水路运输管理处、地方海事局分别行使的行政处罚职能与行政审批职能相分离，剥离其中的公路路政、道路路政、水陆路政、地方海事等方面的监督处罚职能，统一划转给市交通综合行政执法支队，实现了交通领域行政执法职能全部由一支队伍统一行使。

第二，下移执法重心，构建点面结合的执法体系。市交通综合行政执法支队将执法权限下放至大队和所（站），同时采取“支队—大队（所、站）”扁平化管理模式，构建“队管面、所管线、站管片”的三级执法体系。优化执法队伍结构，90%以上的执法人员下沉到执法一线。

第三，促进执法资源共享，建立互联互通的执法机制。市交通综合行政执法支队下设信息中心，加强信息化建设，通过与交警、公安、消防、安监等部门的信息共享与执法合作，以及与邻近市签订交通执法工作联动协议等方式，建立多元化的执法联动机制，有效提升了执法效能。

（三）商务领域

为了理顺综合执法管理体制，规范市场秩序，建设法治化营商环境，2015年初，福州市组建市商务局，整合了市商贸服务业局和市对外贸易经济合作局的职责。2015年12月，福州市被列入商务综合行政执法体制改革的10个试点地区之一。福州市以此为契机，逐步推进商务综合行政执法改革，在理清执法队伍与主管部门的职责边界、整合相关职能、优化机构设置、提高执法保障能力、创新监管机制方式、提高执法效能等方面积极探索创新，采取一系列措施全面推动商务综合行政执法体制改革。如，2016年8月，市人民政府办公厅印发《关于加强部分县商务综合行政执法队伍建设的通知》，着力推动部分县级商务综合行政执法队伍建设。2016年9月，市商务局与市公安局、市场监督管理局签订《福州市商务综合行政执法联动协议书》，通过建立执法联动机制，更好形成合力，提高执法效率。2017年5月，市商务局印发了《2017年福州市商务综合行政执法体制改革试点规范化建设工作考核办法》，进一步细化和量化了基层商务综合行政执法体制改革试点规范化建设工作绩效考核指标。

（四）市场监管领域

为了加强和改善市场监管，维护市场秩序，2015年初，福州市通过大部制改革整合了食品药品监督管理、工商行政管理及质量技术监督的职责和机构，新组建市场监督管理局，相关执法权统一由市场监督管理局下设的行政执法支队行使，纵向上实现了联动执法，横向上实现了监管、执法、技术检测等多方资源的互动与衔接，执法效能大幅提高。

在推进市场监管领域行政执法体制改革与完善方面福州市也进行了不懈探索。建立统一的执法监管机制，通过“双轨兼容、双向追溯、三级监管”的质量执法监管体系，实现了生产和流通领域产品质量执法监管“一支队伍、一种办法、一套标准”的无缝衔接目标，形成了生产、流通、打假、检测、定性等统一执行的格局；实行执法与监管相对分离，统一原工商、质监、食药监的执法办案制度和业务规范，制定统一的行政执法文件，执法链条贯通生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑有效衔接的体制机制基本建立。

（五）文化领域

文化市场可以说是全国规范性文件出台最多、依据较为明确的综合行政执法改革领域，在各地的改革实践也较为普遍、彻底和成熟。福州市的文化市场综合行政执法改革与市场监管领域类似，也是以大部制改革为基础的执法力量的整合。2015年初，福州市组建市文化广电新闻出版局，整合市文化新闻出版局、市广播电影电视局的职责和机构，加挂市文物局的牌子，由所属市文化市场综合执法支队统一行使文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等领域的执法权。

二、福州市综合行政执法改革面临的问题和困难

近年来，福州市的综合行政执法改革积累了不少经验，取得了一定成效，但在实践探索中也存在一些问题和困难。

（一）行政执法职能整合还未理顺

推进综合行政执法改革存在动力不足与盲目冒进两种现象。一方面，由于个别部门仍存在部门利益思维，从单位本位出发对于有利可图、便利于本单位工作的执法权抓住不放，而对于执法难度大、无利可图的执法权一概推给综合行政执法机构，或部门之间对于执法权的划转、监督管理责任的划分等难以达成一致意见，部分领域的综合行政执法改革推进过于缓慢。另一方面，为了迎合综合执法改革的要求，在改革方案的设计和实施过程中过于冒进或仅仅是简单复制，忽视了地方发展的实际需要和提高行政执法效能的根本目的，导致执法权为了“集中”而机械集中，没有实现功能性的整合和协调，推诿扯皮、职权不清、效率低下的现象仍然存在，结果只是换汤不换药。

（二）相关部门之间的协调配合不够

综合行政执法机构与行政主管部门之间在资源共享、执法协助、技术支持及举报受理等方面的协调配合不够。特别是行政执法与监管存在衔接不良问题。行政权配置中，行政审批权归属行政主管部门、行政处罚权归属综合行政执法机构是相对明确的，但行政监管责任的履行往往在综合行政执法机构与行政主管部门之间形成新的职责不清、相互推诿的灰色地带。行政主管部门认为自身只负责审批职责，监管职责与处罚职责关联更紧密，应由综合行政执法机构承担；综合行政执法机构抓住部分领域明确提出的“谁审批、谁监管”原则，把监管职责不由分说全部推给行政主管部门。

（三）执法队伍建设有待加强

随着福州城市化版图不断扩张，城区面积持续扩大，执法力量不足、执法队伍素质不高等问题凸显。以城市管理综合执法为例，现代城市执法任务不断加重、社会问题日趋复杂、执法标准不断提高。但是，执法队伍的合理整合与扩充却没有及时跟进。并且，部分执法人员业务素质不高，法律意识不强，执法程序化、规范化观念淡薄，或对新的执法技术手段或相关专业知识掌握不够，阻碍了领域内或跨领域综合行政执法的深化和推广。

（四）公众对综合行政执法改革认识不足

虽然行政执法行为正在逐渐规范，但社会公众固有的消极印象并没有太大转变，对于行政执法的理解度、配合度仍较低，暴力抗法行为没有明确的界定和处置标准，都提高了行政执法成本，阻碍了公正、高效执法的实施。

三、深入推进综合行政执法改革的对策建议

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。深入推进综合行政执法改革必须要精准找出问题和短板，分析原因，多措并举，努力在执法规范化建设上跑出加速度。

（一）科学合理确定行政执法职能划转范围

行政处罚权以及与之密切相关的行政调查权和行政强制权的集中，要更加注重行政职能配置的科学性和功能性。在相关配套的体制机制尚未完全成熟的条件下，综合行政执法的探索宜稳步进行，先将执法难度不大、专业化程度低、关联性较强的执法职权予以集中，逐步积累经验、完善制度。随着体制机制的完善以及技术手段的发展，集中执法的范围可以随之扩大。当前，福州市行政执法职能的科学合理配置需要综合考量以下几个方面的因素：一是执法领域相对集中，关联度高，所涉范围有限。如市场监管领域整合的工商、质监、食药方面的执法，所涉及的社会生产环节较为集中，执法内容关联度高，通过推行综合行政执法能够有效提高行政执法效率，避免重复执法、多头执法。二是专业化程度不高。专业化程度高、技术性较强的执法职能依赖于专门的执法部门和队伍，如证券、环境监测、消防等领域，不宜纳入综合行政执法范围。三是不属于法律法规明确规定的由特定行政主体行使的专属执法权或垂直管理职能等情形。

（二）完善协调配合体制机制

行政执法机关之间以及与业务主管部门之间的协调配合关系是行政执法体制改革的一项重要内容。近年来，各地各部门就综合行政执法和建立部门间的协调机制进行了试点，取得经验。从福州实践来看，一是要加强综合行政执法机构与行政主管部门之间的协调配合。综合行政执法改革的重要目标是实现行政决策权、执行权与监督权既相互协调又相互制约，促进行政权依法运行。因此，要实现执法与监管职责的无缝衔接，需要进一步以制度方式明确主管部门应当履行的与行政审批权相伴的“源头监管”责任以及综合行政执法机构应当履行的与行政处罚权紧密相关的“后续监管”责任。同时，在监管和行政处罚环节需要互相配合、予以协助的时候，综合行政执法机构与行政主管部门都应当主动申请、积极配合，避免监管与执法的脱节。二是要通过建立健全常态化的公务合作制度推进综合行政执法相关部门的协调与配合。完善行政管理信息与资源共享机制，通过进一步打破信息壁垒，加强综合行政执法机构与其他部门之间的相互衔接、配合与监督；建立完善联合执法机制与行政执法协助机制，探索设立综合行政执法协调机构，细化信息互通、工作会商、执法协助及争议处理等合作规则；完善案件移送机制，畅通综合行政执法机构与其他有行政执法权的部门的违法案件互送渠道，保障违法案件查处的及时性，提高行政执法的效率和效果。

（三）强化综合执法活动监督

推行综合执法，就综合执法机构本身而言，集中了大量的行政执法权，需要加强监督和约束。包括明确综合行政执法机构的权力清单和责任清单，进一步公开各项行政执法权的执法依据、处罚标准和执法程序，建立行政执法考核、责任追究机制等。特别是要进一步畅通对不当或违法行政执法行为的投诉、申诉渠道。目前，福州市许多领域的综合行政执法机构都建立了群众监督举报平台，但更为重要的是对于群众反映的问题、提出的建议应当及时进行调查，对违法或不当行政执法行为依法予以处理，并将调查或处理结果及时公开或反馈，才能让公众监督真正成为促进行政执法权依法运行的一把利剑。同时，还应加强行政执法权运行过程中对各相关部门履职情况的监督。通过对行政主管部门的源头监管责任、检测勘验部门的配合执法责任、公务合作制度中联合执法、协助执法部门的相关责任等的制度化，倒逼行政执法环节的依法履责、多方协作和统一高效。

（四）加强执法队伍建设

要加强执法队伍的规范化管理，严格综合行政执法机构中执法人员的录用标准，从政治素养、法治思维、专业水平、综合素质等方面进行考察和筛选。持续加强执法队伍在业务知识、法律素养、执法水平、专业技术应用等方面的培训力度，严格实行持证上岗制度，提高执法队伍的综合素质。加强对行政执法过程中落实程序规则的培训和抽查，以执行程序的严格遵守促进行政执法的合法、规范和统一。

（五）努力改善行政执法环境

对于行政执法环境的改善，首要的应当从执法机构自身的规范执法入手，逐步树立综合行政执法的公信力。在执法过程中应更注重与行政相对人的沟通，特别是与行政相对人有利害关系的信息都应予以告知，对行政处罚的依据和理由予以充分说明。明确暴力抗法行为的认定和责任追究标准，严格依照法律规定对涉嫌违法犯罪的暴力抗法行为移交司法机关予以处理。其次，要切实加强对城市管理综合行政执法工作重要性的宣传，提高对综合行政执法的认识，增进沟通协作。要深化“谁执法、谁普法”制度，加强对综合行政执法的宣传力度，充分利用门户网站、APP客户端、微信公众号、宣传展示行政执法单位的重点工作、重大项目等有关情况，宣传改革举措、亮点工作及成效，全面展现行政执法系统优秀成绩和良好形象，树立严格守法、规范执法的典型。再次，要积极开展行政执法改革绩效的社会评价工作，强化群众监督，同时，因势利导，提高民众的法律意识、公德意识和城管意识，动员大众积极支持城市综合行政执法，增强社会协同治理，提升城市综合行政执法水平。