当前金融业行为监管理论研究前沿与实践思考

2018-12-06

商品与质量 2018年39期

中国农业银行股份有限公司商丘分行河南商丘 476000

从监管方面看，次贷危机反映了国际上金融监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后，各国金融监管部门对审慎监管和行为监管的关系处理地更加平衡。辩证地讲，审慎监管与金融消费者保护（行为监管）既有互补性，也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。

1 机构监管、功能监管和行为监管的含义

机构监管是按照不同机构类型来划分监管对象的监管模式。如将金融机构划分为银行机构、证券机构、保险机构、信托机构等监管对象，同一类型的金融机构由特定的监管者进行监管。功能监管是按照经营金融业务的性质来划分监管对象的监管模式。如将金融业务分为银行业务、证券业务、保险业务、信托业务，同一类型的金融业务由特定的监管者进行监管。行为监管是指对从事金融活动的机构和个人的经营行为进行监管，具体来说就是从事金融业务活动就必须要取得相应的金融牌照，对于取得金融牌照的机构和个人，要依法进行监管，对于没有取得金融牌照而违法从事金融业务经营的机构和个人要依法取缔，进行严厉查处和打击，从而营造公开、透明的金融市场环境。行为监管的目标是保障金融消费者的利益[1]。

2 不断完善我国行为监管体系，切实加强金融消费者保护

2.1 明确银行监管的理念和责任

在混业经营时代，功能监管和行为监管的理念应该明确加入现有的银行监管体系。监管理念的转变有助于明晰银行监管的职责，宏观审慎与微观审慎同样重要，由此，监管目标也将更加清晰。银行监管必须立足于中国混业经营的基本事实，从机构监管理念转向功能监管理念，与其他金融监管机构协调行动，按照金融产品/业务的法律关系实质来实施监管。机构监管转向功能监管将是不可避免的趋势，非银行金融机构若从事银行业务，也应遵守与银行相同的法律监管制度。由此，完善中国的金融商品交易法律制度非常迫切，银监会可以积极准备，以银行理财产品为切入点，推动构建中国的《金融商品交易法案》。同时，汲取双峰监管理论对功能性监管的补充内容，积极面对双峰监管赋予监管者防范系统性风险和金融消费者保护的双重职责。在国内，银行监管当局并没有被明确赋予双峰监管职责，并且双峰监管职责与发展金融事业有内在冲突，而提高金融机构的竞争力、发展金融事业则是国内金融监管机构的职责之一。中国的商业银行机构不乏系统重要性金融机构，如中国银行等。目前，美国和英国的宏观审慎监管机构主要是中央银行，承担着对系统重要性金融机构的监管职责。在中国，目前是银监会监管系统重要性金融机构，但其现有的监管框架主要关注业务与合规监管，难以独立履行宏观审慎监管职责。这是未来必须由更高的决策层协调的问题[2]。

2.2 加强功能监管的权力制衡

功能监管模式可以实现银行业监管标准统一化，但容易造成权力集中和膨胀。各业务监管容易各自为营，需专门设定较高层级的监管权力来综合管理和协调。功能监管模式虽然改变了机构监管模式的分散式监管弊端，提高了监管效率与水平，但也意味着将监管权力过分或绝对集中，这必须要引起足够的重视。如果对监管者没有设定外部或内部的权力制衡，甚至没有对监管者进行监管，那么这种功能监管模式的制度优势就会因为权力不受制约而丧失殆尽。监管制衡包括横向的银行业、证券业、保险业监管机构之间的权力制衡，以及金融监管权和行政权、司法权的制衡，也包括纵向的上级机关对银行业监管机构权力的制衡。美国以美联储制衡银行、证券、保险三行业的监管，形成伞状监管模式。英国的银行业监管改革是一方面赋予金融服务监管局集权式的监管权，另一方面从司法权、行政权等多个权力层面对监管权力进行了反约束与反限制。

2.3 防范监管套利

金融机构为了降低监管成本、规避管制、获取超额收益，有着强烈的利益动机去进行监管套利活动。不同监管机构之间不统一的甚至是相互冲突的监管标准给了监管套利以生存空间。监管套利能够使金融机构逃避监管，从事高风险的金融业务，加剧了系统性风险。在我国“影子银行”的规模更是不断扩大。监管套利由于其隐蔽性，增加了监管难度，银监会在防范监管套利上做出了很大的努力，出台了一系列政策文件，在不同形式方面对监管套利进行防范（如：防范银行利用表外业务进行监管套利；降低资金杠杆；加大对投资、理财业务的监管等），成效显著。此外，防范金融业监管套利还需要各监管部门间通力合作，构建协调的监管机制，从根本上杜绝监管套利。