德国垃圾分类管理经验及其对中国的启示

曾玉竹

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

随着人们生活水平的提高和生活方式的转变，日常生活垃圾日益增多，且逐渐呈现出数量大、品类多、难降解等新特点，传统的分散式就地处理方式已难以适应爆发式增长的生活垃圾，生活垃圾处理问题成为了事关市容市貌、人民福祉的社会问题。德国作为发达国家，从完备的垃圾分类立法到精准的垃圾分类管理，从专业的垃圾分类、回收到科学的垃圾处理，从政府监管、市场参与到社会支持、全民参与，现已形成了一整套成熟规范的生活垃圾处理体系，切实实现了生活垃圾减量化、无害化、资源化处理，值得我们学习借鉴。

一、德国生活垃圾分类管理经验

生活垃圾分类是一项涉及多部门、多环节、多方面的系统工程，其既需要政府完备的顶层设计和实施方案，也需要经济市场的有效运作协调，更需要社会民众的配合参与。德国在生活垃圾处理上的诸多做法值得我们借鉴学习。

1.立法先行，有法可依。德国的生活垃圾管理有一整套完备的法律作为保障，真正做到了有法可依、有法可保。目前德国有关垃圾管理的相关法律有800多项，相关行政条例5 000多项，涉及垃圾分类管理的方方面面，且根据实施的具体情况不断更新完善。1972年，联邦德国政府最早制定了《废弃物处理法》，经过多次修订后于1986年正式实施，逐步开始涉及来及分类回收管理和垃圾减量化处理，正式开启了德国垃圾处理的序幕。在今后的四十年间，颁布了包括《循环经济与废弃物管理法》《环境义务法案》《德国废弃物法案》《可再生资源法》等多部法律。其中，《循环经济与废弃物管理法》更是积极贯彻循环经济理念，追求垃圾处理的减量化处理，力求从源头处减少垃圾，并确定了各个环节的直接负责人。这些法律不仅为垃圾分类事业提供了坚实的制度保障，更是树立了垃圾分类行业标准，有利于各项政策的推进和实施。

2.环环相扣，层层把控。德国生活垃圾处理实行三级管理，即设立三个层次的主管机构。最高级为德国联邦政府和联邦环境保护部，主要负责宏观层面的法律制定和配合欧盟开发长期战略方案等等；中间级为德国联邦州政府和联邦州环境保护部，主要负责辖区内的垃圾管理、监督工作；最基层为各区政府所辖的城市，主要负责日常生活垃圾的收集、运输、处理，直接与市民打交道。各层级互不干涉、各司其职、责权明确，确保垃圾分类的有序进行。垃圾分类一般包括三个环节，即垃圾分类、垃圾回收、垃圾处理，德国在此之前加入“源头控制”环节，实现了垃圾的减量化处理；在垃圾处理之前加入“资源化再利用”环节，实现了垃圾的资源化处理，最终形成五环相扣的“垃圾循环链”。完整的垃圾处理循环链保证了垃圾分类处理的科学性、严谨性、环保性，真正实现了“垃圾不落地、垃圾全利用”。

3.社会参与，全民事业。德国生活垃圾处理与较高的国民素质密和全方位的宣传教育密不可分，垃圾分类早已成为一项全民自觉参与、社会共同监督的社会事务。德国小学教育设置专门的垃圾分类课程，帮助小学生了解垃圾分类知识；社会上垃圾分类的相关宣传和教育更是渗透到各个层面，垃圾分类已成为德国国民深入骨髓的习惯。此外，德国社会高度自治，垃圾分类作为一种社会事务受到广大民众的认可和支持，民间力量主动参加到垃圾分类的队伍中，并形成了相互监督、相互鼓励的社会氛围。对于不按规则分类生活垃圾的行为，不仅会受到整个社会的唾弃和谴责，更是会影响其个人信用，对其今后的就业求职、社会事务办理产生负面影响。

4.市场参与，行业自律。德国联邦政府始终将垃圾分类处理事业定义为准公共事业，即政府和市场共同承担责任。在政府制定相关政策，进行宏观管理的基础上，市场机制被引入到垃圾分类处理行业，并逐步形成了良性竞争的垃圾分类处理市场。考虑到垃圾分类回收是一项社会效益明显、经济投资巨大、回报周期较慢的低收益行业，为引导更多企业进入该行业，德国政府对其设立多种优惠政策，其中包括发放补贴金，提供低息贷款，减免各种税负等等。同时，政府也设立了严格的行业监督机制，保证企业的有序发展、良性竞争。此外，德国垃圾分类处理行业存在着严格的行业自律，垃圾分类处理企业严格遵守国家相关规定，并形成了行业间相互监督、相互竞争、相互扶持的格局，确保垃圾分类处理行业秩序井然。

5.责任明确，各司其职。德国垃圾分类处理各方责权明确，职能合理。德国在垃圾处理管理中引入了生产者责任制度，即要求生厂商对其所生产的商品全生命周期负责。按照包装条例法，商品的生厂商和销售商根据产品的性质、种类、能否回收、能否降解等标准缴纳相应的费用，而这些费用专项用于垃圾的分类、回收、处理，真正做到“谁污染谁处理”。此外，对于特殊物品，消费者也要承担一定的税负用于该商品的处理，如电池、手机等。商品生产者和消费者分别通过“生态税”的方式承担了垃圾分类的成本，既有效做到了垃圾减量化，也实现了垃圾分类的可回溯、可追责，确保了商品全周期都有人负责。

二、德国生活垃圾分类处理经验对中国的启示

早在2000年，中国就实行了生活垃圾分类处理方案，上海、北京、广州、深圳等8所城市成为首批生活垃圾分类处理试点城市，但现如今十八年已经过去了，垃圾分类处理还是原地踏步，进展甚微。这其中的原因既包括政府宏观政策的缺失，如行业立法缺失，垃圾行业吸引政策不足，政府社会责任界定不清等，也有具体执行中的偏差，如垃圾分类采取“二分法”还是“四分法”，垃圾分类收费问题、垃圾分类处理技术等。借鉴德国在生活垃圾分类处理中的优秀经验，有利于我国尽快实现生活垃圾减量化、无害化、资源化的目标，更好地建设“美丽中国”。

1.立法先行，名正言顺。强制性的法律是垃圾分类处理的第一步，也是其顺利实施的政治保障。通过“法律”正名，使民众普遍树立垃圾分类意识，并通过相关的奖惩政策，正确引导民众参与到垃圾分类的行列中来。此外，垃圾分类的相关条例法律，设置了行业操作的规范和标准，有利于更加规范的执行垃圾分类的各项规定，更有利于该行业的健康、持续发展。

2.责权明确，市场竞争。相关方面责权混乱是垃圾分类处理困境的重要原因之一，政府、社会、企业、社区、居民关系混乱，责任的缺位与越位普遍存在，垃圾分类难以有序进行。首先，政府对垃圾分类处理实行有限责任，更多的是制定法律法规、引导市场竞争，进行监督管理；其次，垃圾处理企业要具有一定的社会奉献精神，积极利用政府的利好政策，开拓创新、不断进取，逐步形成有序竞争的良好局面；最后，生产者责任制和消费者责任制相结合，建立可追溯的垃圾分类体系。

3.全民教育，共治共赢。生活垃圾分类处理是一项涉及多方面、多层次、多主体的社会事务，它离不开主管部门的监管，更离不开广大市民的参与。首先，要明确垃圾分类是每个公民应尽的义务，民众应该也必须按照相关规定参与到垃圾分类当中；其次，要加强垃圾分类处理相关知识的宣传和教育，逐步培育公民垃圾分类的意识和能力；最后，要根据各地的实际情况设置合理的垃圾分类规则，使垃圾分类方案具有切实可操作性，以实现共治共赢的局面。

4.技术革新，人力保障。垃圾分类处理需要依靠先进的科技生物技术，相关部门和企业要加大科研投入，探索垃圾分类处理的新模式、新方法、新概念。例如，不断完善垃圾处理干燥稳定技术、机械—生物（MBT）处理技术等，不断探索垃圾回收再利用的新方法，真正实现垃圾处理资源化、无害化。此外，在大学教育中设置垃圾分类处理的专业课程，为垃圾分类处理事业储备专业人才，也可以对垃圾处理专业人员提供培训，不断提升其专业化水平，为垃圾处理事业的提供人力保障。

三、结语

垃圾分类处理势在必行，意义重大。从环保角度看，通过垃圾“三化”处理，有利于建设“美丽中国”，更有利于提升民众的生活品质；从经济角度看，垃圾分类处理会衍生出众多相关产业，促进绿色经济发展，有利于经济发展的可持续性。从社会角度看，全民参与垃圾分类，有利于培育现代公民和市民社会，有利于发展社会力量，提升社会自治共治能力，其价值更是意义深远。

垃圾分类，人人有责。在大力发展绿色经济的时代背景之下，政府要积极构建垃圾分类处理的顶层设计，社会、企业、个人各司其职，共同参与到垃圾分类的大潮中，共同促进垃圾分类事业更好、更快发展，共同参与到“美丽中国”的建设之中，共同为新时代、新目标、新愿景而不懈努力。