新形势下做好税收情报工作的思考

郑 志，张春平，宋傲雪

一、引言

（一）研究背景和意义

随着经济全球化不断推进，信息化高度发展，这些时代背景已经深入到经济社会的各个方面，同时它们所引发的新形势正影响着地方税务局的税收情报工作：新兴电子商务的崛起，大数据时代下应运而生的金税三期工程，营改增后地税机关税收业务模式的改变等等，这些新形势给地方税务局的税收征管工作既带来了机遇又迎来了挑战。通过加强税收情报工作，运用大数据的优势做好税收情报的收集与分析，并将之有效运用到税收征管工作中，有利于税务机关把握机遇，应对挑战。

在这篇文章中，我们将从信息化的时代背景出发，着重分析新时代背景下地方税务机关在税收征管方面所面临的新形势和新问题，这些问题都是地方税务机关密切关注并需要迫切解决的，本文以加强税收情报工作作为解决问题的关键，在借鉴国外优秀的税收情报管理经验的基础上，有针对性提出一系列的举措，以增强地方税务机关的征管效率与质量。

（二）税收情报工作的基本情况

税收情报工作对现代税收管理而言意义十分重要。美国等税收管理现代化程度较高的国家，已经将税收情报工作职能化、法制化。我国税收情报工作相对于发达国家起步较晚，近年来一些地区逐渐重视税收情报工作，并积极展开探索。江苏省国税开展了信息情报深化应用主题活动，南京地税构建了由19个政府部门组成的税收情报收集体系，武汉地税搭建了税收风险管理平台。

2016年北京地税推进职能转变，组建税收情报工作团队，积极向其他情报工作单位学习，在税收情报收集、撰写、核实等方面进行了探索和尝试。2017年北京地税与有关研究部门联合开展课题研究，专题分析《税收情报在税收管理中的地位和作用》，明确了税收情报的专业概念、重要意义以及工作特点，与多单位联合举办情报培训班。在全面部署开展税收情报工作的同时，发布了《税收情报工作管理办法（试行）》等指导性文件。

二、我国税收情报工作面临的新形势

在信息技术高速发展，商业模式不断更新的时代，市场变化多样，税务机关需要同企业一样保持不断发现新鲜事物的敏锐洞察力，只有这样才能更好地对企业进行服务与管理。而当下，互联网成为最热行业之一，“互联网+”传统行业的模式也使各个行业焕发生机，数据信息也越发重要，在此背景下，金税三期工程应运而生，它使税务机关征管能力增强，但面对新的商业模式，税务机关依旧迎来了新的挑战；同样，营改增后，地方税务机关的工作重点，工作方法较之前有所不同，给税务机关的日常征管工作既迎来了机遇又带来了挑战。

（一）互联网时代新兴电子商务的崛起

近年来，我国电子商务在促增长、调结构、促创业等方面发挥了重要作用，助力供给侧结构性改革效果明显。2016年全国电子商务交易额26.1亿，同比增长19.8%，网民规模达7.31亿，普及率达53.2%。一些传统行业与互联网结合，人们通过线上交易，线下体验的模式获得了良好的消费体验，如长租公寓，共享单车，网络约车等，但新兴电子商务也给税务工作带来了新的挑战。

首先，电子商务的交易特征使税收征管难以确定计税依据。电子商务利用了现代信息技术手段，通过网络完成交易并传输交易信息，具有“无纸化”的特征，不利于税务机关的征管和稽查。交易双方常常不开发票不入账，导致交易中的销售数据、销售收入和交易成本都难以被税务机关掌握。各种虚拟的电子货币被广泛运用于手机应用、网络游戏中，收入来源更为隐蔽，所得税计算更为复杂，增大了税收征管难度。

其次，电子商务的虚拟化使传统税收管理模式受到了挑战。传统税收征管模式中个人所得税代扣代缴的前提是纳税人必须是真实身份，企业进行税务登记需要有明确的生产经营地址。对于建立在互联网基础上的电子商务交易，由于网络交易信息的虚拟化，税务机关难以识别纳税主体和经营场所。例如，网红经济近年来随着网络社交的流行应运而生，但网络直播平台中的主播大多不使用真实姓名，很难从网上搜集到准确完整的个人信息，因此无法查询到其具体的纳税信息，给税收监管带来了困难。

税收情报工作在应对新兴电子商务的税收征管难题中起着重要的作用。税收情报工作克服了传统“孤岛式”的征管模式，多渠道收集整理各类涉税数据，将提取到的有价值的情报信息运用到征管工作，提高征管质效。税务机关可以在日常管理中要求企业提供相关财务数据；可以主动利用网络、社交媒体、第三方平台等获得企业相关经营信息；还可以通过与相关行业监管部门合作以了解企业的运营模式，收集行业数据进行比对分析，更加有效地防控新兴电子商务税款流失的问题。

（二）金税三期工程的机遇与挑战

在经济高速发展，税收信息量快速增长的背景下，税收信息化建设迫在眉睫，金税三期工程应运而生，使得我国在现代化税收治理道路上迈向新的一步。金税三期工程的运行可以有效提高纳税人的税法遵从度，降低征纳成本和执法风险，如减少了大量报送的重复涉税资料，大量数据可以通过一次性采集得到，大大减轻了纳税人的办税负担；增值税发票系统升级，通过金税三期系统监测，虚开或接受虚开增值税专用发票的行为将会得到有效控制；同时，金税三期工程里的国际税收情报交换系统有利于发现和查处跨国偷漏税行为，税务机关政务电子化给税收征管工作带来便利。

但金税三期工程还存在一些不足，由于没有形成政府部门间的信息共享、信息交换机制，税务机关无法对企业进行更为全面、细致的情报分析。部门之间信息比对常常需要投入更多人力物力。未来金税三期工程将进一步实现全国国税地税和各个政府部门的联网。

另外，在互联网和大数据时代，涉税信息大量增长，为税收情报工作带来有利之处，但同时，金税三期上线后，由于部分税务人员专业知识不足，无法跟上行业更新的步伐；同时税务部门缺乏税收能力与数据处理能力兼备的人才，不具备甄别数据和处理数据的技术，会出现税收情报分析效率差或税收情报分析不准确等的问题。所以，在信息时代，税务人员需要兼备税务专业知识与计算机技术，积极面对金税三期工程上线后带来的工作量增加、工作要求更高、业务能力更强的心理准备，加强金税三期工程后续工作的平稳运行。

（三）营改增后地税业务模式的变化

随着营改增全面推开以及非首都功能疏解不断推进，地税税费收入结构面临重大调整，地税从以税收为主向税收与非税收入并重转变。2017年上半年全国地税税收收入数据有所下降，北京地税税收收入为2026.78亿元，同期下降12.1%。营改增后，地方税务局的工作重点在所得税、房地产税等税种的征收上。地税的管理方式、管理理念、管理手段、管理方法都需要加快转型。

在个人所得税的征管上，企业代扣代缴个人所得税的信息方便获取，容易进行监管，但对于纳税人自行申报个人所得税，地方税务局的监管较为被动，如果纳税人有意逃避缴纳税款，地方税务局很难获得纳税人信息。今年，北京市地税局已经全面推行自然纳税人身份认证和实行办税，截止到今年9月底，北京市共有79.5万名自然纳税人完成了实名认证，可以在网上进行个人所得税的申报。这一办法增加了税务机关的税收情报收集来源，同时为纳税人的纳税申报提供了便利，加强了地税机关对个人所得税的征管能力。

在房产税的征管上，依据2016年6月28日北京市人民政府发布的《关于进一步落实〈中华人民共和国房产税暂行条例〉有关规定的通知》，北京市企业出租房产由从价计征改为从租计征。从租计征在一定程度上促进了地方税收的增长。但由于出租行为隐蔽、真实租金难以确定等原因，造成房产税的征管工作困难重重。做好税收情报工作，通过与国税增值税房屋出租发票数据比对、与房屋土地管理部门数据交换,可以更好地进行税源监控，防范税款流失。

税收情报工作的开展是地税营改增转型的一个重要标志。利用情报指导具体征收管理工作。通过收集、整理、加工情报，把情报变成为征管和稽查的新力量，从而提高征管能力和征管水平。

三、国外税收情报工作经验

随着经济的高速发展和信息化的不断深入，对税收情报工作也提出了较高的要求，税收征管的复杂性和工作难度不断加大，应对这些问题需要我们认识到税收情报工作的重要性并发挥好税收情报工作的作用。通过借鉴国外税收情报工作的成功经验，希望能对我国的税收情报工作有所借鉴。

（一）设置税收情报管理机构

在我国经济进入新常态、营改增等税收政策的大背景下，涉税信息大量增长，税源结构也不断调整，做好税收情报管理工作是新形势下急需解决的问题。税收情报管理的理论和实践在发达国家起步较早，经过多年的发展，其税收情报管理体系已经逐渐成熟和完善，在一定程度上能够为我国的税收情报管理工作提供经验和借鉴。

主管美国税收情报管理工作的主要机关是美国国内收入署（IRS），下设非盈利和政府实体管理局、工薪投资局、小企业和自雇者管理局、犯罪调查局和大中型企业管理局，其中大中型企业管理局设有工业司、国际司和其他直属机构。大中型企业管理局的国际司负责税收情报管理工作，专门税务专员负责管理国外机构，在税收情报管理方面的主要职责是税收情报交换，专门收入代表负责管理国内机构，在税收情报管理方面的主要职责是税收情报采集。

美国税收情报管理的操作程序分为以纳税申报表为主要审核对象的专项税收情报管理、根据签订的税收协定或税收情报交换协议协商的自动税收情报交换管理、针对部分美国公民、非居民和外国企业的自发税收情报交换管理、以跨国企业和非企业实体为对象的同期税务检查以及以对行业范围情况进行交流为形式的行业范围情报管理。

美国国内收入局成立专门的机构和部门负责管理税收情报工作，并指定专职人员负责，有利于管理职责的划分。美国根据税收情报的来源和类型进行分类处理，依据不同的涉税情报来制定与其相适合的税收情报管理操作程序，有利于税收情报的有效利用，也有利于税收情报管理的标准化、规范化和流程化。

在日本，日本国税厅下设长官官方、课税部、征收部、调查监察部。虽然没有直接从事税收情报管理工作的机构，但课税部下设的课税总结课负责税收情报的收集、指导和监督，以准确应对经济活动的广度化、国际化和高度情报化的进展；调查监察部下设的调查课负责对资本金一亿日元以上的法人和外国法人进行专门税收情报的收集、指导和监督，针对特殊交易积极开展新的调查手段。通过这些部门的设立，在指导基层税务部门做好税收情报管理工作的同时，也会直接从事税收情报的采集、分析和应对处置，从而提高税收情报管理工作的效率。

通过设置专门的机构和部门管理税收情报，能够稳定税源，应对经济高速发展的背景下，涉税信息的大量增长和涉税信息的不断复杂化，提升税务人员的工作效率。

（二）培养税收情报专员

通过设立税收情报工作的专职人员，能够对那些不确定的、可疑的、虚假的交易进行特定检查，通过甄别税收情报的真伪，减少纳税主体的偷漏税行为。

在美国，设置税收专员、情报交换队专门从事税收情报管理工作，在纳税申报表的审核、税收征收、税收稽查等环节采集税收情报，并指定税收情报分析人员分析、审核、全程跟进税收情报案件，通过技术手段识别并上报税收情报管理过程中发现的问题，及时与相关部门进行沟通、联系、处理。各基层税务机关的税务主管将这些具体情报进行汇总与整理，统一向国内收入局主管报告工作，使得税收情报管理工作能够形成有序的工作机制，更加科学和规范的来处理税收情报。

在日本的税收情报工作体系中，税务部门将会安排专门从事收集税收情报来源的特别检察官以及专门从事税收情报工作的官员和助手们到各地的税务机构之中，他们承担的主要职责是加强与政府部门、银行等金融机构、地方企业、中介机构之间的联系，收集并获取税收情报原始的、真实的信息，并对可能存在的税收风险进行筛查、分析，最终形成税收情报并移交税务检查部门。

此外，税收情报官员定期举行情报会议，讨论并制定税收情报工作基本运作流程和具体的实施计划，只有税务机关与其他相关部门在税收情报工作过程中形成有序的协调机制，才能使税收情报的收集、分析、处理和应对都更加具有组织性、科学性和效率性，而日本的税收情报会议制度一方面增强了各个部门之间的统筹协调，另一方面起到了领导控制职能，最大限度调动相关部门的积极性，发挥各自的优势职能。

（三）完善税收情报交换方式

近年来，随着我国经济发展水平的不断提高，经济全球发展和“一带一路”不断深入的背景下，企业发展环境得到改善，“引进来”“走出去”的企业也不断增加。如果我国税务部门对居民企业和非居民企业的税收信息掌握得不全面，那么这些企业就拥有较大的逃税、避税空间。因此，全面掌握纳税企业的纳税信息对防止我国税收流失有很大的作用，税收情报交换就能够使我国税务部门及时、全面、准确、有效地掌握纳税人的纳税信息。

美国签订的税收协定或税收情报交换协议都协商了自动情报交换，而且对内和对外的自动税收情报交换都是以电子数据的存在形式。根据税收情报交换的交换方向，这些情报数据分别由服务中心和计算机中心在处理申报表的过程中收集制作或筛选核查，比对相关数据并将相关信息传递到基层税务机关。

欧盟税收情报交换的方式多样，并且已经实现税收情报交换的电子化。它要求各成员国采用五种方式进行税收情报交换工作，如：请求交换（专项交换）、自动交换、自发交换、同时交换和授权代表访问。在欧盟已实现货币统一化，大额交易实现电子化的背景下，各成员国都建立了专门的电子数据库，能够发挥税收情报交换工作的最大作用，既存储了交易信息也防止了骗税行为。

为了消费税的征收，各成员国为特定的商户设定了认证号码，录入的交易信息包括仓库提货的基本信息、中间流转环节和最终消费者的所有信息。

为了增值税的征收，各成员国税务机构将增值税相关信息以电子数据存储并相互交换，各国成员都可以通过网络来判断纳税人是否缴纳了增值税，避免重复征税、偷税、避税、骗税等行为的发生。

四、新形势下税收情报工作的政策建议

（一）加强税收情报管理的法制建设

经过几十年理论与实践的探索，发达国家的税收情报管理体系已经日趋完善，但我国的税收情报管理起步较晚，税收情报工作的法律体系还未成型。在经济全球化的背景下，跨国企业不断增多，国家税务总局为了加强国际税务合作，规范国际税收情报交换工作，在2006年制定了《国际税收情报交换工作规程》，这是我国较为明确的税收情报管理法律文件。其他的税收情报管理法律仅零散地出现在《中华人民共和国税收征管法》《中华人民共和国保守秘密法》以及与其他国家或者国际组织签订的税收协定里面，使得我国税收情报管理在法律层面虽得十分单薄。因此，加强税收情报管理法律建设成为税收情报管理的首要任务。

此外，由于税收情报管理的复杂性和特殊性，税收情报管理要更加注重规程建设，从税收情报的采集整理、分析运用、到风险应对处置、反馈考核都要形成相对完善的流程制度，同时，对部分重点行业的税收政策、经营规律、管理方式、薄弱环节等方面的进行重点研究，制定税收预警分析指标，研究行业性分析指标，为税收情报管理工作规范有序开展打下坚实的基础。

（二）建立税收情报管理中心

面对互联网经济的快速发展，新兴电子商务不断崛起的新趋势，没有专门的税收情报管理机构使得处理税务问题产生时效长，效率差等问题。此外随着经济加速转型和“互联网+”传统行业的不断深入，对税收情报管理也提出了较高的要求，税收征管的复杂性和工作难度不断加大，这些问题都需要发挥税收情报管理的作用。

因此税务机关需要搭建税收情报中心运行管理系统，采用先进的信息技术和情报分析手段，充分运用多方途径，收集、分析包括企业提交的财务数据、国际税收情报交换、网上涉税信息、相关部门、机构等第三方信息、最新税收理论期刊文献等不同方面的数据资料，从而收集最为广泛的税收情报资源，通过法定信息收集方式、规范情报传递流程并健全情报分析机制等方式，逐步打造情报收集、筛选、分析、处置、应用一体化，规范化。

（三）构建税收情报共享机制

在大数据时代应运而生的金税三期工程给税收征管工作带来了便利之处，金税三期工程可以集合全国的税收数据，其中的国际税收情报交换系统有助于发现和查处跨国企业偷漏税行为等。但是纳税人的经营活动涉及社会生活的各个方面，税务情报工作需要采集的税收情报数据来源于不同的部门，需要与社会多部门协同合作：要加强与工商、海关、公安、行业组织等社会管理部门和公共部门以及其他社会组织、国际组织间的横向数据交换；加强与金融、电子商务交易平台等专业服务机构的协作，开放纳税人的结算信息和线上交易信息；同时在大数据时代，以互联网为媒介，通过搜集新闻媒体、社交网络、第三方平台方面信息可以广泛获取到纳税人与税源管理有关的经营活动资料并将其数据化。由此看来，税收情报共享机制的建立至关重要，但目前，税务机关与政府部门之间并没有建立起信息共享机制，而打通与银行之间的情报合作也尤其困难，情报收集作为税收情报工作开展的首要环节，需要格外重视，可以通过法律制度的规定加强有关部门和机构与税务机关的信息共享合作的刚性约束，使税务机关收集税收情报信息时有法可依，从而提高税收情报收集效率，为情报分析与应用打下良好的基础。

（四）加强税收情报交换的国际合作

反避税是国际税收管理的重中之重，在经济全球化不断深入和“一带一路”政策稳步推进的背景下，我国更要注重税收情报交换工作。税收情报工作的有效开展需要双方或多方缔约国共同签订并遵守税收协定，当事方既有向缔约国要求提供税收情报的权利，也有为缔约国提供其所需要的税收情报的义务，都应遵守互利互惠的原则，才能建立起有效的国际反避税网络。同时国际间税收情报交换电子化的建立，有助于降低税收情报交换成本，提升分享基于税收情报交换所形成利益的能力。

五、结语

在我国互联网高速发展和商业模式不断更新的背景下，税收征管的复杂性和工作难度在不断加大，做好税收情报工作是我国目前新形势下解决税收征管难题的必要途径。我们要充分认识税收情报工作在税收征管工作中的地位和作用，积极思考与灵活借鉴其他国家先进的税收情报工作经验，结合我国目前面临的新形势，将税收情报方法应用到税务工作当中，把握住新形势下的机遇，解决好新形势下的挑战，从而提高地方税务机关的征管能力，为今后的征管工作提供宝贵经验。

参考文献：

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