江苏区域经济协调发展政府治理的历史总结与评价

余 璐，姜 军

一、引言

党的十九大提出新的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，区域发展不平衡问题一直以来都是党和各级政府所关注的问题。从全国层面来看，有东、中、西发展的差距，从城乡发展来看，有城市与农村发展的差距，从江苏来看，有苏南、苏中、苏北发展的差距。合理的发展差距是历史的必然，但如果发展差距过大，会造成民众社会心理的落差，也会造成社会治理的困难，危害社会的健康可持续发展。因此对区域发展不平衡的治理尤为重要，江苏省政府和各级地方政府一直重视区域经济发展不平衡问题，并采取了相应的治理举措。众所周知，苏北地区涵盖徐州、淮安、连云港、盐城、宿迁，全省最为贫困的县与乡村都汇聚于苏北，苏北为何贫困，可用发展经济学中很多经典的理论来分析，如缪尔达尔的“循环累积因果关系理论”、纳克斯的“贫困的恶性循环”等来解释，而区位、制度、经济基础也是苏北发展落后的直接原因，因此，一直都有围绕“苏北发展”的政策导向和实践，这也是江苏区域经济协调发展的关键问题所在。对于苏中，介于苏南和苏北之间，重视其桥梁作用，贯穿东西，联系南北。苏南，重视其引领作用、示范作用。从20世纪80年代以来，江苏省政府特别重视区域经济协调发展，主要经历了四个阶段。

二、苏北振兴计划

江苏省政府于2001年提出将“加快苏北发展，实施区域共同发展”确立为“实施现代化建设第三步战略部署的重要组成部分”，可以看出，区域共同发展是江苏区域协调发展的初步尝试，因为苏北在江苏行政区域范围内发展相对落后，因此省政府在政策导向上明确提出加快苏北发展的战略意义和目标任务，认为加快苏北发展的战略目标是逐步缩小与全省平均水平的差距。重点任务：第一，加强基础设施建设、优化投资环境；这主要是加强苏北地区与苏中和苏南地区的空间关联，江苏省在推进区域联通方面走在了全国的前列，高速公路网纵横密布，四通八达。第二，加快工业化进程，促进经济结构战略性调整；工业化是推动苏北经济发展的重要力量，由于历史原因，苏北地区人均耕地面积多，第一产业占比相对苏南、苏中要高。经济发展的过程必然需要伴随劳动力从农业向工业部门转移，因此工业化是必由之路，同时劳动力在转移的过程中带来了国民经济效率的提高；第三，开发搞活多种所有制经济，提高经济活力和市场竞争力，苏北之所以发展相对滞后，也是由于其经济活力和市场竞争力不强，缺乏相应的政府体制机制去鼓励发展多种所有制经济，故而需要增强苏北的开放程度，以及与苏中南地区的交流；另外，积极实施城市化战略；振兴科技教育，增强发展后劲也同样是振兴苏北计划关注的重点问题。在此过程中，省政府对苏北发展和振兴有倾向性的政策支持，取得了积极有效的成果。

三、沿江开发

沿江开发战略，是江苏省继20世纪80年代推动乡镇企业“异军突起”、20世纪90年代大力发展外向型经济之后的又一重大战略举措，江苏省委省政府决定实施沿江开发的大战略，把江苏400公里的长江两岸建设成具有强大竞争力的国际制造业聚集带，文明、发达、充满活力的滨江城市带，生态良好、风景优美的大江风光带。江苏沿江地区包括南京、镇江、常州、扬州、泰州、南通6个市区及所属11个沿江县市和无锡、苏州所属4个沿江县市，总面积24600平方公里。江苏沿江地区拥有国家级和省级开发区31个，其中南岸18个，北岸13个。

对苏北的要求是各地区各市县要淡化行政区划，强化区域经济联系，加强合作，联动开发。要求苏北地区主动策应沿江开发，积极捕捉发展机遇。且将沿江开发作为缩小江苏南北差距的传导纽带。通过大规模的开发与开放，增强沿江地区的综合实力和集聚辐射功能，使沿江经济带成为承接上海，辐射苏北，缩小江苏南北差距，促进区域经济共同发展的重要纽带。江苏省委在2003年出台关于加快沿江开发的意见，就提出推进沿江开发，必须坚持统筹规划，持续发展，永续利用。遵循整体开发、有序开发和集约开发。注重联动开发、纵深开发、开放式开发和创新式开发原则,并强调保护式开发，坚持在开发中保护，在保护中开发，推动沿江地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

加强长江三角洲区域合作。按照“积极接轨、主动服务、加强配合、共进共荣”的原则，在基础设施对接、产业合作、双向投资、旅游业发展、市场一体化、区域生态建设和环境保护等方面，加强与上海的合作与交流，提高区域整体竞争力。进一步深化与浙江的分工协作，在统一的区域市场下优化生产要素配置，形成叠加效应和整体优势。在此过程中，政府治理“联动”机制凸显，联地是基础，联资是形式，联利是方向和目标，“沿江开发”考虑的是发挥苏中的联结作用，让苏南优质的资源要素流向苏北，带动苏北的发展。但从市场角度看，资源流动是利益导向的，要完成这个过程，需要发挥政府的重要作用。

四、沿海开发

上世纪80年代被列入全国首批14个沿海开放城市的连云港和南通，过去在发展起步上也比苏南要“慢一拍”。数据显示，江苏沿海地区的人口、面积均占全省的1/5左右，经济总量却只占全省的1/10，人均地区生产总值相当于全省平均水平的60%左右，城市化水平也低于全省平均水平10多个百分点。为了促使全省区域经济协调发展，早在上世纪90年代中期，江苏就提出建设“海上苏东”和发展海洋经济的战略构想。2009年6月10日，国务院常务会议正式将江苏沿海发展列为国家战略，要求到2020年，这个地区人均GDP必须超过东部地区平均水平，成为重要经济增长极、新亚欧大陆桥东方桥头堡。

沿海开发的布局也是江苏区域协调发展的重要着力点，从江苏整体范围来看，苏北经济社会的整体提升仍然是重点，也是协调发展的重要标志，沿海开发包括苏中的南通、苏北的连云港和盐城。该过程变苏北过去被动的“支持和扶助”，为积极主动的发展，利用地区要素禀赋的特点，培育自己的增长极，与此同时，承接苏南地区优质产业的转移，以及在江苏整体范围内的合理定位。

五、活力布局

区域发展展开新布局，启动实施“1+3”重点功能区战略，扬子江城市群转型升级迈开新的步伐，江淮生态经济区确立生态优先发展的鲜明导向，沿海经济带发展取得新的成效，徐州淮海经济区中心城市建设扎实推进，区域协调发展迸发出新的活力。“1+3”重在“+”，不仅是板块之间，每个功能区内部也要“+”，进而形成一个全省域开放融合、协同发展的大生态系统——扬子江城市群重在集群发展、融合发展，作为全省经济发展的“发动机”；沿海地区主攻现代海洋经济，是潜在增长极；徐州通过建设淮海经济区中心城市，拓展江苏发展纵深；江淮生态经济区重在打造生态竞争力。政府在推进区域协调发展的过程中，注重科学分析，因势利导，明晰各区域功能定位、发展目标、产业选择和主攻方向，努力实现特色发展、错位发展、协调发展。从江苏整体范围来看，该布局是科学的、合理的、有活力的、可持续的。可以看到的是，政府推进江苏区域经济协调发展的治理中有了进一步的提升，在此布局中各功能区都能共享协调发展的收益，形成协调发展的合力。

六、总结与评价

总体来说，江苏区域经济协调发展主要是应对苏南、苏中、苏北经济社会发展不平衡的问题，而过去的重点主要是扶持和拉动苏北的经济发展，但忽视了苏北自身发展的主动性，当前江苏区域协调发展政府治理有了新的变化，苏北地区更好地融入了江苏整体“一盘棋”的发展中，成效是明显的，但为了更好地推进江苏区域经济协调发展，仍需注意以下几点：

第一，处理好政府与市场的关系。从区域协调发展概念本身来讲，就是一个政府概念。协调发展的原因是经济发展的不协调，不协调的原因有很多，有历史原因、地理原因、政策原因、外在环境原因等等。改革开放以来江苏区域经济发展确实存在着较大的差异，突出表现就是南北差距，该差距会因为市场因素会逐渐放大，会形成发展经济学中的“富者愈富，穷者愈穷”，因此需要政府力量的推动。换言之，在区域协调发展中有两种力量，一是政府力，一是市场力。政府与市场关系的处理一直是党和政府所高度关注和重视的问题。各地市都是行政区划分，而区域协调需要高地市一个层次。因此，政府需要完善治理，完善其对市场的引领和保护，让市场更好地发挥作用。所谓引领，就是在推进区域协调发展的政策导向，因为最终协调是各地市之间，各县区之间，各民间团体和组织之间，若政府有好的政策指引和制度保障，各主体之间的协调必然能够很好地推进。

第二，注意政策的整体性和协调性。所谓政策的整体性就是下好全省一盘棋，苏南、苏中、苏北各有特点，各自的禀赋、发展方向也存在着差异，因此需要综合定位，不同地区发展应各有偏重，但同时也要注意与其他地区的协调。如苏南，当前正在推进现代化示范区的建设，应鼓励其率先发展，加快创新，拓展发展的辐射的能力，加快其产业的转型升级，引导其向苏中北地区的产业转移与合作；苏中地区不能成为经济发展的洼地，苏南有现代化示范区，苏北有苏北振兴计划，苏中各地区应起到经济发展的重要纽带作用，需要分别融入到江苏省的各大经济发展板块中去，如南通应更好地融入沿海开发战略中去，扬州应该尽快融入到南京的大都市圈中去，更好地推进宁镇扬一体化；苏北除了主动接受来自苏中南的辐射和产业转移，以及经济互助外，要深度挖掘自身优势，找准自身在全省的位置和发展目标，加强人才培养和储备，防止人才的流失。为了更好地下好全省这一盘棋，需要有高于地级市政府层面的有效组织或机构，去帮助和协调各地级市在经济发展中的矛盾，如定位不清的问题、竟相争夺金融资源的问题。

第三，注重区域经济协调发展的效果检验。各级政府都希望区域经济协调发展能够有序推进，也在积极推进一些政策的实施。但效果如何，需要相应的检验标准，为此需要构建相应的指标体系，区域协调发展既包括经济的、社会的、环境的、生态的等方面的协调，为此，构建检验指标体系需要涉及经济、社会、环境、生态等方面的考核指标，除此之外，还需要将地方政府间联动的效果作为考量依据，在新的考核指标体系下，有明确的目标和方向，各级政府的行为才更会有针对性，这样政府治理的效果才会得以进一步提升。

协调发展是永恒的主题，政府治理的有效与否，关系到最终区域协调发展的成败，江苏区域发展不平衡是我国经济社会发展不平衡的缩影，由江苏区域协调发展的历史同样可以看到全国区域协调发展的情况，在新的历史条件下，加强政府治理，提升治理水平有助于消减区域发展的不平衡，将最终有利于区域经济社会协调发展。

参考文献：

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