我国教育财政支出现状与效率

2018-12-06亓英豪

市场周刊 2018年4期

亓英豪

一、引言

百年大计,教育为本，国家的长远发展要靠人才，而人才的培养归根到底靠教育。上世纪八十年代，针对我国教育财政投入增长机制和经费投入标准等问题，北京大学厉以宁教授、北京师范大学王善迈教授和中央教育科学研究所的孟明义等学者，通过“教育经费占国民生产总值合理比例”的研究，重点分析在一定的经济发展水平条件下，政府应该为教育发展提供多少经费。研究组选取了人口在一千万以上的39个市场经济国家进行分析，发现公共教育支出占国内生产总值的比例与本国经济发达程度呈现正相关关系，通过对回归模型的分析得出结论：在人均GDP达到800—1000美元的时候，公共教育投入占国内生产总值的比例应该在4.06%—4.24%之间。虽然,我国财政性教育支出经费已经超过4%的水平,但在支出过程中存在着资金分配决策结果不够公平、实际使用效果不够理想，作为对国民素质整体水平有重要影响以及受教育对象数量最多的基础教育却不合理，其财政支出绩效更是值得研究。

二、教育财政支出的必要性

亚当·斯密最先提出了政府财政支出中应包含教育支出的思想，在《国富论》中，它赋予政府各种各样的任务，其中重要的三项一般职能为提供保护、正义和某些公共工程。他论证了劳动者技能的提高对个人收入水平和工资构成的影响，进一步阐述了政府教育投入的重要性。马克思在教育对社会生产、人的发展有相互作用等方面做了论述，他认为“教育与生产劳动相结合是改造现代社会的有力手段；是提高社会生产力的一种方法；是造就全面发展的人的途径”。马歇尔也认为“教育能带来广泛的社会公共福利，应该作为一种共同需求，由社会公共福利的代表者——政府投入予以实现”。并且，政府通过投资教育，才能培养出大量的人才，进而促进经济社会的可持续发展。格莱斯坦指出：“私人投资教育会带来收入分配扭曲，从而会减少在其子女教育方面的投资。而公共教育对下一代产生的收入分配更加公平，因而会激励父母加大在教育方面的投资。因此，财政教育支出会使人力资本更快地积累，相对于私人教育制度，公共教育对社会更有利。蔡增正（1999）将教育利益分为内在作用和外溢作用，通过研究194个国家发现，教育的外溢作用不仅是巨大的而且是实质性的，提出不仅要从理论上重视教育，更要在政策上支持国家教育事业的发展。霍启燕（2013）指出教育是科学技术发展、国民素质提高、经济社会发展的基础，发展教育政府责无旁贷，而教育的发展兴盛也只有通过政府大规模的增加教育支出方能实现。

三、我国教育财政支出的现状和存在的问题

（一）财政投入总体不足

从支出规模看，我国教育财政支出占国内生产总值的比例偏低，但我国财政教育支出规模在不断上升。一方面，我国教育财政支出从2004年到2016年保持21%的年均增长率，总体我国教育财政支出规模在稳步增长；另一方面，教育财政支出占比又处于较低水平，尽管所占比例在2012年就已经实现了4%的目标，但目前所占比例较世界上其他发达国家还处于低水平。

（二）教育财政支出结构不合理

长期以来，我国教育财政的支出在结构上也存在许多不合理之处，教育经费在基础教育(初等教育和中等教育)和高等教育的分配上严重不公。对基础教育的公共投入普遍较低，相反，高等教育得到的财政教育经费却异常之高。以中央重点高校为例，中央财政专项就超过600亿。而差不多同一时期，中央实施的各项义务教育累计投入650多亿，两者不相上下。由此可见，教育层级之间的投入不平衡问题比较严重，需要更加重视，并找到解决良策。魏晓明（2010）指出我国教育经费在高等职业教育投入较多，对义务教育投入较少。这种投入不均的现象十分严重，影响义务教育的健康发展。我们必须对教育制度进行改革，并借鉴其他国家的经验，寻找摆脱这种困境的方法。比如我们需要明确各级政府的支出责任，建立事权与财权相对称的制度，提高教育经费使用效率，确保每一分钱都用到实处。

（三）城乡教育支出和区域教育支出不均衡，城乡生均教育经费支出差距在扩大

长期以来，我国固有的城乡二元结构使得城市为中心，并且资源禀赋集中。这种现状使得在财政投入时总保持着一定的惯性，只是注重城市和发达地区的教育投入，忽视了农村教育，但是农村中小学人数占全国中小学人数70%左右，而全国农村义务教育经费占GDP的比重不到1%，农村没有足够收入支持教育费用，形成了教师资源、教学设施资源匮乏的恶性循环。祝接金、胡永平（2008）运用省级面板数据固定效应模型，通过人力资本异质性的衡量方法：各教育层次人口比重，对我国东、中、西部地区的教育支出对经济增长的影响进行研究。结果显示，政府教育支出效率东部最高，中西部较低，根据公平原则，东中西部都应重点支持中小学教育。

四、关于教育财政支出效率的内涵和现状

（一）教育财政支出效率的内涵

教育财政效率是教育财政支出的核心内容，财政支出的资金能否在提高教育水平、促进教育质量发展上发挥重要作用，就要看教育财政支出效率水平如何。因此有必要在财政效率、教育财政效率定义和内涵上有准确的认识。

一般来说，财政具有进行资源配置、收入分配和稳定经济发展的职能，财政效率可以看做政府为了提高提高公共福利，改善人民生活，促进社会资源的高效配置和市场机制有效运行，对财政资金进行统一管理、合理利用，使财政资金发挥效益最大化。教育财政效率则是财政效率在教育领域的延伸，旨在反映教育财政支出在财政分配、财政运行、财政收益等方面的效果，能够客观地反映教育财政资金在各个环节支出的有效程度。国内大多数研究将教育财政效率分为教育财政配置效率、运行效率和技术效率。

（二）教育财政支出效率的现状

1.教育财政配置效率不高

教育财政配置效率是教育财政在资金分配等方面的合理程度和收益效果，当财政资金规模一定时，财政资金该如何分配、分配到哪些领域、配置多少及收益效果是关系财政配置效率的核心问题。从我国目前的情况来看，财政资金分配不尽合理，一是财政资金分配地区不合理，根据2013年的数据国家对东部地区的经费投入比中西部之和还要多60%，非常明显的特征西部地区一直缺乏重点大学，对西部地区高校的资金支持较东部地区少很多。二是对义务教育阶段和农村地区的财政投入不足，长期以来财政投入的重点是城市和高等教育。三是生均经费差距大，教育公平的一个评价方面就是财政支出平均在每个学生身上的费用，从国家发布的数据看，东部省份如上海、浙江、江苏等地的生均经费要明显高于全国平均水平。

2.教育财政运行效率不高

教育资金运行效率是指政府部门作出财政预算决策后，教育财政资金是否能够在一定时间内足额、及时拨付给教育单位，保证教育单位对财政资金的需求。在实际财政资金运行过程中，一是延迟拨付或者缺额拨付，政府资金预算出来后，本应逐月拨付，有的政府领导出于对资金的需求和其他方面的用度，对教育经费延迟拨付，导致前半年资金不足，后半年或最后一个季度资金富余，导致学校年底花大钱。二是教育资金拨付环节多，从中央到省市县，一级一级的预算，资金的到位需要各级主管领导批准，在一定程度上降低了效率。三是政府部门的挪用资金和寻租腐败行为，在资金运作过程中，相关人员借权力以公谋私。这些现象都是教育财政运行效率低的原因。

3.教育财政技术效率不高

教育财政效率主要体现在投入产出比例上，即能否使一定教育资金在实际过程中产生更大收益。以我国高校为例，我国很多高校每年的财政支持在几十亿元，平均到学生身上，比美国等发达国家都高，但是大多数资金用在购买实验仪器、论文发表、工程建设等许多面子工程当中，而大学生的教育质量却始终没有大的提高，甚至下降。还有在资金内部分配、财政模糊、学校盲目扩张等方面存在不足。

五、建立健全基础教育财政投入的长效机制，提高财政支出效率

（一）通过发展经济，为教育发展提供更大的财力支持

教育财政的规模大小根本来说取决于财政收入的多少，财政收入多了，政府就会有更多的能力支撑教育发展，相反财政力量不足，政府就会心有余而力不足。与此同时，伴随着经济的发展，应让教育事业分享到更多的经济红利，逐步提高教育财政支出占国内生产总值的比重。

（二）调整财政投入结构，促进教育公平发展

经济发展决定教育发展，教育发展促进经济发展，两者相互促进。公共财政具有维护教育公共产品的作用，可以促进个人的发展、经济的繁荣。基础教育具有外部性，可以产生更多的社会效益，而高等教育偏向于个体收益。基于我国的现状，财政投入的层级不均、结构不合理，应该加大对基础教育的投入，促使高等教育的投资主体多元化。