集体建设用地流转模式、地区差异与影响因素的研究
2018-12-06高建岗朱丽珍
高建岗,朱丽珍
(南京师范大学 地理科学学院,南京 210023)
引言
我国正处于社会发展新常态背景下,流转集体建设用地在严格保护耕地、增加农民财产性收入等方面都发挥着重要的作用。我国学者多集中在流转现状[1~2]、限制因素[3~4]、产权界定[5~6]及收益分配[7~9]等方面进行研究。学者们通过对已有相关文献的总结和归纳,为进一步的研究打下必要的基础和方向。但目前的研究缺乏理论深度,不同地区流转模式的差异是什么?流转的影响因素又是什么?已有文献系统整理了各试点地区的实践案例,但缺乏深入的跨区域比较分析,无法了解深层次的差异,无法有效评估不同区域、不同发展时期建设用地流转问题的影响因素和限制条件。
本文通过界定集体建设用地流转的内涵,总结我国典型试点地区集体建设用地流转发展模式,对比流转形式、收益分配等,揭示地区流转安排上的差异,分析集体建设用地流转影响因素,指出当前流转建设面临的障碍,提出相应的对策,为集体建设用地入市提供保障。
一、试点地区流转模式分析
选取芜湖、湖州、苏州三个试点地区,进行试点地区流转模式分析。
1.芜湖模式。芜湖基于产权分离角度进行有期限、有偿的集体建设用地流转。在土地利用总体规划以及镇域规划的实施下,农民将土地流转给乡镇政府。镇政府设立投资公司,办理集体建设用地的流转手续,完成相关配套设施建设后,通过转让出租等方式进行流转。芜湖模式明晰集体土地所有权到村集体,指明了流转客体和方式;基于谁所有、谁投入、谁受益的原则,确定收益分配比例和方式,由所有权人与市、县、乡镇政府间实行分成。芜湖流转实践过程中,各级政府既是流转的组织者,也是中介,用流转的资金和土地推进小城镇的基础设施建设,进行前期开发与招商引资。芜湖模式基本明确了流转的方式、分配比例和补偿措施,其实质上是在保留土地集体所有的前提下,直接向市场供应土地,而不再是采取征地方式将其转为国有后使用。
2.湖州模式。湖州以租赁取得集体建设用地,新增转让和作价入股等流转途径,主要处置乡镇企业改制后的土地资产问题。在规划区范围内,因企业兼并重组中涉及使用权转让流转的集体建设用地转为国有建设用地,并向政府办理相关手续,缴纳税费;以租赁、作价入股等方式的仍保留农村集体所有权,使用者以出让途径取得的可以转让、出租、抵押;最终收益由乡镇、村级集体组织按一定比例分成。湖州模式是差别看待规划区内、外,区外的集体建设用地可以直接流转,而区内的必须通过土地征收流转的途径,同时限定流转的仅包括存量用地,没有对新增用地做出明确限定。
3.苏州模式。苏州明晰土地产权,确定可以流转的土地范围,同时予以流转最低价格保护政策,通过出让和租赁两种主要方式进行流转。综合考虑经济发展和土地供求情况,依据用途的差别来适时调整土地定级与修改基准地价。这意味着苏州试图将集体建设用地置于与国有土地相接近的地位,尽量实现同地同权同价。苏州乡镇企业改制后,通过出让、租赁等途径流转的土地必须要变更其使用权人,更替实际使用者。同时,也对其流转后的用途方面做出了限定,个人或单位依法取得的集体建设用地,不能用于建设商业房产开发经营的住宅、办公等项目。
4.模式总结。芜湖是政府主导流转过程,政府是组织者,中介者,也是受益者,并不按照市场规则流转集体建设用地。湖州则采用规划区内外区别对待政策,规划区外的可以直接流转,规划区内则须采用传统征地来实现流转。苏州着重明晰土地产权,区分并明确其所有权主体与所有权代表。
二、试点地区流转差异分析
1.流转主体与流转客体。集体建设用地流转原则基本保持一致,但是在流转安排等其他细节方面存在差异。流转主体:芜湖、湖州、苏州维持三级所有,分属乡镇、村、村民所有,由乡镇政府、村集体组织等作为所有权行使代表。其中,芜湖流转进程中几乎由乡镇人民政府行使所有权代表;苏州集体所有的土地按不同情形分为不同产权代表,每一种限定条件对应一种产权代表。流转客体:芜湖规定,集体建设用地包括公共设施、乡镇企业、个体户、私营或者联户办企业以及村民建自家住宅所占用的土地。湖州流转的只能是存量集体建设用地和依法办理农转用审批程序的新增用地,同时限定在规划区范围外。湖州允许宅基地可以连同地上建筑物进行流转,宅基地裸地不能单独流转。苏州则是村民宅基地及其他各类住宅用地不适用集体建设用地流转,需要参照国家、省市相关法律的规定执行。
2.流转期限。芜湖流转是为加快新型城镇化,由政府主导,通过转让、租赁、置换等主要方式流转,期限按不同使用类型参照国有土地进行区分。湖州主要为转让、租赁、作价及置换等,租赁年限一般为3—10年,土地租金一般3年左右商议1次。苏州主要是转让、出租、作价入股等。租赁用于修建临时建筑物的,期限通常不多于5年;用于长时间租赁的,参照国有土地同类用途的年限,一般是要求低于其最高年限。
3.收益分配。合理的利益分配机制是推进流转市场建立健全的核心。流转收益的构成分为初次流转收益和二次流转的增值收益。收益分配差异主要集中各地在流转中不同的收益分配比例及收益的用途上。
芜湖为了强化产权保障及各级政府在流转中的投入,市级政府重新调整收益分配,表示不参与分成。村民集体几乎获得流转一半的收益,土地基本利益得到保障。二次流转后的增值部分,使用四级累进机制,依据国有土地标准,依法缴纳增值税。在完成税费交纳后,剩余部分属与土地使用者。流转增值的收益,由市、县政府设立乡镇专户,采取收支两条线管理方案,限定用于土地开发整理和城镇建设,受相关部门的监督检查。湖州建设用地流转收益在缴纳相关税费后,采用一定比例分成后存入对应的资金专户。属乡镇集体所有的,收益全额存入乡镇专户;属村集体所有的,农民集体留取收益的大部分占85%,乡镇留取小部分资金占15%,账户资金用于对农户的经济补偿、社会福利以及公共基础设施建设等。苏州集体取得流转的收益达七成左右,各级政府的收益比例因首次、二次流转的区别而不同。集体建设用地流转收益主要由土地所有者取得,但保证缴纳不少于15%的收益给政府,由市(县)、乡(镇)二级分成,并且由市内各地区自行决定缴纳办法和比例。不同的是,二次流转增值小于20%的,土地使用权者享受收益,超过20%缴纳增值额的30%,土地使用权者享受剩余全部收益。
综上,三个试点基本都保障了土地所有者利益不受损失,在流转收益中占较大部分。芜湖集体所得收益比例明显低于其他地区占50%。湖州是村集体取得绝大部分收益,乡镇取得剩余小部分收益,县市不参与出让收益分成。苏州则三级分成,剩余小部分由市(县)、乡(镇)自行决定比例。
三、集体建设用地流转影响因素分析
通过对比分析试点地区流转特征,了解其流转差异,分析集体建设用地流转的起因动力。政策制度、地方经济发展以及土地特征对土地流转均有影响。
1.政策制度。与国有土地相比,集体建设用地的使用受到的限制太多。改革后相关法律法规的修改,为其流动带来了一定空间,但总体上还是无法自由流动的。芜湖以新型城镇化与新农村建设为依托,开展活地兴镇集体建设用地流转,带来较大效益,其余等地均以当地政策促进流转进程。产权明晰与否对流转顺利与否密切相关,明晰的产权制度,可以有效体现集体建设用地本来的价值和权益,各方都会积极参与流转进程中来,促进其快速地流转。芜湖流转进程中几乎由乡镇人民政府行使所有权代表,村民意志无法体现,妨碍农民参与到流转中来。相反,苏州则确定不同的产权代表,而且都是村级组织。农民的土地收益分配比例可以促使村民集体在享受高收益下流转集体建设用地。较低的收益比例会降低村集体积极性,导致很多社会保障性问题,减缓流转速度。同时设立不低于同类型国有土地一定比例的最低保护价格,可以显著提高集体参与流转活动热情。
2.地方经济发展。经济发展越强,企业规模越大,则该区域公共投资和私人投资具有越高的水平,经济建设活跃,对建设用地需求量就越大。当国有土地供给处于有限情况下,社会就会加大对集体建设用地的需求,流转就越容易发生。即当地经济水平与流转规模呈正相关。处于珠三角地区的湖州、苏州经济发展水平较高,而芜湖处于长三角辐射效应的边缘,经济较其他地区较差,流转速度与效率相对较低。在经济发展维度下,土地收益分配受当地发展水平影响,进而影响流转进程。在经济发展水平欠佳地区,农民收入较低,农民对流转的意愿会非常强烈,但是在流转租金商议时处于不利地位,农民收益被压低。
3.土地特征。集体建设用地主要用于工业,区位条件是企业选址行为中的重要因素。工业企业会优先考虑距离较近,路网密度较大,基础设施程度完善,道路等级较高,流动性强的区域。换言之,道路基础设施条件好的集体建设用地更容易发生流转,而交通功能较弱的地区较难发生流转。城市范围内或靠近城市边缘的集体建设用地有更大的可能性发生流转,而远离城市的偏僻地段则较难发生流转。
四、集体建设用地流转建议
1.规范流转安排。为实现集体建设用地公平、有效地流转,需要对流转的范围以及流转后的用途做出限定。当前,各地对宅基地能不能流转、规划区内外、流转后能建什么规定不一,政府应建立和健全规范的流转制度,将宅基地排除在流转范围外,流转范围应该是用于办企业等目的而不能用于经营性目的的房产开发的集体建设用地,不区分是否在规划区范围内外。
2.合理分配流转收益。流转收益分配关乎到农村地区的社会稳定。在流转中各级政府不应攫取过多收益,应将其归于农民或村集体的福利保障。流转收益分配应当保障村民集体的主导地位,同时含有各级政府的主体地位,将初次流转收益较大部分留在集体内,政府参与再次流转收益分成,并且比例应该较低。但合理的分配方式应与当地实践相结合,将土地级差收入全部或绝大部分归于村民集体分享,政府分配取得主要体现在税收环节。
3.鼓励流转制度创新。集体建设用地的具体流转安排要结合经济发展实际,流转制度要与一定的经济结构、分配制度相适应。流转制度顺应当地实际才能促进经济发展,政府要鼓励制度创新,在不突破重大法律法规框架下,给予流转充分的发展空间,引导实施具体流转安排,发挥政府的积极作用。
结语
流转范围界定、合理收益分配机制,是集体建设用地有序流转的重要前提,对其他地区有重要借鉴意义。本文通过对三个试点地区流转实践的梳理,了解各地流转模式的发展过程与流转安排差异。基于流转实践的差异以及影响因素的分析,提出政府应该规定流转安排,确定合理分配机制,在现行政策框架下,激励和引导流转制度的创新。当前研究缺乏相应的样本数据支持,无法了解其具体的影响效应。未来应基于随机抽样的大数据全面考查农村建设用地流转现状、影响因素等问题,系统研究建设用地流转区域差异背后的本质,提高实证结果可信性,从而有针对性地提供政策改革方案。