财政局预算管理体系优化问题研究

郭爱清

（内蒙古呼和浩特市赛罕区财政局，呼和浩特 010010）

预算是现代政府中最为重要的一项职能，美国政府多次停摆就是因为财政预算在参众两院不能通过，可见预算管理的重要性。完善的政府预算体现了政府资源分配的透明性、公开性，也显示了政府资金的使用效率。尽管我国提出了收支两条线的规范管理措施，精细化和科学化管理水平也在逐渐提高，但是与发达国家相比，在实际执行中还存在问题，如预算收入不完整、项目支出预算编制基础工作较薄弱、政府采购编制不够明确、预算执行随意性大、支付约束力小等，这需要健全的法制管理来实现高度透明的预算管理。

一、财政局预算管理体系基本状况

1.国外政府预算的经验。阿伦·瓦尔达沃斯基和芬劳（1986）提出的政府预算渐进主义的理论是西方国家的主流，根据该理论人的主观性和智力因素会影响预算编制，因此每年必须根据上一年度的实际情况进行调整和预测。鲁宾的公共预算模型包括收入、过程、支出、平衡和执行，是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。乔纳森·D.布劳尔等人通过系统分析美国的《政府绩效与预算法案》，建议以目标—结果为导向的政府就要建立预算绩效，把预算的投入转化成结果，建立一个以绩效预算为导向，财务信息有规划的政府。美国作为世界上最高效的政府之一，其特点就是职能机构健全且职责分明，预算程序完整得当。同样，德国政府因为法制完善、管理完备和科学规范而建立了强有力的预算约束力，并且以强大的电子系统和全过程监督来确保执行。近年来，国外政府还提出全民参与的预算方法，以提高预算的可执行性和监督性。

2.财政局收支核算的编制和执行。财政局预算核算的内容包括财政拨款收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、事业单位经营收入、其他收入和上年结转和结余等收入核算。在收入编制的过程中必须要坚持以事实为依据，并能保证及时上缴国库。支出包括各部门的基本支出、项目支出、事业单位经营支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。财政局的预算由财政局组织各预算单位编制，通过“三上三下”最后由财政局汇总上报同级政府，人大批复。在编制过程中要求各预算单位完善基础数据，要把机构名称、人员编制、组织变化、变更情况及时上报，财政部门要对上报数据及时核实确认。编制预算一定要细化部门预算编制，必须具体到项目和单位，具体落实到各部门，严格限制三公消费，确保实际支出不超过预算。要确保预算信息公开，除非涉及国家机密，否则必须公开，包括三公经费。要稳步推进预算绩效管理，超过100万元的拨款要确定绩效目标，要做好专项资金绩效管理试点工作。要强化预算约束，不得擅自调整，不得自行追加。财政局对于工资、商品和服务支出的预算，要根据分月计划进行拨付，项目支出按照审定计划拨款，在执行中对未实行“收支脱钩”的项目不得超过10%。

3.绩效管理。根据预算管理的计划和目标，加强跟踪管理，及时分析状况，撰写绩效报告，并且根据绩效报告进行评价，具体指标参见财预[2011]600号文件中附1—5表。为了绩效管理的水平，要建立具体的指标评价表，明确财政监督检查经费。为提高信息质量，要抽调财政检查人员和聘请社会中介机构人员进行检查，并且持续开展会计信息监督工作。

二、财政局预算管理体系存在的问题

1.编制问题。第一，预算收入不完整，有些财政局没有将预算结余编制进入本部门预算，有些专项资金和转移支付没有进入预算，很多预算游离在体系之外，为徇私舞弊提供了条件，有些单位经营收入、国有资产变现、租赁收入管理不规范。第二，预算支出不规范，很多项目没有制定就申请资金，在资金申请上也没有充分论证就盲目申请，这很容易造成大量资金结余，从而导致资金使用的浪费问题，还有些单位申请多个项目，项目资金互相划转。第三，采购预算不细化，采购资金程序和内容不明确，采购预算缺乏约束力，由于公开性和透明性不足，容易发生腐败行为。第四，预算编制不科学，根据往年预算编制新决算，对单位的实际用量计算不足，项目上细化程度不够，很多支出没有具体项目，只有使用方向，有些项目支出的申报依据、用途重复，有的项目严重超支，有的项目结余过大。

2.执行问题。第一，预算执行随意，存在截留收入、先支后算、滞留划拨、随意付款、虚增收入、列收列支、超预算支出、先用后批、挤占挪用、超常举债等现象。第二，支出约束力低，预算追加过高，变更过多，甚至很多单位的支出不按预算走，公用经费支出很大，容易滋生腐败现象。第三，结转规模较大，很多项目由于长期推迟导致结转过大，还有些采购项目时间拖延较长，导致项目结转规模超过90%。

3.监督问题。第一，绩效考评不科学，具体项目的资金落实不明确，缺乏科学的考评体系，对资金使用随意性缺乏量化考评。第二，预算执行缺监督，目前同级监督难以实现，人大监督财务性较强，对财务草案的审核缺乏专业性，不能够及时发现问题。第三，预算缺乏透明度，很多单位大量的项目让公众不了解，比如技术研发资金到底如何使用公众并不知情，这非常容易造成资金滥用。

三、财政局预算管理体系优化的对策

1.优化预算编制。在编制上要坚持完整性原则、收支平衡原则和绩效管理原则，要严格控制三公经费支出，既要确保部门的稳定运行，还要做到量入为出。首先，必须要加强预算管理，科学制定预算编制管理体系，强化预算管理意识，以预算编制指导执行工作。要参考国内外经验，选择科学的预算管理体系，根据我国的国情，本文认为采用基于目标的全面预算管理体系，以计划管理为导向，所以要将预算编制作为第一要务，一旦编制了预算就要严格执行，避免变更，养成良好执行计划的习惯。具体来说，科学制定定额标准，细化收支预测方法。其次，要编制中期财政规划，根据过去三年的收支情况，以及未来市场的变化和形式，制订周期性的财政计划。最后，要细化预算编制，全面落实到各部门和各个项目，财务数据要细化到具体项目使用情况，专项资金和转移支付都要细化，尤其是要强化项目预算支出。为了确保预算科学性，必须防范预算的重叠，明确项目周期，避免执行过程的调整。

2.强化执行过程。我国财政预算管理最大的问题就在于执行过程，很多部门虽然制定了科学的预算管理体系，但是执行中由于不够严谨而导致许多问题。针对这种问题，必须要严格治理，否则预算编制得再完美也不能解决实际工作中的问题。第一，要加强预算执行力，做好预算资金的前期安排工作，提前做好市场考核调查，严格执行招投标程序，及时进行验收和决算。要对资金的用途和使用进行严格审核，有任何变更和追加行为必须要进行申报，并且落实到责任人，做好对每一笔资金的追踪。要增强对暂付款的管理，根据实际情况压缩暂付款的规模。第二，强化预算执行过程的约束力，制定硬化约束，除非不可抗力，否则不能轻易调整重大预算，同级预算必须要人大通过，任何调整必须经过法律程序，任何支出必须要列入预算事项，对于新出台政策导致的支出一定要走法律程序，建立严格的考核通报制度。要做好预算的执行分析，建立预算动态管理系统和部门预算执行分析制度，根据具体的目标提出改进措施。第三，建立奖惩机制，强化问责，在工作中发现问题及时改进，如果存在不改的现象，收回资金指标。对于预算执行中存在的舞弊行为，要严格处理，如果有腐败行为，要移交法办，下决心改变过去那种睁一只眼闭一只眼的做法。

3.建立透明化的监督体系。首先，要建立全员监督思想，充分发挥群众监督的力量，将过去的同级监督改变为多元化监督模式，可以参考德国的经验，让社会机构、独立会计师、上级部门参与到监督管理工作中。各部门的员工是监督执行的最好群体，所以要建立员工反馈渠道，建立有奖举报机制，这样可以限制领导部门滥用权力，对他们形成有效的制约。可以通过群众听证会等方式，给予群众对领导干部的问责权力，推动全员全过程的监督。其次，推动相关数据社会公开，通过建立网络查询方式，让人民群众全面了解预算的编制和执行情况，通过提高公开性和透明性，将权力放在阳光下，让每一笔资金的来源去向都接受监督。再次，通过绩效管理来实现效果监督，将绩效考评贯穿于编制的全过程，定期对绩效管理进行分析，确保其不偏离目标。最后，建立保障措施，通过提升信息化水平、财务管理质量、内控制度和共享管理水平，促进监督体系的稳定性。