浅谈供给侧结构性改革背景下商业银行开展政府类资产业务的思考

在2016年的中央经济工作会议上，中央进一步明确了要深化供给侧结构性改革工作，将推进供给侧结构性改革作为适应和引领经济发展新常态的重大创新。随着供给侧改革的推进，政府及企业的各种需求将不断涌现，金融业发展也迎来了新的机遇和挑战。

一、供给侧结构性改革对现阶段银行资产业务的影响

去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板是构成供给侧结构性改革的核心内容，每一项改革内容都对现有商业银行的经营发展产生影响。

去产能，由于企业生产产品的供大于求，造成市场价格下降，产生恶性竞争，导致企业利润下滑，影响国家整体经济发展。去产能的行业主要包括煤炭、钢铁、水泥、制造业等。该类型企业基本在银行都受到较为严格的限制，对于已经投放的资产则面临进一步压缩和收回的趋势，防止该类企业的进一步扩张。

去杠杆，因为在现阶段积极的财政政策和稳健的货币政策下，整体资金面相对宽裕，企业的财务成本也在不断推高。受外部环境的影响，企业一旦经营出现下滑，必将影响偿债能力，同时进一步影响到经营的稳定性。

去库存，主要针对的是三四线城市的库存。因为房地产的发展离不开人口的支撑，一二线城市的一个显著特征是人口的输入大于输出，三四线城市则是人口的输出大于输入。房地产开发贷款和按揭贷款都是银行的优质资产，金融的支持将促进房产快速消化。

降成本，主要指政府通过推进税收改革和收费机制完善，降低税负，特别是营改增后对企业经营成本降低起到关键作用，来降低实体企业的制度性交易成本。商业银行要通过调整产品资源配置实现对企业成本的降低。

补短板，重在持续提供有效供给和有效需求。在推进城镇化、产业改造升级、增加公共产品和公共服务等方面，需有针对性地加大对落后领域的支持和投入，提高供给的质量和效益，科学调整各项资源要素配置，推动全要素生产率大幅提升。商业银行应该围绕社会“短板”提供全方位、灵活的金融服务，适应全社会补短板需要。

二、商业银行发展政府类资产业务的路径与选择

政府类资产业务既面临良好的发展机遇，又存在因政策变化导致的合规风险和信用风险。

(一)政府类资产业务总体情况介绍

政府类资产业务一般是指直接或间接以政府财政收入作为全部或部分还款来源的公益性或准公益性项目的资产业务。该类型业务的特点是：行业发展由政府主导，经济下行时期部分领域受到政策重点保护。

政府类资产业务涉及的行业主要包括：水利环境和公共设施管理、商务服务和园区管理、城镇化及新农村建设、教育、建筑、公路交通、城市快速轨交等行业。涉及的企业主要包括：城市投资公司、国有资产管理公司、建筑企业、PPP公司及政府主导的各类投融资平台等。

(二)政府类资产业务的特点和内在要求

根据国家政策和商业银行相关要求，政府类资产业务分为两大类，即已经纳入政府偿还责任的融资业务和实行商业化运作的融资业务。

1.纳入政府偿还责任的融资业务

(1)存量融资业务。由于被认定为政府偿还责任的存量融资业务是由财政及政府发债偿还，该部分融资还款已得到政府发债保证，风险相对较小。可以寻找通过维持本行存量授信和置换他行到期授信机会，该类业务仅限用于置换已确认为政府偿还责任的债务，要求置换后相关担保条件不得降低，并说明不能按期还款的合理原因。

(2)关于在建项目的后续融资业务。这里有两个概念，一个是在建项目的存量融资(已签合同未放款和已放款但合同已到期)；一个是在建项目的增量融资。

一是在建项目的存量融资业务。需同时满足以下条件：融资项目于国发43号文发布之前已完成审批并开工在建；银行与融资人于2014年12月31日前已签订融资合同并提用，后续提用金额在已签合同金额之内；该项目的存量融资及新增提用均认定为政府偿还责任债务。

二是在建项目的增量融资。根据国办发40号文，关于“若已签合同贷款额不能满足建设需要，应采用政府与社会资本合作模式(PPP)或发行政府债券解决增量融资”，财预[2015]225号文《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，进一步明确“对2015年地方政府债务限额下达前举借的在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，由各地在2015年地方政府债务限额内调整结构解决。今后，需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑，依法通过发行地方政府债券举借”。因此，对于在建项目的增量融资，政府不得再作为“政府偿还责任”的业务向银行融资，只能通过发债方式解决资金缺口。如果确有资金需求，至少需由政府对原项目未完工部分予以拆出，视同新项目重新审批后，按商业化模式运作。

综上，我们可以看出，政府承担直接偿还责任的融资业务一般有两种融资方式，即置换和续贷。按照财政部要求，被认定为政府偿还责任的债务在三年左右的时间会基本被政府债置换，因此，该类型融资业务空间会越来越小。

2.实行商业化运作的融资业务

这一块业务将是今后银行开展政府类资产业务的主要目标。对于增量融资业务，政府不再提供背书，将转变为商业化运作。所谓商业化运作，主要是指即使是公益性项目融资，政府也不再直接承担对银行债务的还款承诺，政府类项目融资除通过政府发债解决外，一般采取PPP等方式运作，政府仅针对PPP等公司通过特许经营、财政补贴或购买服务的方式解决。

实行商业化运作的融资业务应同时坚持“政府、客户、项目、还款来源”四要素原则。具体业务特点和融资要求如下：

一是地方政府财力和层级要求。一是地方年度财政收入100亿元以上，近三年财政收入保持增长，政府债务率不超过 100%。政府及投资设立的企业无不良信用记录，未出现融资逾期、欠息等不良信号。二是如果属于平台类客户，主要支持负债水平合理的省级或省会城市政府投资设立的企业；适度支持具有财政实力、负债水平合理的地级市政府设立的企业。

二是融资主体要求。融资主体可分为一般性企业和政府投资的平台类企业。对于银监会认定的平台类企业，有关要求如下：一是要求建立现代企业制度、实现市场化运营，承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，明确今后不再承担地方政府举债融资职能。二是财务健康，自身现金流具有偿债能力；资本与已建和在建项目匹配，且来源真实；资产负债率不超过 70%。 三是具备城建领域项目的投资和经营管理经验，无不良信用、工程完工、项目运营和工程质量记录。

三是融资项目要求。 一是项目手续合法合规，以项目贷款/固定资产建设融资为主。二是项目资本金符合国家规定。未到位资本金应有明确来源并可落实，公益性资产和储备土地不得认作已到位资本金。三是项目评估测算可行。项目收入主要包括自身收入、资源反哺和政府购买服务等，应比照常规项目，评估测算财务是否可行。

四是还款来源评估。商业化运作项目的主要还款来源于以下三个方面：一是项目自身收益。应评估收入的可实现性及抗风险能力，该类收入主要包括项目收益、明确归属融资人的专项规费收入和融资人名下土地、股权等资产可变现价值。二是土地资源平衡收益。当项目自身收入不足时，可能由政府安排土地资源反哺还款，应评估土地价值及出让能力，同时要求政府主管部门对指定地块出让收入可用于偿债出具书面文件，并通过多方协议形式明确出让安排及资金拨付路径。三是购买服务收益。如果收入包括政府与融资人签订的商业协议下付款还款，付款安排应纳入相应年度财政预算，并要求出具相应的人大决议。该类商业协议包括 PPP 合作协议、政府购买服务协议、拨改租协议等。

(三)政府类业务的发展策略分析

近年来，国家为了进一步加强政府债务管理，对于地方政府债务风险控制提出了新的要求。从2017年开始，由财政部、人民银行、银监会等单位陆续下发了财预[2017]87号文件“关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知”、国资发财管[2017]192号文件“关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知”等要求，考虑到政府正在推动通过商业化手段实现市场融资，今后一段时期，政府类融资发展方向是进一步规范政府购买服务业务、合理安排“PPP”项目融资、产业基金类业务为主要融资方式。

1.政府购买服务业务

政府类购买服务业务是指依托于政府购买服务管理办法、政府购买服务工作流程、政府购买服务目录等内容，通过项目承接主体与政府相关部门签订购买服务合同，由项目承接主体向银行融资承接项目，并通过购买服务合同内容确定银行还款计划，由政府实施购买服务的方式支付银行归还融资本息。一般购买服务年限是一年，最长三年。同时为了加强中央对扶贫和城市化建设的支持力度，对异地扶贫搬迁和棚改项目进行了重点支持，循序其年限突破三年。具体操作步骤包括：

一是确定交易双方。该类业务必须有项目承接主体和政府相关部门。项目承接主体目前情况下可以是政府平台类企业或类平台企业，也可以是一般建筑类企业等民营企业；政府相关部门是指经政府授权，代表政府与企业签订购买或租用合同的政府主管部门。

二是确定符合购买条件的工程或项目。政府采买标的可以是某项工程，如房屋拆迁，也可以是某个项目，如城区道路。根据相关办法规定，通过政府采买的工程或项目必须具有公益性质。具体融资项目要求合规性批复齐备，项目资本金和建设资金来源全部落实。项目评估经济可行，原则上项目净现金流测算应为正值。至少要求融资资金与项目资本金同比例到位，并在到位资本金先行使用后才提用。

三是确定政府采买相关合法依据。一般情况下，该类业务需要提供“政府购买或租用工程项目的管理办法”，并纳入了政府年度采买计划。项目选择承接主体必须符合相关办法规定的流程，需要提供政府主管部门与项目承接主体签订的采买合同。政府采买资金原则上要求由人大出具相关决议，明确纳入相应年度预算管理。

四是确定还款来源。重点注意以下几个方面：(1)实施采买的地方政府需符合政府类业务关于政府财力和层级要求。(2)原则上应采取应收账款质押方式，将应收项目资金收款账户确定为我行，且可优先用于偿还我行融资。(3)一般情况下，项目回收资金应首先作为融资还本付息来源，融资还完后方可由项目承接主体收回资本金和盈利。因此，分期还款计划应按此原则设定。

2.PPP项目融资业务

PPP项目融资是指由政府和社会资本合作，通过成立项目公司筹集资金实施政府基础设施项目、城市建设等项目，项目公司通过特许经营、服务外包、财政差额补助等方式实现资金收益平衡。PPP模式将是未来政府类业务的主要融资方式。具体操作步骤如下：

一是选择项目主体。项目主体资本实力较强，有相关项目经营管理经验，具政府背景的央企、地方国企。

二是择优筛选项目。主要围绕财政部示范项目和国家发改委项目推介库开展业务，坚持财务可行性标准。注重对PPP 项目经营现金流的评估，对于自偿性不足，依赖政府补贴资金平衡收益的项目，要充分考量政府财力。

三是落实项目偿债保障。PPP项目收入来源主要包括项目自身收益、政府补贴、政府采购等。对依赖地方政府补贴和服务购买资金还款项目，注意落实补贴机制和资金划拨路径安排。

四是落实有效担保。参与PPP 项目，应落实项目资产抵押或项目对应收费权等权益质押；对与政府签订服务购买协议的，应落实协议项下权益质押，并设定好还款路径；对项目公司作为融资主体的，应要求社会资本方股东提供担保。适当介入政府增资过桥融资业务。

3.产业基金类业务

产业基金是一种主要对未上市企业进行股权投资(亦可同时包含债权投资)的利益共享、风险共担的集合投资制度。包括“明股实债”型产业基金业务和“市场化退出”基金业务。采取市场化方式退出的产业基金业务主要依靠基金投资收益分配、基金份额转让等方式实现投资退出，业务实质是股权投资。

“市场化退出”是指：退出资金来源于基金的市场化运作而非融资人自身现金流。包含以下四种方式：

一是通过标的合伙企业/公司的投资收益退出。

二是通过向不确定第三方转让(包括公开市场/非公开市场转让)标的合伙份额/公司股权退出。

三是虽有远期回购安排，但该回购为有条件回购。如，若标的企业未来发展/分红未达特定目标，则由第三方回购标的合伙份额/公司股权。

四是主要依靠基金在存续期内分配投资收益退出，待基金存续期满时，若已分配金额未达到投资本金及约定收益之和，则由某企业进行差额补足。

三、商业银行开展政府类资产业务的注意事项

近年来，伴随着实体经济的发展困难加剧，商业银行信贷资金正在向稳定可靠的政府类业务积聚，因为政府信用及相关授信条件的支持，针对政府类业务的信贷审批较为宽松，由此而来的通过资金推动政府项目的快速发展，特别是城市建设项目的大力发展。作为商业银行而言，在发展政府类资产业务的同时，在项目选择、存续期管理、政府债务水平等方面需要加强关注。

一是选择优质政府资产项目。其一是紧盯政府的重点项目，特别是纳入政府预算的公益类项目或者准公益类项目，有政府财政资金支持的项目。其二是选择实力较强的项目主体，拥有较强的资金实力和信用能力，确保项目工程有序推进。其三是选择有经验的交易对手及操盘人，项目的运作公司是否有经验，实际操盘人是否能够顺利推进项目，这都需要仔细考量。

二是加强资产投放后的存续期管理。确保各项手续合规，因为政府类资产业务的投放依托于各项政府文件和相关手续，特别是相关项目预算已经纳入人大决议的重要文件及要求，相关的资金投放后的监督管理，尽可能实现资金的内部循环监督；同时加大资金的回笼力度，严格按照还款计划进行贷款资金偿还。

三是关注政府债务水平，防止过度融资。政府类资产业务是政府信用的一种延伸，商业银行信贷投放实际是基于政府信用。近年来，政府为加大城市化进程，推动社会进步，依托投融资平台公司、政府国有企业来进行融资，并将资金投入到城市基础设施、交通设施、公共服务设施等领域，政府隐性债务不端加大。作为商业银行来说，一方面要积极配置政府类优质资产，同时也要继续关注政府债务情况，防止政府过度融资、单项目多融资的情况发生，确保银行资金安全。

(交通银行湖北随州分行，湖北 随州 441300)