边疆民族地区农村社会治理的问题与对策

方素清

（西北民族大学 民族学与社会学学院，兰州730124）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视三农问题，把推动农村地区的繁荣和稳定摆在全党工作中的重要位置。在党中央的领导下，农村深化改革稳步推进，农业现代化建设成绩斐然，农民生活水平显著提高。但农村发展也面临着一些新的问题和困难，尤其是在普遍性和特殊性共存的边疆民族地区农村，这些问题和困难更加复杂，这无疑给边疆民族地区农村社会治理提出了更高的要求。

一、边疆民族地区农村社会治理的主要特点

习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]众所周知，国家治理体系是一个复杂的整体，包括政府、市场、社会等各个层面的治理，以及相互之间的影响和协同作用，其中一个重要的组成部分就是社会治理。当前，我国正处在全面深化改革的攻坚期，党和政府将社会治理视为社会建设的重大任务，要求不断创新社会治理方式，实现从“社会管理”到“社会治理”的转变。

习近平总书记强调：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[2]边疆民族地区是我国对外开放的辐射中心和重要的安全屏障，其长期处于西方敌对势力和“分裂”势力对我国进行思想文化渗透和攻击之下，而边疆民族地区农村是边疆民族地区环境较为封闭，发展水平较为落后的地方，一直以来都是我国反渗透、反分裂的前沿阵地，加之经济、文化、社会、宗教等问题的相互影响和共同作用，边疆民族地区农村社会问题错综复杂。与之相联系，边疆民族地区农村社会治理呈现出了不同的特点。

1.系统性。边疆民族地区农村社会治理不是杂乱无章的、支离破碎的“碎片化”治理，而是一项结构严密的系统工程，其中经济、文化、宗教、生态环境等各个要素是紧密联系和相互影响的。边疆民族地区农村社会治理也不是孤立的区域治理，作为国家治理体系中一个重要因素，必须以系统优化为前提，结合国家治理体系下的其他治理，共同发挥作用，推进国家治理能力现代化。

2.整体性。边疆民族地区农村社会治理不是针对某一民族、某一区域，而是整个农村。边疆民族地区农村社会治理的整体性就体现在，从全局的高度来审视和解决问题，在总的规划下，将局部层面的社会治理统筹起来，使边疆民族地区农村社会治理由分散走向集中，从而全面推进边疆民族地区农村社会治理。

3.差异性。边疆民族地区农村社会治理的差异性主要是由文化的多样性而致的。边疆民族地区农村少数民族众多，不同的民族有着不同的风俗习惯或宗教文化。在多样性思想文化的长期影响下，不同的民族对于一些问题有着不同的理解和看法，存在着不同的利益诉求，因而也产生了一些不同的社会矛盾和问题。因此，边疆民族地区农村社会治理在统领全局的前提下，必须要差别化对待，靶向治疗，提高社会治理的效率。

4.协同性。边疆民族地区农村社会治理虽然存在着多样化的利益主体和利益追求，但是无论是政府、企事业单位、民间组织或个人的治理行为，都是从同一问题的不同角度出发。所以，边疆民族地区农村社会治理必须要善于调和各利益主体之间的利益关系，达成长远的利益共识，实现政府、企事业单位、民间组织和个人之间的良性互动，凝聚各方力量，拧成一股绳，协同推动边疆民族地区农村经济、文化和社会发展。

5.渐进性。边疆民族地区农村独特的地理和历史，决定了边疆民族地区农村社会治理是一个长期的动态的治理过程。而且，其面临的一些矛盾和问题由来已久、根深蒂固，牵扯了许多方面，要解决好并非一朝一夕。因而，边疆民族地区农村社会治理是一场持久战，不能急于求成，毕其功于一役，必须要善于总结经验和教训，一步一个脚印，在实践中不断摸索，渐进性地推进，不断从胜利走向胜利。

二、当前边疆民族地区农村社会治理存在的主要问题

1.边疆民族地区农村一些基层党组织社会治理能力不足。习近平总书记强调：“做好基层基础工作十分重要，只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识，都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用，我们党就会很有力量，我们国家就会很有力量，我们人民就会很有力量，党的执政基础就能坚如磐石。”[3]农村基层党组织是边疆民族地区农村社会治理的核心，与其他地区农村基层党组织相比，任务更重、责任更大，不仅承担着边疆民族地区农村社会治理的主体责任，还要团结各民族群众反对分裂，维护边疆民族地区农村社会稳定。然而，边疆民族地区农村一些基层党组织社会治理能力较弱，影响了边疆民族地区农村社会治理的有效推进。首先，部分党员干部先进性不强。一些党员干部由于长期生活在边疆民族地区农村贫困、封闭的环境里，“等、靠、要”思想严重，缺乏创新意识，工作方法生搬硬套，没有坚持具体问题具体分析的方法论，难以取得实效。其次，有些基层党组织组织生活不规范。由于经费相对匮乏，有些基层党组织组织生活要么打“折扣”，没有全部贯彻落实；要么流于形式、走走过场，“大呼隆”“一锅烩”现象严重，组织生活质量不高，党员干部的工作能力和水平得不到有效提高。最后，一些基层党组织服务功能弱化。一些基层党组织对服务型党组织认识和理解存在偏差，服务意识淡薄，服务体系不健全，服务方式方法传统滞后，不能及时倾听农村群众的合法利益诉求，社会矛盾和问题得不到有效解决。

2.边疆民族地区农村群众参与社会治理意识不强。我国边疆民族地区自20世纪80年代开始，逐步建立了村民委员会，开始实施村民自治，村民自治的主体是村民。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在边疆民族地区农村社会治理中发挥着至关重要的作用。然而，边疆民族地区农村部分群众参与社会治理意识不强，影响了村民自治制度在边疆民族地区农村的实效性。边疆民族地区农村部分群众长期居住在封闭的环境里，生活自给自足，思想保守陈旧，对除生产生活以外的事物缺乏参与热情。此外，随着我国经济的迅猛发展，城市化水平不断提高，边疆民族地区农村越来越多的文化水平较高的青壮年选择离开家乡，外出打工、就业，导致边疆民族地区“三留守”“空心村”现象十分普遍。留守在村里的基本上都是一些妇女、儿童和老人，他们受教育程度不高，甚至一部分是文盲，对村民自治制度的相关法律、法规缺乏了解和认识，对村里的相关管理程序和规章制度不熟悉，不确切知道自己享有哪些权利和应该履行哪些义务。这就导致部分群众对村里事务漠不关心，认为社会治理与自己毫无关系，只有在涉及自身经济利益时，才会关心和重视。此外，由于历史原因，边疆民族地区农村过去大多是“人治”社会，“人治”思想在一些群众心里根深蒂固，他们认为法治对于“种地人”而言只是形式，参与社会治理也是枉然。

3.边疆民族地区农村宗教消极因素的影响。“宗教是与人类社会相生相伴至今的特有文化现象，尤其在中国少数民族聚居的陆地边疆地区，普遍的宗教信仰堪称其基本特征之一，部分少数民族全民信教的现象随处可见。”[4]而在边疆民族地区偏远落后的农村，大部分群众更是将宗教信仰视为自己的精神食粮，在遇到任何问题和困难时，第一时间想到的是向神灵祈福。边疆民族地区农村村民群众正常的宗教信仰和需求，与边疆民族地区农村建设和发展是并行不悖的。许多宗教教义中都蕴含着积极向上的道德观念和伦理价值，引导宗教信徒不断追求“真、善、美”，对边疆民族地区农村思想道德建设和和谐社会建设具有一定的积极作用。但当前宗教的某些消极因素在边疆民族地区农村有时“暗流汹涌”，给边疆民族地区农村的民族团结和社会稳定带来了一定的影响。长期以来，境内外敌对势力，披着宗教的外衣，通过QQ、微博、微信等新媒体，传播宗教消极思想，鼓吹宗教自由，甚至煽动群众进行非法集会和其它活动。由于边疆民族地区农村群众文化程度普遍较低，加之对宗教信仰极其虔诚，在境内外敌对势力的蛊惑、煽动和蒙骗下，一些农村群众沦为他们制造事端的代理人。边疆民族地区农村绝大多数信教群众都是爱国爱教的纯洁善良的人，境内外敌对势力的种种行为很难得逞，但长期以往宗教消极因素在边疆民族地区的传播和渗透，或多或少都会影响边疆民族地区农村群众对社会主义核心价值观或国家、民族的认同，进而在一定程度上影响社会治理的实际效果。

4.边疆民族地区农村社会组织服务水平较低。“社会组织是指政府以外的向社会领域提供服务的公共组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种类型，社会组织作为政府和人民群众有序互动的纽带和理性沟通的桥梁，在解决社会问题和提供公共服务过程中起到了润滑剂的效用。”[5]近年来，社会组织在边疆民族地区农村从无到有，并逐渐丰富发展，为边疆民族地区农村社会治理注入了新鲜的血液和力量。但与我国其他地区农村相比，边疆民族地区农村社会组织在服务水平上相对较低。

究其原因，一方面，边疆民族地区农村社会组织没有充足的资金支撑。社会组织的资金主要来源于当地政府拨款和个人或团体的捐赠，而边疆民族地区农村政府财政收入较低，难以给众多社会组织提供充足的经费。个人和团体的捐赠有限，并不能长期维持社会组织的运转。因此，边疆民族地区农村社会组织的硬件和高素质人才稀缺，服务能力和水平有限；另一方面，边疆民族地区农村社会组织管理体系不健全。边疆民族地区农村社会组织的成员，主要是边疆民族地区农村群众，社会组织整体文化水平不高，专业知识和技能欠缺，经验明显不足，社会组织的管理和运行主要依靠当地政府的支持和指导，缺乏独立性和自主性。而且，一些社会组织内部管理松散，没有细化权责“清单”，各职能部门分工交叉、运行混乱，阻碍了其服务能力和水平的充分发挥。

三、加强边疆民族地区农村社会治理的对策建议

1.切实提高边疆民族地区农村基层党组织社会治理能力。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。”[6]加强边疆民族地区农村社会治理，必须切实提高边疆民族地区农村基层党组织的社会治理能力。首先，要加强党员干部队伍建设。要“完善‘两推一选’管理办法，真正把那些‘双带’能力强、作风正、品德好、群众拥护的优秀党员选拔到村党支部书记岗位上来”[7]。要依托党校、互联网等渠道，建立农村基层党组织党员干部培训教育长效机制，深入开展“群众路线”“三严三实”“两学一做”等教育实践活动，提升党员干部的党性修养；其次，要严格规范组织生活。要确保“三会一课”制度不折不扣地贯彻落实，确保每一个党员干部都认真参加学习。要坚持问题导向，将组织生活内容与边疆民族地区农村的社会矛盾和问题有机结合，提高组织生活的“含金量”，增强党员干部的工作能力；最后，要建设服务型基层党组织。基层党组织要强化服务意识，密切与农村群众的血肉联系，关心农村群众的生产、生活。切实改进服务方式方法，提高服务水平，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[2]，精准有效地为农村群众提供服务。

2.充分激发边疆民族地区农村群众参与社会治理的主观能动性。“基层社会治理是治理者和治理对象共同参与的双边交互活动，其基本模式是‘主体—客体—主体’的实践模式。在这个模式中治理者发挥其治理的主导性，治理对象也不是完全被动地接受治理，而要发挥其自觉能动性。”[8]边疆民族地区农村群众既是边疆民族地区农村社会治理的治理对象，也是治理主体。加强边疆民族地区农村社会治理，必须充分激发边疆民族地区农村群众参与社会治理的积极性和主动性。一方面，要改善农村群众生活。改善民生是激发农村群众参与社会治理的物质基础，能够增强农村群众对社会治理的认同感和信心。因此，要深入推进农业供给侧结构性改革和新农村建设，立足于当地的特色优势资源，走特色产业发展道路，增加农村群众收入。要重视“三留守”和“空心村”问题，壮大农村集体经济，缓解农村群众就业压力。要加强学校、医院、活动中心等公共服务基础设施建设，解决农村群众上学难、看病难等问题，保障农村群众的基本生活；另一方面，要转变农村群众的思想观念。要加强对农村群众的法治宣传和教育，使他们充分了解村民自治制度和相关的法律、法规，提高法治意识。要拓宽农村群众参与社会治理的渠道，“健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权力、表达诉求、解决纠纷。”[2]在具体的实践过程中，让农村群众深刻认识到社会治理是与其切身利益紧密相关的，从而激发他们参与社会治理的积极性和主动性。

3.坚决抵制和预防宗教消极因素对边疆民族地区农村的不良影响。习近平总书记指出：“宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一。”[9]边疆民族地区农村社会治理，必须要处理好宗教问题，尤其是要坚决抵制和预防边疆民族地区农村宗教消极因素或极端思想的传播和渗透。一要巩固马克思主义在边疆民族地区农村意识形态领域的指导地位。马克思主义是科学的世界观和方法论，是抵御和反击宗教消极思想最强有力的武器。为此，我们要加强边疆民族地区农村马克思主义宣传教育，用马克思主义理论武装农村干部群众头脑，发挥社会主义核心价值观的引领作用，使农村干部群众认清宗教消极因素或极端思想的严重危害性，自觉抵制和预防这些思想的侵蚀。二要加强对边疆民族地区农村宗教事务的管理。要严格按照《宗教事务条例》，以“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”[2]为原则，依法对宗教各项事务进行监管，保护宗教活动的正常开展，打击各种非法活动和不良行为。三要净化边疆民族地区农村的网络环境。互联网作为新兴媒体，其隐蔽性较高，是宗教消极因素或极端思想传播和渗透的主要渠道之一。为此，我们必须加大对互联网媒体的监管，构建全面、严密的网络监控体系，做到及时发现，立刻堵截，严厉惩处。同时，要加强官方网络宣传教育平台建设，传递正能量，弘扬主旋律，占领边疆民族地区农村网络高地。

4.不断提高边疆民族地区农村社会组织的服务水平。社会组织是服务边疆民族地区农村群众的重要平台和载体，是边疆民族地区农村社会治理不可或缺的组成部分。加强边疆民族地区农村社会治理，必须要全面提升边疆民族地区农村社会组织的服务水平。一方面，要加强边疆民族地区农村社会组织的资金和人才支撑。充足的资金和优秀的人才，是全面提升边疆民族地区农村社会组织服务水平的基础。必须加大对边疆民族地区农村社会组织的财政扶持力度，设立专项资金，用于社会组织采购设备、引进人才等自身建设。要建立边疆民族地区农村社会组织人才培训长效机制，加强对社会组织成员的思想政治教育、专业技能培训等，提高他们的综合素质和服务能力。同时，鼓励和号召社会力量参与边疆民族地区农村社会组织的发展，进一步拓展社会组织的资金和人才来源渠道。另一方面，要健全边疆民族地区农村社会组织的管理体系。完善的管理体系，是全面提升边疆民族地区农村社会组织服务水平的关键。边疆民族地区农村基层党组织要有效嵌入边疆民族地区农村社会组织中，加强对社会组织的领导和监督，确保社会组织健康发展。边疆民族地区农村社会组织自身要改革管理制度，优化内部结构，协调部门分工，明确责任“清单”，激发组织活力，充分发挥其服务功能。

[1]习近平.谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:105.

[2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:学习出版社，人民出版社，2016:181-225.

[3]习近平.在河北省调研时的讲话[N].人民日报，2013-07-12.

[4]方盛举，吕朝辉.宗教信仰与中国陆地边疆治理[J].云南民族大学学报，2014，(1):5-12.

[5]史欣.社会组织参与社会治理面临的问题及对策[J].知与行，2017，(2):40-44.

[6]习近平.在贵州调研时的讲话[N].人民日报，2015-06-19.

[7]孙玉梅，刘诚，范玟均.党组织在基层社会治理中的角色和作用——以玉溪市农村基层党组织建设为例[J].创造，2015，(5):54-57.

[8]方素清.论边疆民族地区基层社会治理创新[J].黑河学刊，2015，(5):128-130.

[9]习近平.在全国宗教工作会议上的讲话[N].人民日报，2016-04-24.