地方金融监管问题及对策

全国金融工作会议以后，中央要求各地金融监管部门加挂地方金融监督管理局的牌子。会议提出“守土有责”，要求强化地方金融监管责任。从现实看，重视地方金融监管确有必要。近年来，金融混业趋向不断增强，“金融创新”层出不穷，各种新型金融组织迅速发展起来，但这些机构往往内控机制脆弱、业务操作不规范，经营目的不明确，而它们又多处于监管交叉或空白地段，给金融的安全、稳健发展带来了不小的风险。但是，中央制定的统一的金融监管政策很多时候难以完全契合金融发展水平、监管需求各不相同的各地方的实际情况，也不能很好发挥地方对区域内发展情况及监管需求更为熟悉的优势。因此，提高地方金融监管水平势在必行。与这种急迫性相对应的是现实中地方金融监管存在着许多不易解决的问题，地方金融监管发展存在障碍，难以真正起到补齐监管短板、完善金融监管网的作用。

一、地方金融监管现状

在我国，对于不同金融机构或金融业务的监管，分别由中央银行、银监会、保监会、证监会负责实施，监管权集中于中央政府。地方金融监管长期以来只是中央金融监管的补充。但是伴随着经济的不断发展、金融监管压力的不断加大，地方金融监管越来越成为监管体系中不可缺少的部分。

从目前各地金融监管部门的职能来看，主要集中在以下四个方面：一是统筹规划。负责研究分析地方金融形势和运行情况并统筹起草金融类地方性法规草案以及和有关金融监管工作的材料、研究并拟订地方金融建设的短中长期规划；二是协调与指导，积极配合中央有关金融监管部门地方机构的监管工作，建立监管机构之间、监管机构与金融企业之间等多方沟通协调机制。同时，负责地方企业改革、上市的指导工作；三是监督和管理。协同有关部门共同防范和处置地方金融风险，出台快速处置风险的预案，建立起良好的金融信息收集系统和风险预警机制，主要是负责民营金融机构、小额贷款公司、新型农村合作金融组织等新型金融组织的监督管理工作，打击和处置非法集资等违法金融活动；四是宣传职能，负责各地金融知识的普及以及金融安全、金融风险的宣传工作以及金融网站的创建与维护等。

地方金融监管是维护地方金融安全、促进地方金融发展的重要一环，是联系中央金融监管和地方金融机构的纽带，但其监管范围有限，手段匮乏，实质性监管权力有待提升。

二、地方金融监管存在的问题

(一)定位不清，职责不明

一是中央与地方监管职责权限划分不清晰。长期以来，地方金融监管的权利权力十分有限，而在本地区金融风险处置方面又需负起主要责任。这种不对等使得地方金融监管处于尴尬地位，要如何与“一行三会”在本地的监管工作上进行分工与协作的问题长期被讨论，却一直没能得到有效的解决。另外，中央与地方的关注点也存在差异：中央的关注点主要在于防范系统性风险以维持国内的金融稳定。而作为地方政府的组成部门的地方金融监管机构，其关注点除了通常的维护地方金融稳定外，往往更在于以地方金融发展促进经济、更加关注吸引资本流入，解决本地融资问题；二是地方政府自身的监管工作也没有高效率的组织起来，监管职责分散于不同政府职能部门，职权划分不清晰，很多问题金融消费者向一个部门投诉，却被告知不属于本部门管辖，只得另寻途径，既降低了工作效率，也不利于保护金融消费者权益，甚至可能延误风险的处置。

(二)缺乏有效的监管机制

地方监管机构很多只有一套笼统的监管要求，而没有依据自身监管情况及发展水平，制定出有效的监管机制，导致在实际监管的过程中，既难以提高效率，也难以让被监管者信服，更容易出现寻租等违法行为，降低监管机构威信。具体来说，一是缺乏日常检查和预警机制。地方金融监管机构在审批上往往也遵循着比较高的标准，但在审批过后，该金融企业或组织是如何运营、风控有没有做到位、经营手段是否合规等等，监管机构很多时候不能做到长期跟踪监控。另外，地方金融监管缺乏良好的金融风险监测预警机制和防范机制，造成监管机构经常对违规行为和风险事件反应滞后；二是缺乏良好的风险处理机制和规范的处置操作规程。风险发生后，在把握舆论导向，及时赔偿被侵权方，整治整改相关企业，最大化降低对社会影响等方面，地方监管机构没有一套行之有效的办法，反应速度慢，既不能很好处理风险，也不能给予金融消费者应有的保护。三是缺乏事后问责机制。金融企业跨区域、地方多头监管等等因素都使得风险事件产生后，在问责环节容易产生纠纷和推诿，该有的惩治不能得到落实、监管漏洞不能得到弥补。

(三)履职能力不足

一方面，地方金融监管机构法律地位不明，现有法律对地方金融监管机构的权利没有给予明确的规定，使得地方金融监管机构监管效力较低。仅有的一些授权也散见于各行政性规范性文件。而这些文件通常缺乏稳定性，使得地方监管行为效力更打折扣。而且，一些地方监管机构同时即是监管权限文件的制定者，这种现象使得其职权行使过程中的合法性合理性更加受到质疑。通过各地金融监管机构的有关文件中可以看到，一些地方金融监管机构的职责仅仅停留在拟订本地区金融业发展的意见、组织金融安全知识宣传普及、协调有关部门开展金融违法打击工作、指导地方性银行业、融资性担保业管理等的基础层面，离达到的有力整治金融违法，提高监管水平的目标还有很大的距离。另一方面，地方金融监管机构队伍建设存在不足，人员少，专业性不高。一些地方有关部门的官员在采访中对媒体也提到，难以引进具有高水平的人才。经费、编制都是问题。这些障碍都使得地方金融监管机构履职能力普遍不高，监管基础十分薄弱，真正做好全面覆盖又严实有效的监管工作是十分困难的。

三、解决地方金融监管问题的对策

(一)协调多方关系

地方金融监管面临着协调与各方的关系的问题，在处理好这些关系的基础上才能理清监管脉络，落实监管职能，提高监管效率。

1.协调好地方监管与中央监管之间的关系，明确权限分工，立足于监管利益共同点的基础之上，共促监管完善。虽然中央与地方在金融监管上的关注方向上可能存在差异，但究其根本，两方的共同目的都是要创设良好的金融环境从而促进经济的发展。因此中央与地方应立足于此共通之点，建成分工合作的高效机制，共同构筑全国的金融监管网络。但在分工时两者应各有侧重，划分各自权限，既要避免监管空白，也要防止出现监管重复而相互推诿或相互暗地争权的不良现象。中央要做好顶层设计，布局整体，从总体上做好金融监管目标和方法的设定，从宏观层面建立监管机制防范金融风险，站在跨区域、跨时间的更高层面维护金融体系稳定；地方要发挥自己对本地金融机构及经济发展情况更为了解的优势，在中央制度的监管框架内根据本地情况实施监管，让监管力量不留死角，尤其注重将不属于一行三会监管的地方性类金融机构及金融企业纳入监管范围，充分补位中央，共建有序、稳定、高效的金融环境。此外，中央与地方也可以在监管的模式与经验等方面进行密切的交流与沟通，互相借鉴，共同提高监管效率。

2.处理好地方内不同职能部门间的关系，划清责任界限，合作共促发展。此前对同一金融机构的监管可能存在“多方都可以管、多方都不管”的现象，金融消费者投诉无门，金融风险不断积压。各部门职权交叉，提高了沟通成本。地方监管应着力处理好这种问题，明晰地方性金融监管框架，明确各有关各部门责任界限，杜绝监管重叠和监管真空，建立脉络清晰的监管网。同时地方金融监管机构应与公安部门、工商管理部门等携手合作，拿出处置风险的合作行动方案，确保一旦出现严重违法或者风险较大的行为，能够及时化解，提升地方金融监管的有效性。

3.协调好地方与其他地区金融监管部门的关系，联动协同。当前许多中大型的金融机构均是跨地区经营，光靠一地之力往往难以实施有效的监管。地方金融监管机构应当积极与相邻地区建立高效的联合监督系统，加强信息共享机制的建设和联席会议的召开，针对需要跨区合作的监管事务，建立风险应急方案，携手防范金融风险。在当前大数据、区块链等技术迅猛发展的背景下，各地方金融监管机构也可相互配合，多地区数据共享，构建金融信用体系，实施更有效的监控监管。

(二)建立科学机制

地方金融监管内容庞杂，而往往人力物力不足，要做好监管工作，必须建立一套科学、有效的机制。

1.建立日常的检查机制。地方金融监管机构在履行监管职责的过程中往往重视对小额贷款公司、网络融资平台等的审批，而轻视日常监管，到危害金融安全的事件真正发生之后再去行动。其中一部分原因可能是传统的监管方式很多采用现场监管，由金融管理人员到有关金融机构实地进行检查。但对于地方金融监管部门来说可能因缺乏人力、物力，往往难以做到经常性的现场检查，因此在建立日常检查机制时应注重发展非现场监督检查机制的建立。既可以使检查不受人力物力及时空问题的限制，也可以形成制度性的监督项目，更为事前预警和事后问责机制的建立提供基础和依据。地方应积极推行非现场监督检查，制定一整套定期报送制度、建立金融监管的参数系统，强化数据审核。

2.建立灵敏的预警机制，在有效的日常检查机制建立基础上，制定监测预警指标体系，建立监测预警指标数据库和工作台帐，加强对企业经营的跟踪监测，通过机制收集各类信息，进行静态资料与动态资料的结合分析，及时掌握各种金融风险苗头，一旦发现风险，快速报告，准确判定金融风险的性质与程度，对确认需要预警的风险隐患，要及时进行情况通报或提出预警措施。

3.建立有效的处理机制，对一般金融风险隐患，应向有关金融机构、企业进行风险提示，提出整改预防的相关建议；对较大金融风险隐患，可以会同有关部门共同商议，协调行动，必要时向有关金融企业发出风险警示函，责令整改；对重大金融风险隐患，则可以协同各方共同议定处理措施，并形成详细的风险处理工作意见，并及时把握舆论动向，避免造成社会动荡。

4.建立事后问责机制。在检查、预警、处理机制建立的基础上，问责也更易执行。一方面是对事发金融企业或个人的问责，加强处罚力度，及时清理，避免后患，另一方面是对监管机构乃至特定责任人的问责，查明哪一环节出现差错和漏洞，就此整改，不断提升监管水平，减少监管短板，也有利于监管力度全面提升。

(三)完善法律保障

国家层面，应依据现实情况，制定关于地方金融监督管理法律和条例，明确地方金融监管的对象、职责与功能等相关内容，明晰其监管权责，规范其监管行为。地方层面也要紧密跟进，在国家相关立法的基础之上，制定本地的金融监管方案。尤其注重本地经济发展状况和金融发展实际情况，出台符合本地区发展情况的监管条例，同时应密切关注本地区金融新业态的产生与发展情况，不断跟进完善监管法规和政策，减少非法金融组织可以游走的法律灰色地带，提高本地金融监管效力、创设良好金融生态。

(四)强化队伍建设

注重地方金融监管队伍的培养和能力建设。根据地方金融监管工作推进的情况，一方面应加强对已有人员的培训，可以组织外出学习，另一方面从不同渠道挑选人才，面向社会招聘，或抽调有金融相关工作经验，熟悉金融监管实务的人员，以有经验者带无经验者，以此培育起地方的金融监管队伍，提高监管水平。其次要注重利用科技的力量辅助工作的推进，加强监管信息数据平台建设。对于一些专业性较高的工作，也可以选择外包给具有相关专业技术的团队或公司，发挥他们的优势，也减小现有监管团队的工作量及人员压力。

(安徽财经大学金融学院，安徽 蚌埠 233030)

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