关于基层检察院检察委员会工作改革的几点思考

高秀梅

摘要 检察委员会是检察机关的重要决策机构，在基层检察机关权力行使过程中发挥重要的作用。随着司法改革的推进，检察委员会的运行面临诸多挑战和困境，出现了议事议案不均衡、委员结构不合理、素质能力不适应和信息化水平待提高等各种问题，需要我们通过完善例会制度、加强业务培训等加以解决，以适应不断变化的司法实践的需求。

关键词 检察委员会 议事 例会 培训

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.312

一、基层检察院检察委员会概况

检察委员会（以下简称“检委会”）有着自身独特的發展历史。自1941年《山东省改进司法工作纲要》规定建立各级检委会制度以来，随着《中央人民政府组织法》、《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》的制定，检委会制度的发展经历了最初的兴起、建立和完善、再度确立与逐步完善的过程。在这一发展完善过程中，基层检委会作为基层检察机关实行民主集中制的重要业务决策机构，对于保障检察机关公正行使检察权、保障办理案件质量和效率、提高检察机关法律监督能力发挥了极其重要的作用。但是随着司法改革的推进，检察权运行机制、检察机关内部机构设置和权力配置等发生重大变化检委会的运行面临着诸多挑战和困境，需要我们深入思考和研究。

二、基层检察院检委会存在的问题及其原因分析

（一）议题范围方面

1.议案多、议事少，议事议案不均衡

根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称“议事和工作规则”）的相关规定，检委会审议议题的范围包括对专项工作报告和议案的讨论、对检察工作中新问题、新情况的研究等。但是目前基层检察机关检委会上会议题主要以重大疑难复杂案件为主，对检察工作的重大问题等事项的审议较少，导致检委会职能较为单一，宏观指导职能弱化。以某区检察院为例，2017全年共计召开7次检委会，审议议题13件，包括案件11件，占比84.62%，专项工作报告2份，仅占比15.38%。

2.临时会议多、例会少，会议召开不确定

根据《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称“组织条例”）、议事和工作规则的相关规定，检委会实行例会制度，应定期召开检委会，有特殊情况才可以提前或者推迟召开；检委会一般每半个月举行一次，必要时候可以临时召开会议。各省市对具体例会召开时间也有明确规定，如《上海市检察委员会工作条例》明确检委会实行例会制度，一般每月召开一次。但是基层检察机关临时召开的会议较多，按期召开的会议较少，以至于有的上会议题会前准备时间较短，检委会办事机构对于议题的审查和准备时间较短，委员对于上会议题的准备也不够充分，甚至会上听取汇报后临时发表意见、议案不知案，影响了检委会议事议案的质量效率。

（二）人员组成方面

1.委员素质有待提升

尽管有着检委会委员必须具备检察官资格的规定，检委会应当由政治素质好、检察工作经验丰富、专业水平高的人员组成，但是对于任职年限、办案经历、年龄、学历等无可操作化的选拔标准；缺乏委员进退机制；委员尤其是专职委员经常被看作是一种行政待遇，作为一些业务部门领导退居二线之后的安排，导致基层检察机关委员年龄普遍偏大，检察委员会委员组成结构不合理。同时，很多委员学习动力不足，知识更新较慢，无法适应新时期信息化办案的要求。比如检委会子系统上线运行之初，由于很多委员习惯了白纸黑字的纸质化审批，不适应线上线下双重运行的工作要求，导致对于系统操作运行不熟悉，无法尽快适应系统规范运行的要求，检委会办案系统运行效率偏低。

2.办事机构有待完善

为了做好提请检察委员会审议材料的审核、会议通知、记录和纪要的制作、决定事项的督办和反馈等，各级人民检察院应当设立检委会办事机构或者配备专职人员负责日常工作。因此，基层检察机关有的设立了检委会办公室，有的在研究室内部配备了专职检委会工作人员，有的虽然设立了检委会办公室但是工作人员由研究室人员兼任，有的甚至无专门工作人员，导致有些基层检察机关人员配备不足，无法满足检委会规范化运行建设的需求；有些基层检察机关由于司法改革的进行，人员流动性较大，新工作人员对于检委会工作相关规定、系统操作缺乏系统性培训，只能在上级院的指导下摸索中开展工作，一定程序上影响了系统的规范高效运行。

（三）检委会学习方面

为了提高检委会的专业化水平，充分发挥检察委员会专职委员的作用，需要加强检察委员会委员的学习。但是由于基层检察机关对于学习制度的不够重视、培训范围的限制等原因，学习制度难以落实。比如某区检察机关2017年度在做好议案审议的同时全年仅组织学习2次，相对较少，检委会委员对于新类型案件的讨论等存在知识上的欠缺，无法更好的发表专业意见。

（四）检委会子系统运行方面

因为检察委员会大多数议题需要由其他业务部门提请，所以只有对检察工作中是否需要提请检委会讨论、如何提请检委会讨论、如何撰写议题报告、需要提交哪些议题相关材料、需要如何审批流程以及如何反馈检委会决定执行情况等均需要有一定的了解，才能和检委会办公室工作有效衔接。但是基层检察机关往往是检委会工作人员和技术部门相关人员有所了解外，其他议题提请部门因缺乏相关的培训通常不了解上述工作，严重影响了检委会业务系统的运行。

三、基层检察机关检委会工作的改进建议

（一）加强对检委会工作的重视，完善相关例会制度

为了让检委会委员对上会议题更好的发表意见、深入讨论和研究，充分发挥检委会功能，针对基层检察机关检委会议事职能缺乏，宏观指导功能弱化、例会制度未完全贯彻落实等现象，基层检察机关一方面须加强对检察委员会工作的重视程度，坚持议事议案并重，明确专项工作报告、规范性文件的制定、检察工作中的新情况、新问题等重大事项须提请检察委员会审议；另一方面基层检察机关须通过具体实施细则等明确检委会定期召开制度，制定季度、年度计划表，明确会议具体召开时间，以便议题提请部门根据会议时间表合理安排提请时间，检委会工作人员按期准备，提高工作效率。

（二）完善人员结构，提高人员能力

1.完善选任制度

针对检委会委员结构不合理，委员素质无法满足现代工作需求的现状，基层检察机关需要以司法改革的推进为契机，完善检委会委员的选任机制，突破行政领导职务的限制，将业务能力突出、宏观指导能力和议案决策能力较强的检察官选任为委员，从而形成一定的竞争机制；对于因检察机关改革等引起的工作岗位变动、身体健康、履职意愿和能力等原因确实不适宜继续担任委员的要及时调整，打破任期终身制度，为检委会持续性健康发展提供保障。同时，可以创设检委会编外委员制度，完善列席旁听制度，从法学专家、骨干检察官或者其他专业人员中遴选编外委员，通过旁听列席检委会等，充分发挥参会人员的咨询、建议功能，更好的提高检委会议事议案的专业化水平。

2.加强业务学习

针对检委会学习动力缺乏和能力不足问题，基层检察机关应坚持学习研究并重，以法学理论前沿问题、新修订的法律和法规、最新司法动态等作为学习内容，通过邀请专家学者、资深检察官、系统外执法人员等对检委会委员定期进行培训、检委会委员轮流进行业务讲座的形式等，加强检察委员会学习制度的落实，提高委员专业素质和能力，确保检委会决策水平不断适应司法实践的需要。另，可通过案件旁听、听庭评议、检察官研修、检委会通报等制度的进一步落实，提高委员学习能力的提升。

3.明确实际办案要求

根据司法改革的要求，检察官需要直接辦理案件。基层检察机关应根据改革的要求，进一步落实检委会委员直接办理案件制度，进一步明确办理案件的类型和数量。通过委员对审查逮捕和起诉、控告申诉、诉讼监督等案件的直接办理，尤其通过重大疑难复杂案件的办理，进一步提高委员的实际办案和法律适用能力，避免为了数量而办案，为了考核办简单案等。

（三）完善检委会办事机构，提高工作规范化

检委会工作的顺利运行需要议题提请部门的规范性提请，需要检委会秘书或者专职人员的法律审查，需要专职委员的严格审核。因此，除了需要不断提升检委会专职委员业务素质和能力之外，还需要规范议题流转程序，完善检委会办事机构，提高检委会的权威性。

1.规范议题提请程序

根据组织条例第8条及议事和工作规则第9条至第11条的明确规定，检委会议题应由承办部门或者人员提出；提出议题须在检委会议题讨论范围内；提请检委会需要经过部门领导、分管检察长和检察长批准后才能提请；提请议题需要提交提交议题报告等。因此，承办人员提请议题需要严格按照上述规定，规范提请程序。

2.规范法律审查和监督等

根据组织条例第17条及议事和工作规则第12、13、14、25、26、30和31条的明确规定，检委会办事机构需要对议题进行审查，包括程序性审查和实体性审查；需要制作会议议程建议、会议通知，分送文书材料；制作会议记录、会议纪要、检委会决定事项通知书；进行执行督办等。因此，基层检察机关一方面需要规范办事机构的工作，严格按照规定程序进行审查、分发和督办等；一方面需要加强办事机构人员业务工作的培训，提高文书制作能力和综合业务素质，提高检委会基础性工作的水平。

（四）加大系统培训力度，提高信息化水平

为了缓解“案多人少”的矛盾，提高检委会工作的信息化、规范化、专业化建设，自2017年11月以来统一业务应用软件检委会子系统上线运行，各地检察机关通过多种方法及时推进。检委会子系统的运行，实现了议题受理、实体审查、会议记录、会议纪要等工作的网上办理和审批；实现了案件信息的共享，提高了检委会议事议案的质量和效率。但是在该系统运行中，由于运行时间短、培训力度不足等原因，在软件设计、硬件改造、人员操作等方面遇到了一些问题。基层检察机关需要进一步改进。

1.加强软、硬件的升级改造

子系统运行初衷的实现需要根据实践中遇到的问题不断优化检委会信息化建设的软、硬件环境。针对在运行中遇到的委员程序性点击、参与性不足等问题，进一步加强与系统开发人员、上级检察机关的沟通和交流，以便进一步加强软件升级。针对硬件设施问题，基层检察机关应进一步加强改造以提高运行效率，为推进检委会信息化建设扎实深入开展提供良好的组织和物质保障。

2.加大系统运行的培训力度

检委会的议题范围决定了子系统的顺利运行需要其他部门的配合，子系统的运行不只是检委会工作人员需要熟练操作的系统，也是检委会委员需要掌握的新的办公模式，更是全院各部门需要掌握的流转系统。因此为了提高子系统的运行质效，需要加强对全院检委会子系统和业务办理系统等衔接工作的培训，需要加强对子系统内运行程序的培训，以促进检委会办公室与其他部门工作的衔接，促进检委会工作运行的规范化。