国有企业构建反腐倡廉“大监督”格局的实践与探索

于洪强

摘要 当前国有企业内部监督以纪检监察和审计内控为主，其他具有监督职能的部门的作用发挥不到位，导致力量分散，且对于掌握人、财、物、事部门的监督重点不聚焦，效果不明显。监督力量需要有效整合，信息共享、群策群力，同时发挥业务部门自体监督和监督部门的异体监督职能，最终形成大监督的合力，提高监督的效率和效果。

关键词 国有企业 反腐倡廉 监督

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.299

国有企业是我国国民经济的支柱，是党执政的重要经济基础。反腐倡廉建设是国有企业党的建设和经营管理活动的重要组成部分，为确保国有企业持续健康发展发挥着重要作用。针对国有企业监督工作的现状，本文对企业内部监督格局构建进行探索。

一、国有企业反腐倡廉监督工作的现状

（一）认识不到位

以效益为中心的理念，使有的企业只重视生产经营工作，认为监督部门不能创造效益，从而弱化监督部门职能；有的认为监督工作与业务部门无关，监督影响业务部门工作效率。个别领导人员认为自己能正确行使权力，监督就是对自己不信任，监督别人就是不和谐、找毛病。

（二）监督资源分散

有的企业监督机构不健全、力量不集中，甚至多头管理，缺乏高效的协同配合，形不成合力。纪检、监察、审计、内控、法律事务等监督职能分属不同部门，不同领导分管，进而导致监督力量分散，工作重复交叉，工作方法的差异性难以调和，沟通协调的时间成本加大，监督工作的效率降低，难以形成监督合力。

（三）监督力量薄弱

随着企业的发展，监督工作量与监督力量薄弱之间的矛盾越发突出，在编制上，配备的监督力量不能满足监督工作的需要；一些企业忽视内部监督队伍建设，监督人员自身素质不高，对生产经营的业务不熟、对监督的业务不精；业务部门注重管理，监督缺失，履行监管职能不到位。

（四）监督方法传统

企业监督工作多数采取手工方式的现象普遍存在，效率低、随意性较大，这使监督工作缺乏规范性、科学性，与现代企业先进的管理方式和需求不相适应，影响监督效率和结果的真实性。

（五）制度不健全

有的企业内部监督缺乏制度保障，监督工作缺少依据；有的监督制度缺乏系统性、严谨性；有的监督制度照抄照搬，缺乏可操作性，影响执行力。

（六）考核机制不完善

企业因缺乏监督考核机制，对监督职责履行情况和被监督单位落实监督发现问题整改情况考核不到位，导致监督工作不严肃、监督人员不作为、监督成果得不到很好的运用。进一步整合监督资源，创新体制机制，优化监督工作方式，构建企业内部“大监督”工作格局已成必然趋势。

二、“大监督”格局建设的理论基础、基本思路和运行机理

近年来，国有企业针对监督工作的现状，对创新内部监督体制机制进行了有益的探索。中国海洋石油总公司构建了纪检、监察、审计、内控、法律“五位一体”的监督工作格局。结合实际，本文提出构建“基于风险、突出重点、监管结合、协调一致”的“四纵四横”大监督格局。

（一）“四纵四横”大监督格的理论基础

1.监督是业务部门应有职责。坚持有权必有责，用权受监督的原则，规定了领导人员负有党风廉政建设责任，同时明确了业务管理部门在经营管理活动过程中负有相应的监督职责。通过强化权责一致，以问促责，保证监督责任落实到位，较好地弥补和解决了监督力量不足、监督意识不强和考核缺位的问题。

2.业务部门监督是最直接、最及时的监督。从管理学的角度讲，业务部门具有较强的专业知识和管理技能，在监管上具有较强的权威性，强化业务过程监督，是最有说服力、最直接、及时的，能够有效避免和解决监督难和监督不到位的问题。

3.业务部门实施纵向监管和监督职能部门实施横向监督是经济有效的监督。从经济学的角度讲，业务部门在管理业务活动的同时，发挥好监督作用，既可以减少内部监督力量，又可以提高监督效率和效果。监督职能部门对业务部门实施横向监督，体现了对管理的再管理，对监督的再监督，实现监督资源的整合，监督方法的互补，监督成果的共享，较好地解决了监督工作量大与监督力量薄弱之间的矛盾。

（二）构建“四纵四横”大监督格局的总体思路、基本框架

1.总体思路：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在公司党组的统一领导下，以落实党风廉政建设责任制为主线，以深入推进懲防体系和内控与风险管理体系为重点，紧紧围绕中心工作，切实发挥业务部门的纵向和监督部门的横向监督作用，以风险防范为切入点，整合监督资源，形成监督合力，构建“四纵四横”大监督格局，为公司持续健康发展提供有力保障。

2.基本框架：“四纵”即公司行使人、财、物、事“四项权力”的各部门，从业务纵向管理的角度加强对业务人员、关键环节、工作成效的监管和自我约束，加大上对下的监督，构成纵向监督网络。“四横”即公司纪检、监察、审计、内控与风险管理四项基本监督职能，从横向上指导业务部门加强制度建设和流程梳理，通过开展内控测试、审计、监察和事后纠偏、问责、惩处等工作，构成横向监督网络。

3.工作原则：在工作定位上坚持“融入中心，服务大局”；在责任分工上坚持“谁主管，谁负责”；在工作理念上坚持“管理与监督的统一，结果与过程的统一”；在工作运行上坚持“机构统一、行动一致、目标一致”；在工作方法上坚持“继承与创新并重，管控与监督共举，资源与信息共享，力量与优势互补”；在工作实施上坚持事前、事中、事后全过程监控；在工作成效上坚持“纠偏与防范的统一，效率与效益的统一”。

（三）“大监督”格局的运作机理

1.出发点是防范风险管理。树立风险管理的理念，一方面有利于消除人们违规违纪的侥心理，另一方面能够更加注重制度设计的完备性与科学性。“大监督”格局注重实施廉洁风险防范管理，通过风险识别、评估，明确监督的重点领域、重点部位和关键环节，制定有效的监督方案和控制措施并抓好落实，促进监督工作高效、有序开展。

2.核心是对权力的有效监督。监督格局设计的核心在于对权力的监督和制约，即通过对业务资源的合理配置、岗位职责与权限的科学设置，避免职能的垄断。“大监督”格局强调对行使核心权力的人员、岗位和环节的监督，遵循决策权、审批权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求和原则，实行授权管理，规范权限，防止权力过于集中，减少腐败滋生的机会。

3.重点是对“四项权力”的监督。人、财、物、事“四项权力”是企业权力运行的核心，也是監督的重点内容，主要包括重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金使用，项目审批、工程建设、物资采购、招投标管理、资金管理、合同管理等重点领域、关键环节和行使权力的关键岗位人员。

4.实质是一种管理控制。按照“计划、组织、指挥、协调、控制”的管理学“五职能论”，不论是监督部门的监督还是业务部门的监管，都属于企业管理中控制的环节，“大监督”格局实施的过程就是企业管理的一项控制活动。“大监督”格局建设融入了内部控制的管理手段，把加强控制、防范风险、预防腐败的要求贯穿于论证、决策、实施、评价、考核的全过程，不断规范业务流程，实现对业务的全过程监督与管理。

5.运行动力在于监管结合。监督工作既有对事的监督，又有对人的监督；既注重对行为程序性的监督，又注重对行为合法性的监督。“大监督”格局中，“四纵”反映业务部门从业务纵深角度，在决策、审批、执行等不同环节设置监管权限和职责，注重对管理行为程序性实施监管；“四横”反映监督职能部门对业务部门管理人员及其工作的合规性、合法性进行评估检查，对业务部门自我监管的结果进行监督。

三、“大监督”格局建设的途径和方法

（一）提高思想认识，树立“大监督”理念

反腐倡廉认识上的不足和误区，直接影响工作的开展和作用的发挥。构建“大监督”格局对加强企业反腐倡廉建设，防范企业运营风险，提升经营管理水平有着重要作用。企业领导人员作为构建“大监督”格局的主导者，通过加强学习“大监督”工作的理念和方法，增强主动接受监督的意识，认真贯彻执行“一岗双责”制度，管好自己，率先垂范，统筹安排“大监督”工作。企业要借助网络、通信等媒介以及专题培训等方式宣传“大监督”理念，促进业务部门从被动监督向自我约束转变，发挥其业务专业性和监督直接性的“先天优势”，实现业务进展与监督同步。同时，要提高监督人员的综合素质，努力培养政治素质高、业务能力强、精干高效的复合型监督人才队伍。

（二）健全完善制度，建立监督制度体系

制度是管理的基础、监督的依据。建立健全完善的制度体系是构建“大监督”工作格局的保证。将中央、国家有关部委、企业自身有关监督的制度进行梳理分类，综合分析制度的系统性，查缺补漏，提高制度的可操作性，减少执行的随意性，逐步形成完善的监督制度体系。

（三）整合监督资源，形成“大监督”工作合力

建立健全资源共享、沟通顺畅、协调一致的监督工作机制，是形成“大监督”工作格局的基础。建立由纪委组织协调，监审、财务、人事、法律、工会等共同参与的监督工作联席会议制度，整合监督资源，统筹部署重要监督工作，定期通报监督工作进展，实现监督机构的联动协作、监督人员的结构互补、监督信息的交互共享，增强监督的合力。另外，针对专业部门人员熟悉业务流程，掌握管理薄弱环节，对特定的或重要的监督工作，积极吸纳专业人员参与监督工作，增强监督工作的针对性和有效性。

（四）加强信息化建设，提高“太监督”科学化水平

阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。利用信息技术构建权力“阳光”运行机制，对权力本身及行使过程进行网上固化、规范和公开，保证权力科学配置、合理运行、制约有效、公开透明，做到监督与被监督信息对称，权力运行过程留有痕迹，实现在线实时监控。运用综合办公系统集成人力资源、财务、采购和合同管理系统，做到“人、财、物、事”四项权力实施网上公开运行，保证监督信息真实、对称、不可逆和公开透明。

（五）完善考核机制，确保“大监督”取得实效

考核监督是促进“大监督”格局落实的有力手段，是建立“大监督”格局的长效机制。首先，将监督工作职责纳入岗位说明书，作为岗位考核的基本指标，促使监督人员认真履职。其次，将“大监督”工作职责纳入部门KPI绩效考核指标，将监督工作与业务工作同部署、同落实、同考核、同奖惩。最后，将“大监督”工作任务纳入企业年度经营考核指标体系，通过考核监督工作履职情况以及发现问题的整改落实情况，确保监督成果得到运用，真正建立起“大监督”工作长效机制。

在积极构建企业内部“大监督”档局的同时，还要充分借鉴和运用好监事会监督、司法监督、群众监督、舆论监督等外部监督力量，不断强化内外两种监督资源有机结合，逐步建立起以纪检监察监督为主导，其他监督资源协调配合、相互作用的监督体系和工作机制，努力形成监督合力，将反腐倡廉“大监督”工作提高到一个新的水平。