我国农村生态环境保护法律问题研究

2018-12-05王英杰

北方经贸 2018年6期

王英杰

（华中农业大学文法学院，武汉430070）

一、我国当前农村生态环境面临的主要问题

（一）耕地面积持续减少，耕地质量不断衰退

我国近些年来城镇化发展迅速，进而导致耕地面积减少十分明显而且每年都在呈现叠加的形势，耕地的质量与之前相比也是大大降低，我国农村的生态环境在一点点恶化的同时，也严重影响了农民的收益和生活。土地是农业的根本，是农民的生命线。环保部与国土资源部2014年4月发布的全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤总的超标率为16.1%，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，其中耕地土壤点位超标率为19.4%，土壤环境质量堪忧。

（二）工业向农村转移，生态环境遭大面积破坏

一方面，很多乡镇工业企业为了自身的短期利益，采取粗放型的发展模式，不顾及生态环境，从而使周边的环境因此遭到了严重破坏。据不完全统计，目前我国乡镇企业污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，可见乡镇企业发展方式极不合理。另一方面，一些逐渐被大城市所淘汰的高污染企业纷纷开始转向环保意识较薄弱的农村地区，如果农村地区不及时加以遏制和采取措施，将会成为环境污染的重灾区。

（三）非理性的农业生产和养殖业所带来的污染

1.农药、化肥的不合理使用造成的污染

我国是一个农业大国，同时也是农药、化肥的生产大国和消费大国，我国每年使用农药的土地面积在3亿公顷左右，而由于农民缺乏科学使用农药的知识，导致农药利用率相当低，农药的不合理使用不仅在很大程度上造成农药的浪费，而且由于农药的不合理使用而给附近的空气、水分、土壤、农畜等带来污染，造成严重的环境污染，破坏了居民的生存环境。另外，我国化肥的平均使用量已经远远超过发达国家为防止化肥对水体和土壤造成污染而设置的安全上限。

2.农用地膜的污染

首先，地膜质薄、易破损，其本身也无法自然分解，在农村随处可见大量的废弃薄膜丢弃在田间地头，这些地膜若长时间无人清扫，堆积在田间，会破坏土壤的结构，影响土壤的保水保温特性，不利于农作物的生长。其次，在农村由于农用地膜常被丢弃在田间地头或道路、房前屋后等地方，在大风吹刮后，地膜随处乱飞，被吹刮在电线杆上或树枝上，给人们造成严重的视觉污染。

3.农村畜禽养殖业对环境的破坏

农村畜禽养殖业的不善管理给环境带来的污染是不可忽视的，在其众多污染里，让人最为棘手的当属畜禽的粪便处理。在农村地区一般处理畜禽粪便的方式分为两种：第一，把粪便推到田地，以作为农作物生长的肥料来使用；第二，堆放于自己养殖场的附近，等风干后，再慢慢处理。但是，以上两种方式，无论是前者还是后者，都会对当地的空气产生巨大的污染，尤其是到了夏天，有养殖场的农村到处弥漫着刺鼻的味道；农村养殖场在饲养畜禽的过程中所排放的污水，通常不经过无害化处理而直接排放到沟里或者顺着地势的走向流淌，污染了附近的水体。

（四）大气污染

首先，乡镇企业绝大部分只注重盈利，缺乏环保理念，致使乡镇企业发展过程排放的工业废气未经净化就进入大气中，对大气产生了严重的污染。其次，城镇居民及农村居民生活水平的提高又带来了私家车、机动车等交通工具的大量增加，私家车、机动车等排放的废气，是雾霾产生的重要原因，对人们的生活、工作以及健康产生了严重影响。再次，工业废气和汽车尾气的大量排放又进一步导致了酸雨问题突出，工业废气与汽车尾气中含有大量的二氧化硫。二氧化硫经过多个循环以酸雨的形式到达地表，不仅造成土壤的污染，而且也加剧了建筑物的腐蚀。

（五）水污染严重，水源受到大面积污染

首先，由于工业快速的增长以及人口和生产发展的多重压力，农业生产中农药使用量大幅度增加，地表水和地下水的质量严重下降。农村城镇化以来，生活、工业、交通、运输以及其他服务业所排放的污染物大量流入水库等，造成水质污染严重。其次，农民的环保意识不是很强，生活污水及农业污水没有进行有效处理就肆意的排放，这对周边地区的土壤和地下水源造成严重危害。水污染直接影响饮用水源的水质，危害人体健康，还会祸及农业、渔业生产、工业生产甚至生态环境。

（六）农村自身生活垃圾及城市垃圾转移对农村的污染

“垃圾围城”不仅是城市病，而且蔓延到了农村。全国四万多个乡镇、近六十万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活垃圾2.8亿吨，不少地方还处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”状态。国家在防止城市垃圾流转到农村的问题上，制定了很多措施，但由于各种利益条件的驱使，这些措施难以起到实质性的作用。一些城市，尤其是中小城市，由于没有专门的垃圾处理厂，加上城市的土地寸土寸金，所以城市的生活垃圾往往运到农村地区集中填埋，致使农村成为城市垃圾的处理地，加重农村生态环境的承受压力。

二、我国农村生态环境保护存在的主要法律问题

（一）农村生态环境保护立法理念有偏差

重城市环境保护，轻农村环境保护，重城市污染治理，轻农村资源保护

由于农村环境问题的特殊性，我们在对农村生态环境进行立法时应当加以充分考虑。要将农村生态环境保护与城市环境保护放在同等重要的位置，摒弃以工业污染防治为重点的观念，把保护农村环境、治理农村环境污染、保障农民身体健康作为主要目标。在环境保护立法上，我国始终将城市环境保护凌驾于农村环境保护之上，为了促进经济的发展，不惜形成城市单方面攫取环境资源、而农村单方面承担不利后果的局面。在“城乡二元结构”中，我国农村始终在生态环境保护上处于弱势地位，农村承载着明显的环境不公。罗尔斯在《正义论》中指出“正义是社会制度的首要价值，是一个社会首先要解决的问题”。因此，在环境资源的利用和保护上城市和农村都应享有同等的权利，在环境破坏性后果的承受和治理上城市和农村都应负担同等的义务。具体而言，实现城乡环境公平首先要在立法目的中体现城乡环境公平的内容。其次要在基本原则中确立“谁受益谁补偿”的原则，在城市受益和农村受损之间进行利益的调配，公平公正的弥补农村所受的损失。再次要将环境公平的理念贯彻到权利的设置上，主要体现在平等享有环境权和平等落实救济权。最后在设置基本制度时建立生态补偿机制和农村环境保护专项资金，采取经济手段，通过税收政策和财政转移支付，推进城乡之间的环境公平。

（二）农村生态环境保护立法内容不完善

立法过于原则化，实体规范远多于程序规范，缺乏可操作性。内容简单、抽象，缺乏明确性。我国现有的农村生态环境保护法律法规普遍存在立法过于笼统、原则性较强、可操作性较差的问题，同时立法着力于实体性的规定，而使相应的程序性规定处于空白。农村生态环境保护立法目的是为了更加准确、具体的保护生态环境，这就要求对各项生态环境要素进行明确具体的区分，在立法中对各种生态要素之间的差别进行区分，明确适用的具体对象、时间、空间则是基础。因此，要尽量规定得详尽与细致，规定其实施细则、适用范围等各部分具体内容，这样可大大提高可操作性。一个可操作性强、程序性规定合理的农村生态环境保护立法，能够在很大程度上促进环境行政执法机关用完善的程序性规定执法、司法机关在审理该类案件时公平公正，保障农民的合法权利不会受到非法的侵犯，也有利于落实我国农村生态环境保护相关法律法规。至于涉及到保证农村环境保护可行性的技术性规范是否应一并规定在程序性规定中的问题，我们认为应该对这一部分另行单独规定。因为技术手段不是一成不变，无法用单一固定的法律条文去规范，“如果在环境保护立法中规定过多具体的技术指标，在科技飞速发展的今天，必将不断面临修正的问题，这将影响到法律的严肃性和稳定性”。

（三）我国农村生态环境保护执法领域存在的问题

1.环保监管部门间权责划分不明难以高效合作

农村执法部门间职责划分不明确，存在着行政执法交叉冲突现象，这已成为我国环境行政执法中的常遇到的老大难问题。虽然各环保机构都是在自己的权限范围内行使环境管理的权力，但由于我国目前对各环保主管部门间在具体权限范围、管理责任上如何划分、如何相互协调缺乏明确的规范，当出现环境问题时，各部门间应该管多少，怎么管都没有详细的规定，这就会导致环境行政执法过程中各部门不能完全做到根据农村环境问题的实际情况与实际需求解决好环境问题，而是只顾各自利益。这样结果要不就是相互推脱，造成环境行政执法不作为、不到位，导致环境行政管理混乱无序，环境治理效率低下；要不就是因利益或利害关系相互争抢，交叉执法，多头执法，出现“多龙治水”现象。

2.农村环境行政执法监督机制不够完善

根据我国现行环境法规定，县级以上环保行政主管部门才有权对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，乡镇一级尚无监督部门。这样就会造成广大农村地区生态环境状况无人监管或监管人员严重缺编，一旦发生重大生态环境问题，环境行政监管机关负有不可推脱的责任。另外，在环境法制工作机构方面，不重视环保部门内部设置的法制工作机构在环境行政执法工作中的职责和作用。

3.地方政府的政绩观干扰农村环境行政执法

传统的经济发展观导致一些地方政府过度重视GDP，而忽视了绿色环境的保护。官员政绩考核面前，一些乡镇政府及领导者片面的强调本地区的经济发展，忽视本地区生态环境，选择重经济发展轻环境保护的“先发展后治理”的传统发展道路。农村环境行政执法摆脱地方政府的行政干预和走出地方保护主义的怪圈，改变农村生态环境行政执法举步维艰的现状，是我国农村生态环境保护必须解决的一个难题。

三、完善我国农村生态环境保护的法律建议

（一）我国农村生态环境保护的立法建议

1.确立可持续发展的立法理念

只有在我国农村生态环境保护立法中，确立可持续发展为核心的立法理念，摒弃以往“以牺牲环境为代价的先污染后治理”的发展理念，正确认识和处理好环境保护与经济发展二者间的关系，促进协调发展，坚决避免西方工业化国家经济发展过程中的环境悲剧在我国重演。

2.体现环境公平的立法理念

我国农村一直在“城乡二元结构”中处于弱势地位，农村承受着巨大的环境不公。对农村环境保护立法而言，环境公平首先要在立法目的中体现“保护农村环境，保障农民健康，平等利用环境资源，平等负担环境污染破坏的不利后果”的内容。其次要在基本原则中对已有的“污染者付费、开发者保护”原则进行补充，确立“谁受益谁补偿”的原则，在受益的城市和受损的农村之间进行利益的调配，弥补农村、农业、农民的环境损失，实现环境公平的目的。

3.协调好环境保护监督管理体制

2015年1月1号实施的新《环保法》的执行仍然受制于中国环境治理结构的“碎片化”和部门职能重叠的状况。并未对环境保护的监管体制做出调整，没有明确环保部门实施统一监管的具体方式和措施。