浙江欠发达县域精准扶贫的实践探索及对策建议

徐豪立，何晓琪

（浙江师范大学，浙江 金华 321004）

2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时提出，要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，标志着“精准扶贫”概念的产生。在2015年11月的中央扶贫开发会议中，习近平总书记再次指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”2015年，浙江省宣布全面消除了家庭居民人均年收入4 600元以下的贫困现象，扶贫工作揭开新的篇章，也逐步摸索出一条充满浙江省特色的精准扶贫之路。本文基于浙江省26个欠发达县域的调研资料，分析浙江省推进精准扶贫的实践路径，并提出进一步推进精准扶贫的对策建议。

一、浙江欠发达县域扶贫工作存在的困境

1.扶贫对象被“漏统”或“错置”。浙江省已对扶贫对象开展了建档立卡工作，但仍存在扶贫对象被“漏统”或“错置”的问题。在规模“总量控制”情况下，由于指标有限或是在主客观因素的干扰下，县、乡镇、村在上级分配指标基础上进行的对象识别可能导致一部分贫困户落入瞄准范围之外。调研发现，漏掉一些贫困户或是错给非贫困户的现象依然存在。一是因为群众对于扶贫识别工作关注度不高。例如，仍有一部分贫困群众并不了解建档立卡的具体流程。二是因为扶贫各相关部门的数据尚未有效整合。虽然低收入农户数据库、低保数据库、残疾人数据库、助学数据库等数据库已初步建成，但尚未实现互联互通、信息共享，使得精确识别扶贫对象困难重重。

2.帮扶措施针对性欠佳。调研发现，绝大多数扶贫政策和措施侧重于物质扶贫，而在帮助具有长期脱贫意义的教育扶贫、财产保险扶贫和技能培训扶贫等方式落实程度还有待加强，这对于贫困户实现长期脱贫是极为不利的。劳动力技能培训是典型的造血式扶贫举措，但在走访中，多数受访者表示自己的家庭成员未接受过劳动力技能培训。缺乏针对性“造血式”的帮扶措施，使得许多贫困户动力不足，长期脱贫相对困难。

3.扶贫动态预警机制不健全。动态管理的核心在于做到帮扶对象有进有退，然而，相关部门通常把重心放在识别出贫困对象并给予政策支持上，易忽略脱贫人口退出或二次进入的问题。实地的调查研究也证实了这一点，不少欠发达地区存在着脱贫后仍享受扶贫待遇的现象。扶贫信息更新不及时，导致扶贫往往成为事后工作，缺乏前瞻性的动态预警。如何将处于贫困临界线边缘的农户吸纳进入动态管理体系，实现对贫困工作的事前预警，仍有较大的完善空间。

4.扶贫考核机制有待完善。调查发现，现有的扶贫工作考核重结果轻过程，过程性考核的实行有效性明显不足，未将日常检查、阶段督查和年度考评相结合，尚未形成常态化考核机制。同时，现有的扶贫工作考核结果未充分地应用到识别、帮扶和管理全过程。例如，经常把考核结果与政绩相挂钩，重视考核而忽略考核所反映的问题，也缺乏针对资金分配、项目管理等方面的考核。

二、浙江欠发达县域精准扶贫的实践探索

1.通过多方数据比对实现精准识别。精准识别是指识别出低收入家庭和人口以及找准导致其低收入的关键要素。为实现对扶贫对象的精准识别，浙江在识别对象时，要求不再仅根据收入情况，而是涵盖经济能力、劳动能力、生产生活水平等多维数据。在农户申请之后，驻村干部入户通过对农户自身、周边群众、党员代表和村民代表等多源调研。与此同时，浙江省开展了低收入农户建档立卡，通过入户调查、公示公告、复核审定等程序，以村民“公议公推”的方式精准确定扶贫对象，对象信息录入独立于统计部门的扶贫信息管理系统进行认定。而且，扶贫部门通过对民政、残联、教育、交管、人社等多部门的相关扶贫数据进行横向比对，大大提高了扶贫对象识别的精准度。

2.通过帮扶措施供需匹配实现精准帮扶。精准帮扶区别于过去“一刀切”、大而全的帮扶内容和机制，而是根据扶贫对象实际致贫原因针对性确定帮扶责任人及扶贫措施。传统粗放式和“输血式”帮扶不能根本破解贫困，而精准匹配帮扶措施“供给”与低收入农户“需求”，增强增收内生动力是治理贫困的关键。浙江以各地扶贫对象数据库为支撑，根据低收入农户不同致贫因素开展针对性帮扶。采取直接的危房改造和异地搬迁到户扶持方式，解决开发条件缺乏问题；实施社会保障兜底式扶贫，保障无劳动力低收入人群的利益；实时提供面向低收入农户劳动力的职业供求信息，提升人岗匹配成功率。以丽水缙云为例，当地政府免费为急需提高职业技能的低收入农户开展烧饼师傅技能专业培训。同时，创新以创业推动就业模式，鼓励外出开店创业，若门店面积及小吃品种达到一定数量即可获得补助，推动建设特色产业扶贫，带动当地脱贫与增收，并在其他省市提供借鉴。

3.通过动态监控扶贫数据实现精准管理。精准管理是指运用信息化手段实时监控扶贫对象信息，达到扶贫对象动态进入与退出。浙江省依靠统计部门建立的农村贫困监测调查网点，通过扶贫统计监测系统体系进行数据比对和查访，若原有贫困户已摆脱贫困状况则将其调出贫困户范围，而符合扶贫标准的新农户能够再次进入。例如，淳安县建立了完备的“发现机制”和基层干部“三认”服务机制，若农户遭遇突发重大事件致贫，由基层干部核实情况，帮助提出救助申请，将中途返贫的对象重新纳入帮扶范围，利用“绿色通道”第一时间跟进举措，减轻因病因残导致贫困等低收入群体负担。

4.通过创新考核机制实现精准考核。精准扶贫目标与扶贫工作开展所产生的效益具有多层次特点，而精准考核不再是单一的GDP指标。自2015年起，浙江省运用民生保障、生态经济、居民增收等多元化指标，完善了指标考核体系。同时，还要强化考核结果运用，形成“干好干坏不一样”的考核激励机制，以激励约束促扶贫，发挥考核在推进精准扶贫工作中的积极作用。此外，浙江省以群众满意度为导向尝试运用信息公开、第三方评估、群众评议、民意调查、社会监督等多种手段让群众全面评价扶贫工作成效。例如，衢州市率先通过公开招标，委托第三方进行水库移民群体生产生活情况及群众满意度的抽样调查，有效掌握扶贫成效，反思措施现存问题，从而进一步优化扶贫工作。

三、进一步推进精准扶贫的对策建议

1.构建精准扶贫大数据平台。我国扶贫工作处于一个崭新的阶段，而大数据和数据之中所蕴含的信息价值是推动扶贫模式转型的重要技术保障，大数据技术因而成为推进扶贫开发工作转型升级新的动能。目前，浙江省欠发达县域的低保、救助、教育、医疗、慈善基金等扶贫信息数据，存在“信息孤岛”现象。推进精准扶贫常态化，势必采用先进大数据、互联网及尖端移动网络技术，推进扶贫大数据平台建设，甚至有必要研发出适应移动终端的精准扶贫大数据平台，从而为分析研判和精准决策提供更进一步的数据支持。

2.建立返贫动态预警机制。建立返贫动态预警机制，已成为助力精准扶贫常态化的新趋势。通过对扶贫大数据的实时有效的分析，动态跟踪贫困对象和极具脆弱性的脱贫人员的数据，及时评估反馈扶贫工作的阶段性成效，分析其内在规律，解读数据，迅速分析、调整扶贫资源分配流向，优化扶贫决策。在此基础上，不断完善整个动态预警机制，充分发挥资金、技术、市场、管理等力量支持助力精准扶贫，真正做到帮扶对象有进、有出、无错漏、有帮扶，形成一个良性的脱贫攻坚有机系统。

3.推进扶贫管理体制创新。扶贫模式创新作为系统性工程，更可以称作是一项包含大数据技术与体制创新的系统创新。技术创新与体制创新只有联动协调，才能创造出新的“政策红利”和“技术红利”，进而真正实现精准扶贫目标。相关的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的模式创新，都应与相应的体制创新相配套。例如，精准识别不仅仅是扶贫海量数据的收集与甄别问题，更重要的是如何逐步提升政府的数据分析、建模与解读等大数据技术能力，以使相关管理人员能萃取、清洗、转换、计算和分析这些大数据，进而挖掘出数据隐含的管理与决策价值。