精准扶贫视角下贵州省扶贫发展模式与路径创新

唐小平，周 雄

（贵州大学管理学院，贵阳 550022）

“十二五”以来，贵州省扶贫工作取得了良好的成绩，作为全国脱攻坚的主战场，对全国的脱贫工作有着极大的影响。截至2016年年底，全省贫困人口为372.3万，贫困发生率降到10.6%。总的来看，贵州省扶贫工作已经全面进入攻坚拔寨期，脱贫攻坚任务发生了变化，脱贫工作正在由全面脱贫转向极个别深度贫困区精准扶贫转变，惠顾优化调整脱贫地区的产业结构布局，时间紧、任务重。剩余的贫困人口主要分布在广大老少边穷等深度贫困地区，加大精准帮扶力度，促进共同富裕是贵州省扶贫工作的落脚点和出发点。继续加大对深度贫困区的扶贫开发，同时优化调整脱贫地区的产业结构，保持产业发展的活力是今后开展精准扶贫战略工作的重要内容。

一、贵州省扶贫发展模式

1.产业扶贫发展模式。近年来，贵州省经济进入发展的快车道，各产业通过调整产业结构、升级，已经形成较合理的产业发展体系。在经济快速发展的同时，形成了“互联网（大数据）+”“企业+平台+农民”“合作社（龙头企业）+农民+市场”、绿色旅游扶贫、“村企合一”、乡村金融等产业扶贫模式，以经济为导向，带动扶贫工作精准实施。通过紧抓产业扶贫这个根本，推进农业供给侧结构性改革和农业结构调整结合在一起，打造了一批符合贵州本地的农业产品品牌、农业公司和农业信息交易平台，带动了一大批特色优势产业的发展，极大地促进了贫困地区经济增长。在贫困地区农业发展模式改变的同时，社会生活模式也在不断改变，少数民族特色小镇的建设、特色手工艺品的外销等等，民族地区旅游发展逐渐进入旺季。以“大数据、大扶贫”等发展理念为指导，以现代信息技术为平台，以贫困发展地区为出发点，规划形成一批物流园区、特色农产品种植加工公园区、“乡村旅游+合作社”发展模式园区。全方位、多领域、多渠道地促进扶贫工作的开展，做到真扶贫、扶贫真、贫真扶，不遗漏每个贫困点,确实做到因地制宜，精准扶贫。

2.教育扶贫发展模式。教育是影响贫困地区脱贫的重要因素，能有效地阻断贫困的代际传递，是实现精准扶贫的有效途径[1]。教育作为扶贫的推进器、加速器，要精准定位教育在新一轮扶贫工作中的地位，认真开展教育扶贫工作，实现教育在贫困地区全覆盖，让老少边穷地区共享社会经济发展带来的福利。近年来，贵州省持续加大对贫困地区的教育扶贫力度，在农村贫困地区实行学前适龄儿童教育、农村义务学生营养改善计划，对农村建档立卡的贫困学生免除学杂费并进行相应的财政补助，完成“九年义务教育+三年高中/三年中专”计划，规划建立中职院校城、大学城。在发展教育的同时，对外出务工人员回乡创业的农民还开展创业培训、技术支持，在广大农村地区进行“一户一技能”的培训，全方位地进行创业指导。对各种农业发展公司、咨询公司、培训机构和合作社给以一定的政策补助，以它们为平台，向全省农村地区农业进行各种科技教育服务，尽一切力量提升贫困地区劳动力素质和就业、创业能力[2]。

3.易地搬迁扶贫发展模式。易地扶贫搬迁是扶贫工作的重要组成部分，通过异地搬迁集中安置，能有效地改变贫困地区人口的资源禀赋，改善贫困地区人口的生活劳作方式，进而达到扶贫脱贫的目的。随着贵州省社会经济的发展，转变原有的救济式扶贫方式，把不适宜居住地区的贫困人口向外迁移、集中安置，改变贫困地区原有的生活劳作模式，拓宽贫困地区的脱贫渠道。新时期，贵州省积极探索易地扶贫搬迁模式，在搬得出、住得稳、能致富的工作原则下，探索出一系列符合贵州实际情况的搬迁模式，积极总结推广“五个三”经验、凯里模式。“十二五”期间，贵州省共建成安置点1 221个，实施易地搬迁扶贫105万人，异地搬迁扶贫工作起得显著性成效，极大地改善了农民群众的生产生活条件，促进了贵州省社会经济的快速发展。在贵州省“十三五”发展规划中明确写道：继续坚持易地搬迁扶贫政策路径，以县为单位统一规划调整，坚持搬得出、住得稳能发展的原则，积极探索新的、符合实际的经验；坚持城镇化集中安置，用好城乡建设用地增减挂钩政策，以岗定搬、以产定搬；确实解决搬迁群众生计保障和后续发展问题，确保200万应搬迁人口在2019年全部搬入新居[3]。

4.生态扶贫发展模式。从十八大召开以来，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念一直贯彻在贵州省的扶贫工作中。贵州省积极转变原有的粗放式发展模式，坚持“守住发展和生态两条底线”以及“生态优美、绿色发展”的生态发展理念，积极创建生态扶贫模式。以绿色发展为指引，吸收国内国外绿色扶贫经验，推动建立一批具有示范性的民族地区绿色生态发展模式。通过提升、优化民族地区优秀的自然景观和人文资源，积极探索民族地区发展经验，实现生态脱贫。在紧抓产业发展的同时，坚决不过生态红线，以生态红线的画定来布局产业结构，实现经济增长与生态保护同步发展。围绕生态优势，坚持生态产业化、产业生态化，绿色经济“四型”产业产值已占地区产值的33%；坚持绿色贵州建设，森林覆盖率达52%；加大石漠化治理的进程，防洪减灾效益达200多亿元；绿水青山、民族风情、天然氧吧等特色吸引国内外游客，实现了旅游经济的跨越式发展。

5.政策扶贫发展模式。扶贫政策是扶贫工作开展的基石，扶贫政策的有效落实与实施是精准扶贫工作开展的前提。扶贫工作是为帮助贫困地区和贫困户实现经济增长、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困改变原有的贫困面貌[4]。而扶贫政策就像是扶贫工作中的指向灯，在总体布局上指引扶贫工作的开展与实施，是贫困地区发展的保障措施。扶贫策略随着经济发展逐渐完善。新时期，贵州省在坚持“大扶贫”政策方针时，积极探索适合地方发展的政策措施。先后形成“政府部门进村帮扶”政策、“基础党建+”政策、“一对一帮扶”政策、“三变”改革经验、“塘约”经验、“湄潭模式”等政策、措施和经验，有效地促进了贵州省扶贫工作的发展。从国家政府到社会团体、从企业公司到个人，总结推广扶贫经验，从总结上升到政策实施，最后完善推广，极大地丰富了政策帮扶体系。

二、现实中实现精准扶贫的障碍因素

在过去的“十二五”里，贵州省立足于扶贫，坚持绿色发展，全方位、多领域地优化调整，走出了一条不同于中东部、不同于西部其他省份的发展新路，实现了由解决温饱为主向全面建成小康社会的历史性转变[5]。贵州省作为全国扶贫攻坚的主战场，脱贫任务重、时间紧，在此期间涌现出一系列的脱贫发展模式和经验，极大地促进了社会经济的发展，助力全省脱贫工作的开展与实施。五年间，贵州省的贫困人口由2011年的1 149万人降到2016年的372.2万人，贫困发生率从33.4%降到10.6%，平均每年减少150万人，2017年还将减少贫困人口近100万人。但要清楚地认识到，贵州省扶贫工作已经全面进入攻坚拔寨期，非一两个扶贫模式或经验就可以解决的。特别是剩下的200多万人分布在全省老少边穷地区，分布范围广，扶贫难度加剧，扶贫模式应该由原来的全面脱贫转向精准扶贫转变[6]。总结贵州省多年来扶贫工作、发展模式可以看出，在快速完成扶贫任务目标的同时，扶贫工作还存在以下几点不足之处。

1.基础设施不健全，公共服务设施不到位。交通出行是影响贫困地区发展的主要因素，生活生产设施不到位也严重制约了当地的社会经济发展。贵州省现在已经完成“县县通高速”的目标，建成高速公路5 582公里，在一定程度上缓解了贫困地区出行难的问题。但是在一些偏远山区还存在道路不通的情况，人们出行都是靠脚力和一些简便的出行工具为主。道路不通，当地的经济何来发展？近年来回乡创业的农民工越来越多，家乡道路不通、生产生活等基础设施不完善，严重制约了创业项目的开展与推进。贫困地区教育、医疗等公共设施还有待完善，“一村一校”计划、乡村卫生院建设、农村书屋计划落实不到位。贫困地区的生活生产学习情况弱，自我发展能力低，创新能力不足在扶贫工作中越来越突出[7]。

2.产业结构不合理，发展乏力。近年来，贵州省从扶贫战略出发，引进和投资了许多发展项目，在全省各地兴建了一大批工业企业。这些项目、工业企业在前期投资建设时带动了一大批贫困地区的人员脱贫致富，给当地的经济发展注入了一定的活力。但随着企业的发展，许多问题逐渐暴露出来，发展乏力。诸如产能过剩、重复建设及重复投资超过市场饱和度、产业规划不完整、环境生态污染等一系列发展问题，成为新时期精准扶贫的阻碍因素。初心是要促进贫困地区发展的，实际却成为与贫困地区争夺扶贫资源的被扶贫者。新时期，如何优化调整产业结构，继续发挥产业结构的带动优势，成为扶贫工作中的又一个难点。

3.市场经济体制不健全，资源要素流通不畅。在改革开放以前，贵州省是个典型的农业发展省份，农业发展在经济发展的比重一直很大。改革开放后，贵州省市场经济也慢慢活跃起来，经过三十多年的改革发展，市场经济体制建设已经初步完成，市场经济效益在发展中也逐步显现出来。不过由于改革开放得晚，加之又在内陆，市场经济体制建设还不够完善，各种政策法规还不健全，土地、资金、技术等资源要素流通不畅。特别是在一些贫困山区，仅有土地等自然资源禀赋，却缺少资金、技术等其他发展要素投入，严重制约了当地经济的发展。

4.扶贫工作趋于形式化，监督体系不合理。“十二五”期间，贵州省的扶贫工作取得了骄人的成绩，为全国扶贫工作的开展与评估提供了很好的范例。但在这惊人的成绩后面还存在着官僚作风、形式作风的问题，诸如：大量的扶贫资金被挪用；扶贫项目被官员内化使用，变成自己的捞金的手段；某些官员小题大做，扶贫工作就是一个形式过程；扶贫工作评估不合理、评估体系还不健全，只注重当前的经济效益，忽视了其带来的社会影响和生态环境问题。在呼吁社会各界共同向扶贫领域发力的同时，却忽视了贫困地区的受力点和受力单位，扶贫资源被极大地浪费，扶贫效果也不是那么的凸显。甚至出现了社会本职工作不做，只要扶贫工作有成效就行的现象。这种全社会参与的扶贫模式是否可以更加精准、扶贫力量更加集中？扶贫不应只是表面工作，不局限于形式，而是帮助贫困地区的群众不再贫困、发展不再受环境制约，要正确理解扶贫的含义。

三、完善精准扶贫工作的政策研究

贵州省脱贫攻坚进入攻坚拔寨冲刺阶段的关键期，要加大力度扎实推进攻坚深度贫困地区脱贫，继续落实精准扶贫战略，确保在2019年以前全部完成脱贫任务。深度贫困地区是脱贫攻坚的重中之重、难中之难，推进深度贫困地区脱贫攻坚是贵州省摆脱贫困落后的重大发展机遇，是实现后发赶超的重要途径。坚持以持脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，在干部工作作风、项目推进力度、扶贫资金使用等方面做好考评机制，建立完善的监督机制。坚持以问题为导向，统筹抓好脱贫攻坚各项工作，因地制宜的制定发展战略，集中优势认真打好脱贫攻坚的最后一战。

1.整合扶贫资源，强化基础设施建设。随着扶贫工作进入脱贫攻坚期，原有的一些扶贫方法、经验可能不再适合，应该进一步整合扶贫资源向深度贫困区投入，集中优势力量、因地制宜的做好扶贫战略安排。优化扶贫项目的选择，利用当地的资源禀赋发展优势产业，做到在贫困地区发展帮扶贫困地区，实现资源的最佳利用。贵州省的深度贫困区主要集中在老少边穷地区，要继续强化这一地区的基础设施建设、强化对公共服务设施的配置，继续完善“一村一校”“乡村医院建设”等基本公共服务设施项目的投入，继续加快互联网、乡村公路、骨干水源等基础性工程的建设。坚持“四在农家·美丽乡村建设”，统筹乡村治理。利用各种渠道提升深度贫困地区群众的自我发展能力、创新能力，改善优化生活生产环境。

2.因地制宜调整产业结构，发展优势产业。产业是带动经济发展的快速列车，要继续优化产业结构的调整，发展贫困地区（特别是深度贫困区）的优势产业，形成“一镇一品”“一村一特色”的产业结构布局。同时还要继续深化改革开放，引进一些符合扶贫实践情况的改革经验、措施，做到内化吸收，增强企业的内生动力。紧抓产业扶贫，推进农业供给侧结构改革和农业结构调整，坚持扬长补短、扬长避短，集中力量推进特色优势产业的发展，带动贫困群众收入持续增长、稳定脱贫。注重扶贫项目、产业的选择，实现产业绿色发展、生态发展，优化资源的最佳使用，实现项目长期性、持续性发展。

3.完善经济市场建设，规范民间融资渠道。贵州省作为全国扶贫攻坚的主战场，在前面的扶贫工作中取得了许多成功的改革经验。要全面推广农村“三变”改革和“塘约”经验、“湄潭模式”等改革经验模式，加大改革创新的力度。坚持市场经济体制改革，完善市场经济体制建设，发挥市场效应，合理调节经济发展。充分运用创新思维和大数据等信息技术推进脱贫攻坚，不断激发内生源动力，激发社会创造力。促进资金、土地、技术、人才等要素的合理配置和流动，加快农村地区的市场发展。同时，要规范民间的融资渠道，完善农村融资体系建立，进一步促进农村市场经济的平稳发展，保障农民群众投资渠道、来源稳定，带动农业的现代化发展。

4.建立扶贫绩效考核制度，健全监督体系。当前，贵州省脱贫攻坚已经到了决胜决战阶段。要坚持精准扶贫精准脱贫战略，以深度贫困地区为重点，建立健全考核奖惩机制，完善监督体系。加大对脱贫攻坚一线工作人员的工作支持，对脱贫工作做出重要贡献的适时记功、表彰，对在工作中不负责、违法乱纪的及时批评指正。发挥基层党员先锋队的作用，完善基层党组织建设。认真贯彻执行从严治党政策，加强专项审计，加大巡查监督作用。健全监督体系，强化监督执纪问责。着力发现和严肃查处扶贫资金使用不规范、帮扶工作不到位，以及虚假脱贫、数字脱贫、形式主义等问题，严惩重处扶贫领域的腐败行为。

四、讨论

贵州省是全国脱贫攻坚的主战场，脱贫时间紧、任务重，全省形成了以“大扶贫”思想主导的社会发展战略。经过多年开展扶贫行动，已经形成相对完善的脱贫攻坚政策体系、责任体系、制度体系、工作体系和社会动员体系，形成了工作向脱贫看齐、资源向脱贫攻坚集结、社会各界向脱贫攻坚发力的局面。但是，新时期贵州省的脱贫攻坚任务已经开始发生转变，脱贫任务更加艰巨。深度贫困地区转变为精准脱贫的主战场，同时还要防止已脱贫群众再次返贫。

脱贫工作要两手抓，两手都要硬，坚决打击脱贫攻坚过程中出现的腐败问题。集中社会各界扶贫资源，在深度贫困地区因地制宜的选择脱贫项目，保障深度贫困地区平稳脱贫。继续优化调节已脱贫地区的产业结构，保持各扶贫产业发展的生机和活力，实现脱贫群众生活经济条件较好发展。针对扶贫工作过程中出现的问题，及时处理、及时纠正，保障脱贫任务的顺利完成。