静脉产业园建设过程中关键问题的探讨

徐夏楠

（河南省工程咨询中心，郑州 450003）

引言

随着我国城市化、工业化进程的逐步加快，以及人民生活水平的逐步提高，产生了大量的城市生活垃圾、工业固体废物、餐厨垃圾等各类废弃物，既占用大量土地，也危害生态环境，浪费资源，对这些垃圾废弃物的合理处置成为当代城市面临的重大问题之一。为合理利用资源，有效集中处置，减少环境污染，建设各种集中处置垃圾废弃物的静脉产业园区成为解决此问题的重要措施。静脉产业是对废弃物资源化利用的形象比喻，以节约资源和保护环境为目的，运用先进技术，将生产和消费过程中产生的废弃物转化为可重新利用的资源和产品，实现各类废弃物资源化和再生利用的产业。静脉产业园区就是将从事静脉产业生产的企业聚集在一起，实现污染治理设施的共享与再生资源的最大化利用[1]。

建设静脉产业园区，有利于缓解资源约束矛盾，促进废弃物协同处理，降低污染物排放；有利于发展循环经济，培育壮大节能环保产业，提升城市生态文明水平。国家发改委、国土资源局、住建委等部委相继出台了一系列的政策标准，大力支持废弃物协同处置与循环经济发展。然而，在静脉产业园实际建设过程中也出现了一些关键问题，如何解决规划选址、建设标准、投资融资、运用管理等方面的问题也就成为重中之重。

一、静脉产业园区建设面临的问题

由于我国静脉产业园区建设尚处在起步初期，受法律、政策、技术等因素的制约，尚未形成统一的规划建设思路，园区建设存在诸多问题，如空间规划布局与园区内部组织不合理、园区建设及项目引进标准不明确、资质管理不统一、静脉产业链条不完善等。政府各部门在制定静脉产业聚集区建设相关政策上，由于缺乏协调统一，没有发挥出政策的应有之义。

1.规划问题。由于城市用地紧张、公众邻避心理等因素，大多数静脉产业园区都面临着选址难的困境。并且，部分产业园区前期只考虑到产业发展规划，地方政府未对产业园区域土地制定控制性详规，也未提前做好区域规划环评，造成产业园后续发展在空间和环境容量上的制约，各类固体废物大量产生与相应的处理处置设施消纳能力不足之间的矛盾愈加突出。

2.建设标准问题。部分园区在项目引进时，未对企业严格把关，使得一些技术资金不到位的企业进入园区，出现了“新建产能投产之日即变成落后产能”的情况，造成企业的处理效率低下、成本昂贵、二次污染严重等负面影响。部分园区在建设过程中没有充分考虑当地人口与垃圾产生量之间的关系，建设标准选取不当，造成了资源浪费。

3.环保问题。部分园区在建设过程中，未对园区的防护区域做好规划，在环保设施方面投入不足，造成垃圾处理的“二次污染”，导致周边环境受到影响，给周边居民造成了健康安全隐患与生活出行不便，为群众性上访事件埋下祸根。在运营管理中，部分企业之间未达成良好的协同处置及资源共享机制，导致生产成本增加，效益降低。

4.管理机制问题。部分园区在项目引进时，未能对引进项目严格把关，造成了园区内的企业在技术水平、管理运营、投融资、经济效益等方面参差不齐，部分企业为了追求利益导致了管理力度和工作重心发生偏颇，影响园区的整体水平。产业园建设及形成过程中，政府并没有设立一个有效的统一的管理机构，造成园区内企业利益出现冲突时难以协调，只能依靠企业间的契约机制实现资源耦合与废物的协同处置。

5.政策问题。部分地方政府各部门在政策制定上，缺乏有效沟通和协调，不同部门在同一地区选取了不同的园区作为试点，可能导致对有限资源的过度争夺，不利于园区的健康成长；对于产业园的扶持优惠政策缺少刚性、延续性及资金补贴到位的时效性，特别是对产业园内企业间协调处置和资源耦合方面，缺乏明确的政策指导，造成企业的经营困难。

二、静脉产业园区发展建议

由于静脉产业的特殊性在于其社会性要远大于收益性，此时政府的作用就显得尤为重要。在这特殊的产业领域内，政府既要制定规则，又要参与运营和监管，来平衡产业发展中的各方利益，以求得社会效益最大化实现。

1.规划先行。先进的理念、系统的规划、政府的重视，造就静脉产业园。政府应按“统筹规划，分步实施，以点带面，整体推进”的思路，把静脉产业园的选址和土地纳入城市总体规划和区域控制性详规，以法律地位明确生活垃圾设施建设，落实设施用地，控制设施用地及周边居住建设，实现静脉产业园区的统一布局，解决产业园的土地、规划和环评等难题。由政府领导牵头组建产业园工作领导小组，通过政府引导、市场运作、社会参与的模式，在原有设施的基础上，整合毗连的生活垃圾填埋、焚烧厂、工业固废填埋场等设施，规划形成以生活垃圾综合处理为主，其他固体废弃物处理相给合的静脉产业园。园区规划选址上，应综合考虑城市发展规划、工业以及居民用热需求、风向等，并重点考虑对周边居民影响、配套设施情况、垃圾运输条件及灰渣处理的便利性等因素。优先考虑在远离城市建成区的下风口，或现有垃圾填埋场附近，或产业集聚区周边建设园区，不仅可以降低垃圾运输成本，而且在项目实施中，减少当地居民的反对意见，使项目较易实施。同时，也要明确产业园区的定位，优化产业园区的布局，明确园区产业发展方向，规避与当地同类园区的同质化发展，科学合理划分功能区，方便产业园区内部产业之间的耦合共生，建立园区内部、园区与区外互动互补的共生机制。

2.高标准建设。以技术和创新为引领，以环境综合整治、生态修复和确保环境安全、改善当地人居环境质量为原则，以建设环保产业生产体系、科技研发体系、保障体系三个体系为目标，充分利用区域优势和自然、人文、社会环境的便利，突出环保治理，优选技术工艺，加快垃圾处理设施建设进程和节约垃圾运输成本，将园区建设成为集污染物集中处理、科技研发、改善环境、环保宣传等多位一体的现代化环保产业类型的生态工业园区。建设模式主要考虑以行政区划为依据来规划建设静脉产业园区，对于人口较多的省辖市和县区，布局综合类园区；对于人口较少的县区，重点是推行城乡垃圾一体化处理模式。具体实施应分步实施、以点带面，先期以现有垃圾填埋场为基础，建设垃圾焚烧发电项目，随后引入餐厨垃圾处置、其他固（液）废处置、炉渣综合利用等项目，配套垃圾分拣、焚烧发电、焚烧炉渣制砖、填埋处理、填埋气发电、危险废物处置、污泥处理的相关设施，形成产业互补。通过园区内企业间的契约和项目间的耦合，形成协同处置和组团建设，不仅实现共享资源，减少了物流运输成本，提高了处理系统安全，也提升了企业效益，减轻了政府财政负担。

3.节能环保。在考虑园区的经济效益的同时，也要兼顾自然环境的保护，注重保障周边环境安全与区域环境的综合整治。产业聚集的产业园模式，更有利于环境整治和生态修复，提升环保设施利用效率，彻底改善该地区的环境面貌，减少社会矛盾。将生活垃圾处理设施整合在一处，既大大改善了原有设施对环境污染影响；也减少了设施相对集中造成的多处建设处理设施的负面影响，有效集中控制污染源的扩散和达标处理生产过程中产生的废气、废水、废渣和噪音。在园区污染集中治理方面，需建设完善污染防治监管体系，严格执行排放标准，加强对烟气污染物、恶臭、飞灰、渗滤液的产生和排放情况监管，落实好“装、树、联”工作，推动清洁生产，严禁产生二次污染。落实运行管理责任制度和应急管理预案，明确突发状况上报和处理程序，有效应对各种突发事件。建立清洁焚烧评价指标体系，加强设备寿命期管理，推行完好率、合格率与投入率等指标管理，推进节能减排与能源效率管理，达到适宜的水利用率、厂用电率、物料消耗量和能源效率，有效实现碳减排。同时，建设生态园区和环境保护宣教基地，实现与社会的良好互动。将该园区建成环境优美的生态园区，可为周边居民提供活动、休憩场所。着力打造科普基地和循环经济教育基地，加强环境友好宣传，引导消费绿色产品，充分调动社会力量参与环境保护事业，实现社会与政府互动。

4.强化管理。在项目引进时，通过公开招标形式设置入园门槛，优先引入技术先进、资金雄厚、运营管理能力成熟的国有龙头企业，突出社会责任感，推进项目实施和企业培育。积极探索由单个项目引进为企业集团引进、单个企业招商为产业链上下游组团招商模式，鼓励PPP模式在静脉产业园建设中的应用。探索由省级财政适当注资，以重点企业为主体，设立静脉产业园投资基金，以支持园区发展。建立统一的管理机构，明确静脉产业园的牵头管理机构，建立长效管理机制，对园区环境管理、资源耦合、企业间的互助合作要能起到统筹协调作用。完善提升收运体系。结合静脉产业园城市废弃物处置设施，加快推行垃圾分类工作，形成“分类收集、清扫保洁、中转运输、终端处理”的收运一体化运营，在各类废弃物收、储、运环节做好防止污染环境的措施。提高环境监督管理能力。严格按照国家的法律法规、行业标准或技术规范进行环境监督管理，建立定期考核机制，定期公布不达标的企业，并进行处罚。实行全过程智慧管理。充分利用“互联网+”，建立园区信息化管理平台，对垃圾清运车辆和线路进行统筹调度，对生产企业进行全过程视频化管理，实现各类废弃物全流程数字化监管。

5.相关政策。在落实环境防护距离基础上，面向周边居民设立共享区域，因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业，将短期补偿转化为长期可持续行为，努力让垃圾焚烧设施与居民、社区形成利益共同体，变“邻避效应”为“邻利效益”，实现共享发展。在产业政策方面，政府要通过法律手段、经济手段逐步完善税收、贷款、财政补贴等优惠制度；在财税政策上，要充分考虑实施企业的运营成本，建立合理的投资回报机制，切实落实补贴政策，在供电、供水、资源整合及补偿费交纳等方面给予优惠；在土地利用政策上，建立土地资源配置的引导制度，规范园区企业用地管理，集约高效用地；在生态补偿机制上，按照“谁受益、谁付费，谁污染、谁付费”的原则，推进资源的可持续利用。

结语

以规模化、规范化和标准化的形式正确处置废物，提高资源能源回收利用率，将传统的“资源—产品—废弃物”的线性经济模式改造为“资源—产品—再生资源”循环经济模式，实现社会经济与生态环境的和谐发展是我国今后静脉产业园发展的方向，大力开展静脉产业园建设将成为我国各大城市进行废弃物处理处置、资源综合利用和循环经济发展的必然选择[2]。