农村资金互助社的治理困境与完善路径※

孟存鸽

内容提要：农村资金互助社是农村合作金融组织，相比农村信用合作社、村镇银行、小额贷款公司具有一定的发展优势。我国农村资金互助社存在借贷机制不规范、治理机构不健全、监管体系不完善、退出机制不畅通的治理困境。通过对日本农村资金互助社的考察，其完善的法律法规，规范的市场准入，严格的监管模式给我们提供了有益的启示。我国农村资金互助社的完善路径应从建立审贷分离和贷款回收保障制度来规范内部管理，从完善法人治理结构和规范社员大会召开来完善组织结构，从设立独立监管机构，完善内部控制制度和强化外部审计制度来健全监督体系，畅通退出机制要发挥政府在退出中的引导作用，适当调整互助社市场退出标准和健全互助社市场退出保障制度。

一、 农村资金互助社的内涵界定与比较优势

1. 农村资金互助社的内涵界定

我国的农村资金互助社可分为广义和狭义两种。广义的农村资金互助社是指以资金互助为目的，由一定数量的同村(乡)村民(农村小企业)入股，在社员间开展存贷款业务、结算业务的经济合作组织。这类组织未取得金融许可证，在正规金融监管的范围之外。狭义的农村资金互助社是指获得金融许可证，受正规金融监管的拥有独立法人地位的互助社。本文研究的是狭义的农村资金互助社。

为缩小城乡金融差距，改善农村经济发展资金难的问题，银监会于2007年颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《农村资金互助社示范章程》(以下简称《示范章程》)，规定各乡村可在符合条件的情况下设立农村资金互助社。《暂行规定》第2条规定，农村资金互助社是指经批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。可见，农村资金互助社并不是传统的商业银行，它只能给入社的成员进行存贷业务，不能对公众进行存贷业务。另外，设立目的是资金互助而不是追求利润最大化。可以说农村资金互助社是一种特殊的银行业金融机构，其主要的业务是在社员之间进行存贷款服务，实现社员间资金互助。

(1) 农村资金互助社是农村合作金融组织。农村资金互助社是乡(镇)、村民和农村小企业自愿入股，将入社成员的闲散资金整合后在成员之间展开借贷服务，满足成员的生产需求。作为企业法人，互助社实行民主管理，自助自治，自由退社。因此，互助社符合各国公认的合作金融的自愿、互助、民主原则，具备合作金融的特性，属于合作金融组织的一种。

(2) 农村资金互助社是特殊的微型银行业金融机构。由于农村资金互助社吸收存款的范围只限于本社成员，因而并不能将其完全视作银行。但是《示范章程》第10条指出，农村资金互助社可进行六项业务经营，其金融属性与银行相通，可将其视为一类特殊的银行业金融机构。因其整体存贷款规模，结算业务规模都无法与商业银行相比较，资金流通速度和额度低下，故农村资金互助社较传统金融组织而言，是一种特殊的微型银行业金融机构。

(3) 农村资金互助社是互益性法人。由于农村资金互助社是为帮助解决农村资金不足而成立的，首要目标不是营利，因此，将其定为营利法人不太准确。农村资金互助社服务的对象是入社的成员，并且在其法人终止后，财产返还给各社员，因此，将其定为公益法人也不够准确。根据农村资金互助社产生的原因，追求的目标及其实际生存的条件等因素，将这类追求互助公益最大化，并通过互助取得利益最大化的农村资金互助社归为互益法人较为恰当。

2. 农村资金互助社的比较优势

农村资金互助社一方面改善了农村的金融环境，弥补了农村金融市场的不足，另一方面也切实解决了农户缺抵押、额度小的资金需求。农村资金互助社较之于其他金融机构仍有一定的发展优势。

(1) 较之于农村信用合作社的优势。农村信用合作社基于社员入股组成，民主管理，自助自治，主要为社员提供融资服务的农村合作金融机构，拥有独立法人资格。农村信用合作社与农村资金互助社的区别如表1所示。

农村信用合作社在发展的过程中合作制原则逐步退化，商业化性质越发明显，且产权主体不明晰，农户作为股东并未实质参与管理及表决，发生亏损政府买单屡见不鲜。作为本该服务于三农的金融机构，各类条件过于苛刻，农户贷款难度较大。而农村资金互助社对农村金融服务的针对性更强，社员可以切实参与管理，信息透明度更高，贷款灵活性高，可切实改善农村融资环境。

(2) 较之于村镇银行的优势。村镇银行也具备独立法人资格，为股份制金融机构。农村资金互助社与村镇银行的区别如表2所示。

表1 农村资金互助社与农村信用合作社的比较

续表

表2 农村资金互助社与村镇银行的比较

村镇银行成立要求高，市场准入条件严苛，经营范围广泛，适合在经济较为发达的农村地区发展。因其追求利润最大化为目的，审查成本高、期限长，不符合农民实际需求。农村资金互助社较之村镇银行其成立门槛低，借款人均为本社成员，信息透明度高，可简化贷款手续，降低贷款成本，及时解决农民贷款需求，可以照顾到较为落后地区居住散、贷款额度小的农民。另外，即使运营不好其殃及面较小，只是本社成员承担有限责任，更不存在政府买单的情况。

(3) 较之于小额贷款公司的优势。小额贷款公司是由自然人、法人与其他组织投资设立，不以吸收公众存款为目的，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司执行国家有关金融方针政策，自主经营、自负盈亏、风险自担。农村资金互助社与小额贷款公司的区别如表3所示。

表3 农村资金互助社与小额贷款公司的比较

小额贷款公司市场准入制度的要求最高，融资能力强，有较大的发展潜力。但因其是市场化的产物，贷款利率很高，不适合贫困地区的贷款需求。农村资金互助社设立条件和监管力度相对宽松，资金源于社员，用于社员，可有效弥补其他金融机构在农村的借贷空白。

二、 我国农村资金互助社的治理困境

1. 借贷机制不规范

(1) 贷款发放不规范。农村资金互助社采取封闭式的运营模式，成立之初会规定较为规范的工作流程。如对借款人的申请，互助社进行调查审核和复核审批后才会借贷，但实践中互助社并未严格按照程序进行。农村是一个熟人社会，村民之间都有宗族关系，因此使得人情至上、违规操作在互助社大行其道，贷前审查和贷后跟踪流于形式。互助社在收集借款人的信用状况、债务情况及偿债能力时，一般是通过信贷员分散的非正式方式取得，这些信息的真伪仅凭信贷员对该借款人的了解进行鉴别，借款的额度根据其交情的深浅而断定。除此之外，审贷分离本是信贷过程中的一种重要安全措施，但互助社为了降低管理成本，常是审贷一人，会计兼任出纳，致使其内部管理制度较为混乱(常伟，2016)。再加上村民维权意识不强，有些互助社财务账目保密，信息不透明，社员根本不了解本社运行情况，极易诱发金融风险，威胁互助社的平稳运行。

(2) 资金回笼有风险。资金能否按时回笼是判断互助社平稳运行的重要指标，而贷款的回收则是互助社资金回笼的关键所在。实践中互助社资金回收存在一系列问题。首先，合同订立不规范。实践中很多农村资金互助社在处理一些紧急贷款时，由于期限短又是熟人，就会先采取口头形式订立借贷合同，后期再补办借款手续(王俊凤、闫文，2016)。一旦出现纠纷就会造成举证困难，增加资金回收的风险。其次，担保形式无保障。我国农户贷款难的主要因素是缺乏有效担保物。农村资金互助社为解决这一难题，在借贷中采取联户担保，但受利益驱使，如果借款人当年受灾且借款数额较大，很难保证其不会背弃亲情携款外逃。至于联保人，互助社在批准借款时对联保人的信息收集也只是凭借听说和信贷员自身对该联保人的了解，一旦发生此类事件，联保人是否有偿还能力很难保证，而纠纷处理者往往也是束手无策(戴旭宏，2014)。最后，信用制度不健全。目前农村资金互助社对借款人的信用评判主要依据其提供的收入状况、社会地位及身份证明等，没有一个统一的信用评价标准和体系，而且商业银行的评价体系不能完全套用。加之借款人的财富及信用情况是不断变化的，亟需建立一套独立动态的信用评价体系，降低发生不良贷款的风险，增加资金回笼的概率。

2. 治理机构不健全

农村资金互助社健康平稳运行的前提是具有完善的法人治理结构。农村资金互助社虽然采用了三权分立的治理模式，但在实际运行过程中，由于缺乏具体细则，加上管理人员水平不高，导致三会并没有起到很好的制衡作用。一些农村资金互助社的社员大会流于形式，互助社的实际控制权被股金投入较大的社员控制，这不仅严重违反了民主管理原则，还损害了社员的合法权益。互助社的合作金融特质本可以通过共同经营的内部治理方式实现，可实际上却被拥有控制权的管理层所取代控制。浙江省瑞安市的汇民资金互助社成立后设立了社员大会、理事会和监事会，社员共有698户，但互助社88.5%的股份被仅占社员总数6.7%的社员代表、理事和监事所拥有，而小股金社员的监督权由于分红返利小、交通成本高等因素而放弃，导致互助社的事务被大股金社员控制，也意味着该社的内部管理由大股金社员说了算(王春，2016)。这种资本化倾向的权力机构设置很不规范，一方面会破坏互助社的合作性，另一方面内部人控制向自家宗族人员随意放贷，最终致使资金无法回笼，引发社员矛盾，会为互助社的发展埋下祸患。

3. 监管体系不完善

监管不力的主要原因是信息的不对称性。尽管实践和立法都对农村资金互助社的监管做出了规定，但是在其运行过程中仍存在以下监管问题：

(1) 监管主体缺位。农村资金互助社的监管一般都由地方各银监局或银监分局进行，而银监分局又将具体的监管交由县一级的监管办事处执行，这一级别办事处人员配置通常最多不超5人，一般为3人左右(刘伟城、韦德生、韦燕等，2006)，根本无暇顾及农村资金互助社，对互助社一般就是要求上报该社相关材料起个信息备案作用，并不能进行有效监管。

(2) 监管手段落后。目前我国对农村资金互助社的监管标准参照对商业银行的监管标准执行，这种标准形式单一、过于严苛，不适用于对农村资金互助社的监管。加之经济落后地区的监管部门很难吸引人才，学习培训制度缺失，致使监管人员无法运用最新理论进行监管指导，更无法构建网络化监管体系。

(3) 内控意识淡薄。农村资金互助社虽然设置了监事会，但监事会的成员往往身兼数职，监管流于形式。也不注重自身内部控制的建设，很多内部监管的规定只是为应付监管部门的检查，和自身并不匹配，可操作性不强，更没有意识到内部控制制度的重要性，内部控制制度只是贴在墙上的表面文章。

4. 退出机制不畅通

政府出于维护农村金融稳定的考虑，在农村资金互助社退出的问题上持保守态度，致使互助社的市场退出机制不够通畅。

(1) 退市规定不够完善。《暂行规定》中对农村资金互助社的市场退出规定过于粗糙，使其市场退出仍有缺陷。一方面，退出标准一刀切。《暂行规定》规定对农村资金互助社的资本充足率实行差别化管理，资本充足率大于8%的，可进行融资；介于2%与8%之间的，禁止融资，限制发放贷款；低于2%的，限期不达标的要求自行解散。这个资本充足率只关注了资本和加权风险资本，却没有考虑农村资金互助社的支农特性。另一方面，退出规定较简单。《暂行规定》中对互助社退出时清算组的权利和义务没有做出明确规定，对于清算后的结果也没有作进一步说明。只是规定了互助社解散、撤销的退出方式，导致监管主体在处理农村资金互助社市场退出时随意性较强。

(2) 退出形式行政控制。农村资金互助社是否退出，用什么方式退出，政府通过行政命令进行指控。尽管《暂行规定》和《示范章程》中规定互助社退出市场时可以采取解散或撤销，但实践中农村资金互助社退出市场时一般采用强制撤销，并由政府买单，兑付社员的存款。以江苏省灌南县2012年爆发的资金挪用案为例，灌南县曾有21家农村资金互助社，危机爆发后整顿清理掉了9家，其中3家清算解散，其余的均被银监会禁止办理存贷业务，最终萎缩衰败(潘军昌、张学娇、孔有利，2013)。可见，在我国资金互助社是否退出市场不是取决于其是否符合市场发展规律，而是由行政机关决定。

三、 日本农村资金互助社的考察与启示

日本是亚洲国家最早对合作金融进行立法的国家，1900年日本政府颁发了《日本产业组合法》，之后农村产业组合在日本不断涌现，这个组织就是日本农业协同组合(简称农协)的前身。二战后，日本为振兴经济，于1947年制定了《日本农业协同组合法》，在吸取欧洲先进经验的基础上，根据日本当时国情，研究出“二三三模式”，即政府和农民均有投入的二重结构，服务于农业、渔业和林业的三个业别，自下而上的基层农协、道都农协和全国农协三个层次。农民入股基层农协，基层农协入股道都农协，道都农协入股全国农协(陈家涛，2011)，虽然这三层组织之间存有自上而下的层级关系，但却都各自运行、自主经营、自负盈亏、独立核算。其中，基层农协是真正意义上的农村金融合作组织，其通过吸收会员存款，向会员提供农业生产、生活的贷款。

随着农协的影响范围不断扩大，为维护农村合作金融的健康发展，注重法律连贯性的日本颁发了一系列相关法律，如：《日本农业基本法》、《日本农林中央金库法》及《日本农业协同组合财务处理基准法》等。时至今日，日本农村合作金融的法律体系已然发展的十分完善，在农村进行的各种合作金融活动都要遵守以上法律，这种先进的模式在日本已经取得卓越的成效，使得农村居民的人均收入高于城市居民。

在农村合作金融机构的退出方面，日本为典型的以金融厅为主导的政府干预型。由日本银行及金融厅主管，一般以行政为保障采用合并方式实现退出。由于金融组织的总数量偏少，只有部分金融机构的规模相对较大，若大型的金融组织破产，金融市场必定无法承受。而小型的金融机构数量较多，运行困难时政府可提供救助，因此日本通常选择合并方式解决退出问题。20世纪末，原东京共同银行改组后设立了债权清理回收银行，主要进行普通金融机构不良债权的回购处理。同时，日本政府建立了大量的帮扶政策，分别有存款保险制度、相互援助制度及信用保险制度，这些制度相互协调共同运作，维护存款人权益，保证资金的安全性，共同促进日本农村金融市场的发展。

日本的合作金融制度给我们提供了有益的经验启示：

第一，完善的法律法规。日本的农村金融体系有着完善的法律法规，促使日本农业规范、健康地发展。日本先后制定的一系列相关法律明确规定了农村合作金融具体运作内容，使得农村合作金融有法可依。完善的法律法规不仅保证了农村金融体系的规范运行，也较好地规避了政府干预所带来的不利影响。

第二，规范的市场准入。日本三个层次金融机构的设立资金是由日本政府和农民共同出资构成，日本农林金库由政府出资20亿元特许设立，是农协的最高领导机构。除此之外，基层农协组织进入市场时采用核准主义，须其农业行政主管部门审核批准方可设立，并且后期运作中各级农林渔主管部门中的农协科对其进行指导、管理。与此同时，对进入市场的实体条件也进行明确规定，如在社员准入方面，只有亲身从事养蚕畜牧、种植渔业的个人才可入社，实施“一户多成员多票”及“一成员一票”的两种表决制度。

第三，严格的监管模式。日本的监管模式较为独特，实行双重监管模式对金融机构进行监管。日本的监管机构主要以金融厅的监管为主，包含有金融监管厅、中央银行、农政厅、基层农林水产部门的金融科。所谓的双重监管就是指金融厅监督全国所有的金融组织，而其他金融监管部门进行具体的检查工作，这套完善的监管体系推动了日本农村经济的发展。

四、 我国农村资金互助社的治理路径

1. 规范内部管理

农村资金互助合作社目前在资金的借贷管理上存有部分违规贷款的情况，主要是因为经营权和管理权未分离，互助社由出资较多的发起人充当管理者，社内的资金借贷、审批及发放管理由理事长一人决定，极易出现呆账坏账。因此，需要规范内部管理，严格借贷管理，规范借贷流程。

(1) 建立信贷员制度。通过培训培养一大批高素质的收集农业信息的信贷员，信贷员对借款人和担保人认真进行贷前审查，用专业知识给农户进行合理的投资指导，避免资金浪费。贷款期间信贷员要做好跟踪服务，及时了解借款者的资金使用情况或农户的经营情况，了解农户的关系圈层，以便发生违约时及时处理，提高还款率(马涛，2015)。

(2) 建立审贷分离制度。贷款的审核和批准分开设置，以便相互监督，相互制约。另外，对信贷员的审批进行复核，以免发生人情贷款，大额贷款时必须经由理事会的全体成员以及监事会成员同意才可进行借贷。建立借款人发放赔偿制度，通过微观层面把控信贷资金发放的规模和质量。

(3) 建立贷款回收保障制度。我国农村资金互助社应建立动态信用评价体系来保证资金的回笼，动态信用评价体系内分ABC三级评价等级，A级为信用良好，借款者能够按时还款，对长期此等级的社员可进行贷款利率优惠或提升贷款额度；B级为信用危险，对于有逾期未还款项的社员限期归还，限期未还将其降为C级，如果有3次B级贷款则限制贷款额度；C级为信用不良，有未按时归还的款项，限期还款，逾期后追究法律责任。未还款项达到一定数额的，不但要追究责任，社员大会还可将其除名。

2. 完善组织结构

农村资金互助社正处于发展的初级阶段，合理的组织结构有助于其在运行过程中进行监管，有效控制金融风险。一方面，要完善法人治理结构。构建现代法人组织框架，分离权力机关、运行机关及监管机关，营造“三会”各行其职，相互制约的经营氛围(孙飞霞，2015)。管理中要严格执行民管、民有、民获益的原则，严格按照规定行使职权理性决策，遵循决策程序，规范机构运行。另一方面，规范社员大会召开。社员大会的召开必须要让入社的广大社员参与到民主管理中来，社员都是互助社的主人，拥有平等的表决权及选举权，规范表决权的用途，要赋予入社成员更多控制权以及话语权。通过优化完善农村资金互助合作社的组织结构，遵守社员表决制度，民主管理制度，从而保证资金互助组织合作制的本色不变。

3. 健全监督体系

农村资金互助社的运行依赖于地缘和人缘，如果融资规模扩大，在利益最大化的驱动下，这种亲缘关系将变得不再牢靠，一旦失控，不但会使农村资金互助社自身运行崩溃，还会重创整个农村金融体系。可见，对农村资金互助社的监管意义非凡。

(1) 设立独立监管机构。为保证合作金融机构的独立性，各国政府一般采用设立单独机构进行管理的方法。建议我国应针对农村资金互助社的独特性设置专门的机构进行管理，确保互助社发展的独立性(汪丽丽，2013)。建议从银保监会划拨出的监管机构和地方政府的金融办公室及农业部的经济管理部门联合成立中国农村合作金融监督管理总局，负责全国合作金融组织的监管，并制定相应法律法规。推行监管专业化制度，配备真正懂金融工作的人才负责农村合作金融的领导，并且定期下乡进行金融常识的宣讲，引导农民知法守法，营造良好的农村金融法律环境。

(2) 完善内部控制制度。一是改善内部控制环境。良好的内部控制环境可以为农村资金互助社构建其内部控制体系打好根基。培育农村资金互助社内部控制文化，通过对社员的职业道德和政治思想等培训教育，可以有效提高入社成员的职业道德水平，在根源上遏制道德风险的发生。同时，强化对社员的业务技能和专业知识的培训(华楚慧、陈东平，2018)，逐步提高社员的职业能力水平以及业务素养，方可适应互助社的内控要求。重视培养整体社员的内控意识，始终把风险管理当作经营运行的重心。二是加强经营活动控制。严格执行不相容岗位制度，遵循岗位制衡机制，审贷分离；合理配置稽核人员，选用经验丰富、有责任感、业务能力强的人才进入稽核队伍，保证内部稽核部门的独立性和权威性，定期向理事会报告内控情况及改进进程(仇琪，2013)。三是强化信息披露机制。农村资金互助社的风险管理过程是一个信息交互传递及反馈的双向反应过程，信息的披露及公开可以有效防范有关风险，解决由于社员素质偏低、民主管理意识淡薄而引发的部分管理问题。通过信息披露，可防止“内部人控制”现象的发生，并且使得每位成员均可及时了解互助社的经营现状、风险状况等(彭澎、张龙耀，2015)。

(3) 强化外部审计制度。外部审计监督是发达国家合作金融监管制度方面的重要内容，如德国的《德国工商业与经济合作社法》明确规定：各类合作金融企业每年必须接受行业审计协会的审计，而且每个合作社必须加入一个拥有审计权的行业协会(王东，2007)，如果退出协会的，管辖法院会在限定期限内要求其必须重新获得一个协会的会员资格，否则法院就会宣布合作社解体。建议我国农村资金互助社可通过会计事务所或行业协会进行外部审计的监督，允许互助社自主选择加入一家有审计权的协会或会计事务所，至少一年进行一次外部审计。外部审计不仅对监事会负责，同时也对政府监管机构负责，完成审计报告后，由监事会向社员通告，同时向监管机构进行备案。

4. 畅通退出机制

对于快速发展的农村资金互助社来说，只有完善的准入制度，健全的内部治理，有效的市场监管，畅通的退出机制，才能保障其各权利主体的利益，避免金融风险的发生。农村资金互助社退出机制的完善，应在借鉴国外成功经验的基础上结合我国的实际国情，构建真正维护我国农村金融市场稳定的市场退出机制。

(1) 发挥政府在退出中的引导作用。金融机构退出市场的模式有行政主导模式、司法主导模式及行政和司法相结合的混合模式。目前，在合作金融比较发达的德国、日本等，都采用了行政和司法相结合的混合模式，并具有相关法律法规的制度保障。由于我国农村资金互助社的特殊地位，其破产还不能完全交给市场进行选择，还需银保监会和主管行政机关做出判别。但目前以行政为主导的互助社退出模式严重伤害了农户组建农村资金互助社的积极性，不利于农村资金互助社的健康发展。农村资金互助社的破产退出应尽量融入市场经济体系中，让市场规律实现“优胜劣汰”。在农村资金互助社退出市场的过程中，政府应该是监督者、引导者、服务者及规范者，逐步弱化政府对互助社市场退出的直接干预，建立以市场为主，政府为辅的退出原则，实施多次退市方式，即对还有清偿能力但短期流动困难的互助社可提供资金援助(梅波，2005)。而对于长期财务亏损，无法还债的互助社，选择破产方式果断退出。

(2) 适当调整互助社市场退出标准。市场主体在退市时认定的标准一般有以下三种：第一，资产负债标准。如果资产负债表中的资产金额小于负债金额，债务人就可被判定退出市场。第二，流动性标准。如果债务人无法给付已到期的债务，就可认为其不再稳健安全，可判定退出市场。第三，监管性标准。合作金融组织的资产与监管主体的要求不符时，监管主体就认为该机构的财务经营状况存在风险，就可判定该机构部分或完全丧失清偿能力，一般以资本充足率作为依据进行判定(齐树洁，2005)。资本充足率可对金融机构经营的稳健性和潜在风险性进行衡量，其反映了资本和风险加权资产的比率，是对银行资本实力的反映。该标准可有效降低权益人的资产损失风险，有利于金融市场的稳定。因此，这个标准也是当前通行标准。农村资金互助社在退出市场时采取的标准也是监管性标准，不管资产负债表显示情况，只要银保监会认为未达到要求，就可判定其财务状况失去稳健，丧失清偿能力。但是我国的农村资金互助社是支农性、扶贫性的金融机构，所以应将其标准进行适当调整。当发放的贷款多为农业性贷款时，适用《暂行规定》中标准；农业性贷款比例偏低时，可将该标准适当提高，从而使用这个比率督促互助社履行支农职责。

(3) 健全互助社市场退出保障制度。一方面要完善农村资金互助社存款保险制度。存款保险制度的建立就是当投保金融机构无法支付到期债务或破产时，由投保机构直接支付存款，以避免挤兑维护行业安全的一种制度，这是一种特殊的保险，它具有政策性、非营利性及经营主体特殊性的特点。我国农村资金互助社数量多、规模小，通过存款保险制度可以保护农户的利益，存款保险制度是农村资金互助社退出机制健全的重要保证。根据农村资金互助社自身特点，建议我国建立由财政部、地方政府和农村资金互助社三者按不同比例共同出资向银保监会进行投保，对该地互助社进行监管救助。另外，为了防止出现拒保现象，我国应借鉴日本采取强制参保方式，通过制度设计的不断优化，激励督促农村资金互助社审慎性经营管理。另一方面，完善农村资金互助社紧急救援机制。当农村资金互助社出现无法清偿债务的情形时，银保监会向其提供援助的制度就是农村资金互助社的紧急救援机制。虽然这不是严格意义上的市场退出机制，但由于互助社是银行业性质的金融组织，为了保持农村经济秩序的平稳运行，对农村资金互助社应以预防挽救为主，因此有必要采取接管紧急救援机制。对面临破产，但还有经营价值的互助社，当其存在资不抵债、资本亏空、恶意违反禁令、经营恶化、资本充足率不达标及违法行为可能造成存款人利益损毁的其中之一情形时(何畅、李倩，2005)，银保监会可成立接管组织，行使互助社的经营管理权，期间债权债务关系不变，对其资金进行整合，人员进行调整，查点财产清收债权，根据结果或是清算，或是转卖承接，在规定的时限内快速处理好互助社的问题，制止事态恶化，进而保护债权人的利益。