留守儿童权益保护的相关法律问题研究

摘 要 留守儿童不仅涉及农村，城市也存在类似情况，产生原因是教育、住房、户籍制度等社会职能改革发展与工业化和城镇化建设进程脱节。留守儿童因长期得不到父母有效地关爱和保护，往往容易产生心理问题和行为偏差，也容易被侵害，已成为一种特殊的社会问题。留守儿童权益保护是一个系统工程，涉及家庭、学校、政府、非营利组织等社会主体，如何充分调动各主体之间的积极性和协调性，责任明确，从法律层面探讨留守儿童权益保护意义重大。

关键词 留守儿童 权益保护 法律问题

作者简介：邱懿馨，江西省抚州市东乡区第一中学，研究方向：留守儿童相关问题。

中图分类号：D922.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.194

一、问题的提出

民政部于2016年11月公布的数据显示，全国农村留守儿童902万人。其中，有89.3%是由祖父母或外祖父监护，意味着全国有805万的儿童长年得不到父母关爱和监护；辍学1.6万人。“父母在远方，身边无爹娘，读书无人管，心里闷得慌，安全无保障，生活没希望”，这句顺口溜鲜活地刻画出留守儿童的生存现状。农村留守儿童关爱保护工作，党中央、国务院素来给予足够的重视和关注。党的十八届三中、五中全会，十九届二中、三中全会，国务院连续三年的《政府工作报告》均对建立健全农村留守儿童关爱服务体系做出决策部署，也提出明确要求。中央领导同志也多次作出重要批示指示。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）对农村留守儿童关爱保护作出了专门制度性安排，2016年2月国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作意见》（国发[2016]13号），2016年全国“两会”审议通过的“十三五”规划纲要将农村留守儿童关爱保护列为基本公共服务内容。充分说明了农村留守儿童关爱保护工作对于保护未成年人合法权益、维护社会和谐稳定的重要意义。

二、基本概念

目前，社会理解留守儿童概念主要体现在三个不同的方面。

1. 以中央教科所教育发展研究部吴霓为代表等认为农村留守儿童有四个构成要件，一是父母双方均外出打工或者其中一方外出打工，二是儿童长期被滞留在家乡农村，三是由其他亲人或委托人照顾学习生活，四是年龄处于6-16岁。

2.以周福林、段成荣为代表等认为留守儿童有三个构成要件，一是父母双方或一方因为工作等各种原因长居外地，二是孩子滞留在户籍所在地，不能和父母双方共同生活，三是年龄18周岁以下。

3.留守儿童指父母双方均外出务工或者其中任何一方外出务工但其中任何一方无监护能力，其无法与父母正常共同生活，年龄未满16周岁，户籍在农村的儿童。持这种观点是官方定义。

我认为，针对留守儿童这一概念的分歧主要体现在三点。一是年龄上，指16周岁以下还是18周岁以下，我比较倾向于18周岁以下的未成年人；二是监护主体上，父母双方均在身边，父母一方在外打工其中另一方陪在身边但有监护能力，父母一方在外打工其中另一方陪在身边但无监护能力，父母双方均不在身边。我认为关键点在于孩子无法与父母正常共同生活在一起，家庭缺少双亲任何一方的爱都是不健全的；三是仅限于农村户籍，我认为留守儿童不应限于农村户籍，城镇儿童也存在类似情况。

留守儿童权益：留守儿童的合法权益主要包括受教育权、受监护权、发展权和人身权等方面，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”这是我国《宪法》第46条第1款赋予每位公民的基本权利和义务。张海涛认为受教育的主体包括儿童或少年公民本身、其父母和监护人、国家等三种，即《中华人民共和国民法总则》（2017 年 10 月 1 日生效）第二十七条規定：父母是未成年子女的监护人，对未成年子女的抚养、教育和保护负有不可推卸的法定责任。发展权是每个人的基本人权。留守儿童前提是未成年人，处于正常发展和健康成长关键期，其发展权更应当受到重视。据最高人民法院的相关统计，留守儿童犯罪率有逐年上升的趋势，约占未成年人犯罪的70%。留守儿童因为缺乏外部父母的保护，生活质量下降，人身权得不到保障，其生命权、身体权、健康权、名誉权、隐私权等人身权受到不同程度的损害，如留守儿童触电、车祸等各种安全事故频繁发生。

三、留守儿童权益缺失及其影响

为了解留守儿童有关生活、学习、心理等真实状况，我以江西省东乡区第一中学为样本，制订了调查问卷，调查对象为18周岁以下的未成年人，不仅限于农村户籍。调查时间为2018年春季，本次调查共发放问卷4200份，回收问卷4179份，有效率为99.5%。调查结果如下：留守儿童共1996人，占全校总人数的47.76%，其中男生1059人，占53%，女生937人，占46.9%。

通过对调查问卷分析得知，样本反映出留守儿童有46.9%由祖辈监护，92%的留守儿童希望和父母生活在一起，83.5%的留守儿童一年以上才能与父母见一次面，42.3%的留守儿童主要通过电话或电脑视频与父母进行亲子联络、亲情沟通。

（一）家庭教育缺失及影响

家庭教育对于未成年孩子的健康成长至关重要，而留守儿童无法与父母正常共同生活，致使他们明显缺乏稳定正常的家庭教育环境，限于经济原因，孩子与在外工作的父母联系的次数也非常有限。留守儿童因为受监护权的长时期缺失，得不到父母及时的关心、引导和有效监管，导致学习目标模糊、学习动力不足、自信心丧失、学习方法指导缺失、学习观念不正确、进取心不强，成绩不理想缺乏成就感。通过对东乡一中高一年级调查分析，年级前五十名，无一是留守儿童，年级前一百名仅一名留守儿童。而年级后一百名中留守儿童占86%，54.28%的留守儿童的学习成绩是处于中下等。通过对校政教处处分记录分析发现，由于学业上的失败，留守儿童出现了逃学、厌学等不良状况，甚至离家外出、抵制上学等情况。由此可见，严重的家庭教育缺失，导致留守儿童生存现状十分严峻，这对留守儿童的身心健康是十分不利的，造成的危害具有不可逆转性。

（二）受监护权缺失及影响

吴西璇在《对农村留守儿童受教育权法律保护的几点探讨》一文中指出：受监护权的转移造成了农村留守儿童的性格形成偏差。浙江工业大学刘盛教授认为留守儿童存在严重的逆反心理严重，对学习生活环境、家庭经济状况表现出极为不满，自信心严重不足。调查显示，有过被遗弃感觉的占9.5%，觉得受歧视的占11.4%，觉得不如人的占19.6%（《留守儿童思想道德建设及对策》）。

（三）发展权缺失及影响

未成年人享有生存权、发展权等基本权利，国家理应给予优先保护、特殊照顾。发展权是基本生存权之一。留守儿童由于不能和父母及时展开有效的沟通和情感交流，遇事不能得到及时的支持和指正，问题积重难返，导致道德行为失范，偏离，对留守儿童发展成长影响巨大而长远。主要表现在：一是道德意志薄弱，未成年人的特点是自控力较差，留守儿童经不起各种诱惑，拿着父母的钱去网吧等，不良行为发生后不能得到及时纠正，久而久之形成恶习。个别县城有60%以上的案件是留守儿童作案；二是价值观念扭曲，父母长期外出打工，留守儿童在道德观念形成的关键期缺乏适当的模仿对象，研究表明，父母是儿童成长早期心目中最权威的人物；三是理想信念弱化，留守儿童相信“读书无用论”，认为多挣钱才是王道，金钱是万能的，享乐主义至上，无家国情怀；四是心智发育不健全，未成年人行为发展在很大程度上还处于他律阶段，自律能力很弱。留守儿童与委托监护人或隔代监护人之间关系特殊，打不得骂不得，轻不得重不得，只要不犯大错，委托或隔代监护人都采取沉默态度。留守儿童由于缺乏及时有效的约束管教，表现出纪律散漫，监护人、家长、学校等方面都感到难以控制。

四、留守儿童权益法律保护的措施

1.制定留守儿童分段管理的政策保障。留守儿童的权益保护应该划分为三个阶段，分别给予政策支撑。留守儿童（0-11岁），政策固定期，处于该阶段的儿童，从法律意义上规定父母必须和儿童生活在一起，切实落实父母作为法定监护人的监护职责，否则父母就是违法，要受到相应的法律制裁。《民法总则》规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任”，针对此条须进一步明确实施细则，从而增强其可操作性；留守儿童（12-14岁），政策松动期，处于该阶段的儿童，从法律意义上规定父母必须每月有2天和儿童生活在一起，同时建立完善监护监督机制，不断完善留守儿童的委托监护制度，做到留守儿童委托监护规范化、制度化；留守儿童（15-18岁），政策讨论期，处于该阶段的儿童，从法律意义上规定可采取相应的情感替代补偿机制，同时须征求留守儿童本人的意见，结合留守儿童的自身特点，同时要制定相应的测评机制，根据测评结果来分别对待。

2.构建留守儿童就学与父母就业一体化的保障体制。处于政策固定期的儿童，从法律上规定要先落实留守儿童与父母工作地就学学校后，用人单位才能录用此父母。政府要在制度上进行设计给予支持，通过制定和完善相关法律法规，致力于建立保障留守兒童、父母之间共同生活的长效机制。

3.构建学校教育的补偿机制。处于政策松动期和政策讨论期的儿童，学校承担补偿儿童所缺乏的父爱和母爱，教师在生活、学习等诸方面给予留守儿童足够的关心和爱护，加强教育与监管。江西省东乡区第三中学采取“校中建家”就是一个很好的模式，但国家也应当加强对相关法律政策的扶持力度，进而减轻教师日常的教育压力，家长也应该支付相应的费用以承认教师的劳动。

4.充分调动各种社会力量（如团委、妇联、关工委以及社会志愿者等）为留守儿童提供多种形式的帮助，专业人士对留守儿童的事实监护人进行指导，政府也要做好顶层设计，从制度层面提供可操作性设计，保障各相关方都能切实履行各自的工作职责。

综上所述，留守儿童是全世界的一大难题，相信随着制度的不断完善和实践经验的不断积累，留守儿童问题最终能得到解决。

参考文献：

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[2]国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见.中华人民共和国国务院公报.2016（6）.

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