论如何避免行政调解的随意性

摘 要 行政调解在构造和谐社会、打造服务型政府方面意义重大，但由于各种原因，我国的行政调解制度在调解程序、调解协议书效力等方面规定不尽完善，导致了行政调解随意性之弊端，影响了其作用发挥。本文旨在通过分析行政调解随意性的原因，从而提出避免行政调解随意性的鄙薄之见，以求抛砖引玉，引起学术界重视，为我国行政调解工作添砖加瓦。

关键词 避免 调解 随意性

作者简介：路慧婷， 四川大学法学院法律硕士，四川省人民政府外事侨务办公室国内处四级调研员。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.188

行政调解通常指的是由行政机关出面，通过说服、教育方式，协助民事纠纷或轻微刑事案件的当事人在自愿平等原则上达成协议，从而解决纠纷的一种调解制度。调解制度是我国“和为贵”传统观念的延伸，具有灵活、高效、便捷、成本低等特点，能够有效、及时化解纠纷，尤其是当前社会矛盾凸显的时代，建立和完善行政调解制度将大大有利于缓解法院压力、构建社会主义和谐社会。

近些年来，学术界和政府有关部门一直致力于行政调解制度的研究，尤其是2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确将行政调解作为民事纠纷解决三大举措之一后，各省纷纷开展了行政调解工作。以四川省成都市为例，2016年全市各级行政机关共受理行政调解184752件，其中区（市）县受理34283件，调解成功32964件，成功率96.15%；市级部门共受理150469件，调解成功146927件，成功率97.64%。但目前，行政调解工作尚存在诸多问题，导致了行政调解随意性之弊端，影响了行政调解作用的发挥，本文重在分析行政调解随意性之原因，探讨如何避免行政调解的随意性，从而真正发挥行政调解息诉止争作用。

一、行政调解的随意性之原因分析

随意性是指对待人和事随随便便、随心所欲、不依规矩、缺乏自我约束的一种态度。笔者认为导致行政调解的随意性主要有以下几个原因：

（一） 行政调解组织缺乏一定的独立性和专业性

当前的行政调解组织基本都是普通的行政机关，既要担负其日常业务工作，又要调处纠纷，且实际调处的人员也是来自所属机关，其独立性和专业性大大受到限制，必然导致行政调解过程中的随意性。

（二）行政调解人员的综合素质和业务能力有待提高

行政调解工作是近几年新开展的一项工作，部分工作人员还存在一个角色转变的过程，一些同志在调解方法、态度等方面一时还难以适应，调解时存在简单、生硬和缺乏大局意识、不能严格按照调解工作的原则、程序来调解等现象，造成调解的随意性。

（三） 行政调解的范围有待统一

我国一直没有出台《行政调解法》或《行政调解条例》，都是散见于法律、法规、规章和规范性文件的零星条文规定，导致行政调解范围不统一、不明晰，学术界关于行政调解的范围也是众说纷坛，有的认为行政调解的范围包括一般民事纠纷、轻微刑事纠纷、经济合同纠纷、劳动争议纠纷、行政纠纷、对外经济贸易纠纷和海事纠纷；有的认为行政调解的范围包括一般民事纠纷、轻微刑事纠纷、劳动争议纠纷和行政纠纷；还有的认为行政调解的范围仅包括一般民事纠纷和行政纠纷。中国人民大学教授莫于川建议，立法时可以借鉴《北京市行政调解办法》的规定，把调解对象范围确定为以民事纠纷为主、行政争议为辅，并强化对行政调解的理论与制度支撑。即使行政调解中的行政纠纷范围，也有争议，有的认为包括所有的行政纠纷，有的认为要排除对公共政策、公共利益、第三人利益和重大社会事项有关的纠纷、不适宜用行政调解程序的行政纠纷、当事人对具体行政行的合法性有争议的纠纷等。行政调解的范围不统一，使得行政调解人员在做具体调解工作时，认为某些纠纷没有明文规定必须调解或者不调解，因此出现反复调解、拒绝调解、越权调解等，也导致了调解工作的随意性。

（四） 行政調解缺乏明确的程序规定

程序公正是实体公正的保障，虽然近几年，各省自己制定的规范性文件中都有行政调解程序的规定，但关于行政调解的法律法规规章，实体方面居多，仅有国务院颁布的《道路交通事故处理办法》中有关于调解的程序性规定。司法部发布的《民间纠纷处理办法》中虽然规定了民间纠纷处理程序，但是，该程序只是将调解作为一种前置裁决程序，不是调解程序。总之，行政调解程序缺乏调解方法、时限、当事人怎样申请、如何保证双方当事人参与等相应规定，行政化色彩较强，极不规范，导致调解随意性很强。

（五）行政调解结果大多没有法律效力

我国法律没有明确规定行政调解协议书的法律效力，除了部分治安案件和交通事故损害赔偿协议等具有法律效力外，其他行政调解协议书基本上不具有法律效力，一方不履行，行政机关也无权强制执行。这大大降低了行政机关调解的主动性、积极性与权威性，有些行政调解人员认为自己花费大量时间和经历，达成的调解协议书当事人却可以随意不执行，完全忽略调解协议书而发动诉讼程序，使调解成为费时费力的无用功，因此他们在做调解工作时不愿意认真对待，敷衍了事，或仅仅走个形式，这也导致了行政调解工作的随意性。

二、避免行政调解随意性的对策思考

（一）设置专门的行政调解机构

纵观世界各国，法国有行政调解专员制度，瑞典、德国等有申诉专员制度，美国及日本有ADR制度，这些多数都有独立的行政调解机构，以法国的行政调解专员制度为例，在法国，调解专员被称为共和国调解员， 是一个具有独立地位的行政机关，他们在执行任务时，具有独立的法律地位，无需接受任何行政机关的命令。建议我国适当借鉴法国行政调解专员制度，设置专门的行政调解机构，同时配置专门的行政调解人员，使其独立于行政机关和当事人之外，确保调解的公正性、独立性和专业性。

（二）提高行政调解人员的业务水平和能力

第一，定期对行政调解人员进行专门的业务知识培训，增强他们的法制意识、大局意识和业务水平，提高化解矛盾糾纷的能力。第二，引进具有相关资质和专业知识的专门人才来担任行政调解员，培养“ 专家型 ”行政调解员。第三，建立一套有效的激励机制，推行“优秀行政调解员”等评优活动的开展 ，并通过新闻媒体将他们的工作成绩向社会宣传。第四，要保证行政调解经费，这是增加行政调解员服务意识、提高其综合素质必不可少的条件。

（三）明确行政调解的范围

建议按照以下原则：第一，从近几年的趋势及国外的经验来看，调解发展速度非常快，调解范围也不断扩大，因此，建议扩大行政调解范围，民事纠纷、轻微刑事纠纷、劳动争议、行政纠纷等纠纷均可以纳入到调解范围中。第二，对于法律有专门规定的某些刑事争议和法律明确规定由政府各职能部门与授权组织处理的行政事项，不纳入行政调解范围，按照相应法律程序解决。第三，涉及几个部门或者跨区域的纠纷，需要由政府协调解决的，可以纳入行政调解范围。第四，如果纠纷涉及全局性的工作，或在当地产生重大影响，应纳入行政调解范围。一旦行政调解的范围界定明晰，将会有效防止行政调解的随意性。

（四）健全行政调解程序

要避免随意性，就要求行政调解不但要符合实体法规定， 还要严格遵循法律程序。行政调解程序一般遵循如下步骤：当事人申请-受理-调查-拟定调解方案-实施调解-达成协议-制作调解协议书。在具体设计时，要注意对行政机关调解的过程、时限、职权以及当事人的权利义务等详细规定，既要发挥当事人的主动性，又要发挥行政机关依职权调查的优势，避免行政调解程序流于形式。

（五）增强行政调解结果的法律效力

尽管我国法律对行政调解协议书的法律效力没有明确规定，但在司法实践中有三种观点：一种认为行政调解协议书不具有法律效力，主要靠双方当事人的信用、社会舆论等道德力量来执行。如工商行政管理局的《合同争议行政调解办法》中规定：“调解不成立或当事人不履行调解协议时，工商行政管理机关应当告知当事人根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。”第二种观点认为：部分行政调解协议书具有法律效力。如江苏省高院2001年全省民事审判工作座谈会议纪要第七部分第九条规定：“就道路交通事故损害赔偿或者一般人身损害赔偿，当事人自行达成和解协议，或者在公安机关主持下达成调解协议后，一方反悔向人民法院起诉的，应保护其诉权，但其不能证明在订立协议时具有无效或者可撤销情形的，应认定协议有效”；第三种观点认为，行政调解协议书具有民事合同的法律效力。持此种观点的学者认为，根据最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，人民调解协议具有民事合同性质的法律效力，而行政调解的本质与人民调解一样，甚至比人们调解更具有专业性和权威性，因此应赋予行政调解协议书与生效的民事合同相同的法律效力。

笔者同意第三种观点，行政调解协议书应该与民事合同有同等法律效力，如果当事人提不出欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违法情形，就应当自觉履行。当事人不履行的，应承担违约责任。只有这样，才能增强行政调解人员的积极性和责任感，避免行政调解的随意性。

（六）建立行政调解责任追究制度

建立行政调解责任追究制度，可以有效避免行政调解人员片面追求结果、随意调解、侵犯当事人权益情况的存在。若一方当事人能证明调解协议违反自愿原则，是采取欺诈、胁迫等违法手段达成的， 应允许当事人在一定期限内，向上级行政机关提出申诉或复议，而一旦查明调解人员确实违反了相应的调解制度，就要承担相应的责任。这样可以减少调解的随意性，保证调解的相对公正。

三、结语

社会主义和谐社会是我们孜孜以求的美好生活，行政调解作为一种柔性的行政模式，在构建和谐社会方面有其独特的作用。而如何避免行政调解的随意性、保证调解的公平公正是行政调解中的一个重要问题，解决好这一问题，我们相信，行政调解定能发挥其真正的纠纷“过滤网”作用，在节约司法资源、树立政府的民主形象和构建和谐社会方面发挥重大作用。

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