刍议行政违法行为检察监督制度的完善

潘晓涛　薛莉萍

摘 要 行政违法行为检察监督制度的构建对于完善行政权监督机制、健全检察监督职能，全面推进依法治国具有重要意义。本文论述了违法行政行为检察监督的制度基础和探索实践，就监督实务工作中存在的问题及其成因展开探讨，并从立法设计、体系构建和机制建设等方面提出完善行政违法行为检察监督制度的建议。

关键词 检察监督 行政违法行为 制度完善

作者简介：潘晓涛，上海市闵行区人民检察院检察五部检察官，研究方向：民法、行政法；薛莉萍，上海市黄浦区人民检察院检察六部副主任，研究方向：刑法。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.134

党的十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度对检察工作提出新要求，行政检察从传统的行政诉讼监督向行政执法领域深入发展。面临检察工作格局的重大变化，立足实践，建立健全行政违法行为检察监督制度，推动监督工作的落实和深化，是当前亟需思考和研究的课题。

一、行政违法行为检察监督的现实问题

（一）监督渠道狭窄

当事人申请监督和检察机关依职权监督是诉讼监督的传统案源渠道。因行政违法行为检察监督工作起步晚、社会认知度和社会影响力不高的现实局限，实践中鲜有群众就行政行为违法情形向检察机关提出检举、控告。监督渠道狭窄，案源匮乏，监督无从落实。

（二）监督力量相对薄弱

一是监督手段缺乏。由于实践中没有检察机关调卷权与调查取证权的明确规定，调卷难的现象普遍存在，调查核实过程中因缺乏实施监督的必要手段，容易出现事实难以查清、相关证据不足导致无法成案等情形。二是监督能力不强。行政权体系庞杂，涉及面广，各专业领域有其自身的行政法律知识体系和行政权运行规律，检察监督实践往往遭遇对专业知识和行业特征不熟悉、不了解的困窘，缺乏发现问题、督促纠正的能力，监督流于形式，难以落到实处。

（三）监督效果难以保障

检察机关在履行职责中发现存在行政违法的情形，主要采用检察建议的方式向行政机关提出纠正意见。但是检察建议并不具有启动行政机关纠错程序的法定效力，实践中仍依赖于被监督机关的自觉配合，缺少有效的法律手段保障检察建议的落实，监督成效难以体现。

二、形成原因分析

（一）立法缺失

在相关法律和司法解释中虽有部分涉及行政执法检察监督的规定，但相关条文笼统，缺少具体可行的操作规范。立法顶层设计存在空白，检察监督刚性依据不足，实务工作中难免存在困扰。

（二）理念困囿

一方面是监督理念相对滞后，对诉讼外行政违法行为监督的认识不够；另一方面是行政机关自觉接受检察监督的意识不强，行政机关消极应对检察监督工作的现象时有发生。

（三）机制不完备

一是内部协作机制不完善。当前行政执法部门与公安、检察机关建立了“两法衔接”工作机制，重点在于对行政执法机关有罪不究、有案不移、以罚代刑的涉罪行为进行监督，对于尚未构成犯罪的行政违法行为的监督缺少明确的线索移送和审查规定。二是外部协调制度未健全。检察机关与行政机关沟通协调机制尚未全面完善，对执法信息缺乏了解，案源不畅；与被监督部门沟通联系不够，不易形成共识。三是机构人员配备薄弱。目前检察队伍中具有行政法专业知识背景的人员非常少，检察人员的行政执法监督能力与现实的监督需求存在较大差距，制约行政检察监督的开展。

三、行政违法行为检察监督制度的完善

（一）完善立法

1.宪法、组织法定位。我国《宪法》仅对检察权作了原则性规定，而《人民检察院组织法》第5条规定的人民检察院五项职权中，并未涉及行政执法监督权。最高权力机关可以通过细化法律条文，明确行政违法行为检察权的定位。

2.行政诉讼法的完善。完善行政诉讼法的法律设置，明确人民检察院对涉及严重损害国家利益、社会公共利益的行政违法行为，经督促履职程序，有关行政机关拒不履行职责的，有权以行政公益诉讼人的身份提起诉讼，增强行政违法行为检察监督的刚性。

3.行政程序法的完善。将行政违法行为检察监督纳入行政程序法的制定，对检察监督的具体实施作出细化规定，赋予检察机关相应的调查核实权，同时在《行政复议法》等相关部门法中加以援引，并就所涉具体情形进一步创设专门的检察监督规范，为各具体行政违法行为的检察监督设立明确的监督依据。

（二）明确监督体系

1.明确监督原则。（1）依法监督原则。行政违法行为检察监督的探索不能脱离法律框架，在相关法律尚未出台的情况下，应取得全国人大常委会的授权。（2）适时监督原则。检察监督应坚持“事后监督为主，事中监督为辅”的适时监督原则。（3）行政处理优先原则。检察机关对行政违法行为实施监督，应首先督促行政机关自行纠正，在行政机关不予纠正的情况下，再启动其他监督方式。

2.明确监督范围。检察机关对行政违法行为进行监督，理论上应涵盖行政机关在所有行政管理领域的所有违法作为和不作为行为。基于探索阶段检察监督条件和能力的局限性，可以先聚焦严重危害公益的重点领域开展监督如生态环境和资源保护领域、国有资产保护领域、国有土地使用权出让领域、食品、药品安全领域、公共安全领域。

3.明确监督程序。（1）程序的启动。行政违法行为监督案件的受理，应遵循人民检察院案件受理的级别管辖规定。（2）审查核实。检察机关对涉及的行政行为进行全面审查，审查中视情开展必要的调查核实。（3）作出决定。对符合监督条件的，向相关行政机关提出书面纠正意见；经审查认定行政行为违法依据不足的，终止审查；经审查发现违法行为已涉嫌犯罪的，由检察机关相关部门立案侦查或移交公安机关处理。（4）跟进监督。被监督的行政机关如拒绝纠正或者未在一定期限内作出书面反馈，检察机关应跟进监督，请求国家权力机关进行监督，提请上级检察机关向行政机关的上级机关提出监督，或者启动行政公益诉讼，加强后续监督以保障监督实效。

4.明确监督方式。（1）检察建议。制发检察建议的对象是实施具体行政违法行为的行政机关，同时可报送其上级行政机关或行政监察机关，以及国家权力机关。（2）督促起诉。对国家或社会公共利益负有监管职责的行政机关不行使或怠于行使职责，使国有资产或社会公共利益已经或者可能遭受损害，可通过民事诉讼途径获得救济的，检察机关应督促有关行政机关提起民事诉讼。（3）行政公益诉讼。通过试点探索，使行政公益诉讼成为行政违法行为检察监督的有效方式。

（三）健全工作机制

1.完善内部协作机制。一是加强检察院各部门的横向协作配合。加强民事行政检察监督部门与控告申诉、侦查监督、公诉等部门的联系，整合办案资源，形成监督合力。二是暢通上下级检察机关的纵向联动。制定行政违法检察监督办案工作规范，基层院加强案件的请示、汇报，市、分院深化对基层院办案的督查和对疑难复杂案件的研究指导，三级联动，推动检察机关一体化长效监督管理机制的建立。

2.构建外部协调机制。一是建立检察机关与行政机关的沟通协调机制，采取定期联席会议、专题座谈等形式，增进沟通，争取共识与配合。二是建立检察机关与政府相关监督部门的协同监督机制。与行政监察机关、审计监督机关等政府监督部门开展工作交流，互相通报工作情况，加强分析研究，形成协同监督的工作机制。三是建立检察机关与人大的汇报协调机制，规范行政违法行为检察建议书抄送人大的案件报备制度。

（四）加强队伍建设

1.合理配备专业化监督人员。一是优化内部人员结构，将具有行政法专业知识背景的检察干部配置到民行检察办案一线，专职承担行政违法检察监督；二是加强专业人才的引进，遴选、招录行政专业人才充实检察队伍，逐步实现监督队伍的专业化、职业化。

2.着力提升专业化监督能力。既要加强对行政专业知识的学习培训，扎实专业基础；又要注重行政违法监督办案实践，以案件研讨、案件讲评等方式强化岗位练兵，切实提升监督实务能力。