经营型财务全面预算管理的思考

/中国运载火箭技术研究院

未来3年，是中国航天科技集团有限公司全面实现“十三五”规划目标、开启建设航天强国新征程的历史交汇期，承前启后，至关重要。航天科技集团2018年第7次工作会上，明确提出了“将全面预算作为落实发展战略的有力工具，完善全级次预算管理组织体系、业财融合管控配置体系，推行产品（项目）的全周期预算，实施预算绩效管理，建设集中式全面预算管理信息系统”的要求。面临新的发展形势和改革需求，航天科技集团财务领域有必要拓展全面预算管理的新视野，探索经营型全面预算管理新思路，从而更好地支撑“十三五”规划目标的实现。

一、现状与存在问题

航天科技集团的预算管理经历了从财务预算向全面预算的过渡与发展，按照边实践、边探索、边修改、边完善的原则，采取试点先行、全面推开、循序渐进、总结提高的方式，在促进集团财务管理由粗放向集约转变、由事后向事前转变的过程中发挥了重要作用。近年来，航天科技集团进一步深化全面预算管理，加强财务部门与各业务部门的配合，不断改进预算管理流程，推进业财融合、强化刚性约束、突出对标管理，预算管理体系进一步完善，基本形成了制度健全、程序规范的全面预算管理格局。

航天科技集团成立以来，既承担着国家军品任务，同时也有民品任务，管理采用一元结构、二元管理的模式，同时由于历史原因形成了多层次、多法人的公司治理结构，行业类别较多，对预算管理造成一定程度的困难，一些单位对全面预算的重要性认识不够、指标预算的博弈愈演愈烈，没有把全面预算真正作为落实战略、配置资源的重要工具。目前，在全面预算管理过程中存在4个方面的问题。

一是预算对发展战略有效支撑的程度不够。全面预算在推行之初就是以支撑集团发展战略、落实集团战略管控为定位，但在实施推进的过程中，全面预算还是以完成国资委的要求为主，预算目标的设定与战略目标的筹划存在一定程度的脱节，更多的是在关注年度预算指标的下达额度，对集团战略的支撑力较弱，战略导向性、牵引性尚显不足，对重点战略举措及其经济活动的预算配置、平衡、统筹的作用不够明显。

二是预算对资源统筹调配作用的发挥不够。全面预算涉及企业内部各业务部门，利益主体多，在编制、控制的过程中缺乏有效的协调匹配和统筹，多从各自的立场出发争夺预算资源，业务预算与业务发展之间的内在逻辑匹配也不够紧密，如固定资产投资类的预算与主业项目研制生产所急需的能力不匹配，保障类的费用预算与主业业务的开展不匹配，功能类似的能力不能充分共享、增量与存量不匹配等。无论是各业务部门之间，还是业务部门与财务部门之间相互的协作度不够，企业整体统筹、调配资源的力度有限，容易出现资源重复配置、低效配置，甚至资源错配的情形，影响全面预算资源配置功能的有效发挥。

三是预算各层级主体责任不够明确。从横向来看，各部门在业务预算中的职责、作用不够清楚，尤其是业务预算归口部门目前在预算中主要发挥审核、监督指导的作用，尚未确立业务预算即业务部门职责、需要依据分解的目标与资源需求进行编制和匹配的意识。从纵向来看，集团、二级、三级及以下单位在预算管理中的责任与地位没有明确划分，上下均为指标实现马首是瞻，上级单位主要负责下达预算目标、对结果考核，而没有为下级单位实现预算目标超出其自身资源调配能力的部分进行统筹平衡。全面预算各相关部门、各级单位的责任和内容不够明确，影响对预算执行中的问责以及后续的预算考核，造成“一个人干活、多个人监督”的不可持续局面。

四是预算各级决策和管控的接地程度不够。集团从预算目标的设定到主要业务预算的确定都要从上决策，二级单位对其所属单位也存在类似的从上决策的情形。上级单位仅依靠下级单位提供的材料对申请的预算进行决策，存在信息不对称等问题，在指标确定上往往会出现“讨价还价”的情形。整个全级次预算决策的重点集中在主要经济指标上，上下级单位预算决策重点没有明显的区分。下级单位在指标实现中可能存在的困难与问题在上级决策时没有受到重视，在实际执行中遇到困难还是只能自己想办法，无人协助解决。这样就形成了上级单位只管指标下达、执行偏差通报与考核，至于指标怎么实现是下级单位自己的事。预算各级的决策和管控与实际执行存在脱节，增加了预算目标实现的变数。

二、经营型财务理念下的全面预算管理

中国运载火箭技术研究院时刻关注全面预算管理的发展，在前期开展了经营型财务的理论与实践探索，提出在经营型财务理念下开展全面预算管理的思路，试图为航天科技集团推进全面预算管理改革提供一种新的视角。

经营型财务是秉承系统工程理念和市场经营的创新思维，在财务管理实践中探索出来的新理念。经营型财务以“支持决策、创造价值”为目标，包括对财务自身活动的经营和对业务活动的经营两大方面，动态谋划是其最显著的特点。

推进经营型财务全面预算管理实施的着力点包括以下几个主要方面：

1.转变预算理念

全面预算作为落实发展战略、统筹调配资源的企业管理重要手段，要真正发挥其应有的作用，就必须全员、全级次转变观念，将预算作为解决资源投入的唯一途径。基于发展战略、目标任务分解及承受能力，将预算从“要我编”转变为“我要编”，核心在于不是财务要求业务编报预算，而是业务要完成既定目标主动申请相应的资源投入，实现预算目标；将各种预算协调平衡会从“讨价还价的菜市场”转变为“资源统筹配置的共享平台”；将财务与业务、上级与下级从“预算目标的对立方、无关方”转变成“预算目标的合作方、参与者”；将预算编报、执行及结果考核中常见的“指标完不成是因为哪些条件和资源不具备”“指标是强压的，完不成也没办法”转变为“完成指标我需要哪些条件和资源”“需要的资源都给了，没有理由完不成”；将预算目标确定从“向下级下达的额度”转变为“单位规划目标分解到年度的额度”，将主要经济指标的预测从“财务自己编出来的”转变为“各个具体项目预测结果的合集”。

2.划分项目需求

依据拥有资源的情况将项目或任务需求划分为2类：一类是以自身能力范围内的资源可以保证实现的项目需求，简称为确定的项目需求；另一类是按照分解的战略目标，需要运用超出自身能力范围之外的资源支撑的项目需求，简称为不确定的项目需求。这里的资源包括人、财、物、渠道等广义范畴上的资源，不确定项目需求是经过单位运用自身资源与条件积极努力后仍较难实现的合理需求，不包括“漫天要价”凭空提出的需求。对于不确定的项目需求，需要上级单位在管理范畴内对各类资源要素进行平衡与调配，包括业务机会开拓的指导和相应资源的配置。这样既动用了可以运用的资源，实现组织内部资源的共享，也能带动一部分新资源的引入和闲置资源的利用，有助于更高效地协助下级进一步达成目标。

3.2条运行路径并行

从上至下，按照集团战略→5年规划→3年滚动规划→业务发展计划→各级业务目标的分解路径，更好地承接集团的发展战略，以此保证由规划分解下来的指标，完成战略目标的预算目标（各类经济指标、业务指标等），这条路径是年度预算的基础和前提，没有目标任务的分解，资源调配就无从谈起；从下向上，按照厂、所、公司→研究院等二级单位→集团公司总部梳理出能够达成分解目标的项目或任务需求以及相应的资源需求，由上级单位对其所属下一级单位的资源需求进行统筹，重点是对不确定的项目需求部分进行统筹和决策。

4.明确的权责划分

上一级单位的预算管理重点放在“负面清单”的制定、重大项目或事项以及不确定的项目需求决策上。上级单位要根据业务发展的现实情况以及掌握的项目相关信息对不确定项目需求进行决策，但决策的基础是下级单位的需求合理且经过慎重决策；同样，下级单位的预算管理需将重点放在其所属单位具有不确定项目需求的项目决策上，而将有资源支持的确定项目留给提出的单位自己进行把握和监控。在各级决策下级不确定项目需求时，一旦决策通过，各个决策点及所对应的责任人就清晰了，也就自然形成了相对应的责任体系。

5.灵活的调节机制

经营型全面预算管理对企业整体运行和经营管理情况（包括财务、业务全过程）以及各类资源进行动态谋划与管控，强调企业目标与业务机会之间的动态平衡，强调投入与产出的匹配关系，注重组织的“资源”对整个经营管理过程的约束与支持作用。在目标设定阶段，以拥有的资源和可能拥有的资源来匹配支撑目标；在执行阶段，以不同资源的投入与调配来动态适应业务的发展，并不一定需要调整目标自身。当业务机会出现时，资源按业务机会投入，目标自动被调节，从而使得企业组织资源的实际配置能够与产出目标相匹配，能够随着业务机会的市场变动进行有机调整，体现了经营型全面预算管理的过程控制，不仅要把关资源投入的可行性、必要性和合理性，同时也需要动态把握业务活动过程中的变化情况，关注异常因素，并对相关的资源配置做出快速的反应。

6.以实效为基础的控制与考核

经营型全面预算管理的过程控制与考核评价以目标的实现与否、投入与产出是否最佳为目的。对预算的控制与考核并不是意味着花钱越少越好，也不是简单地就资源控制资源，而是要注重投入的经费花得是否合理，是否有真实的业务、项目支撑，是否取得了与投入相匹配的产出效果，即要坚持“花钱必有效，无效必问责”的绩效理念。

经营型全面预算管理的目标分解与资源调配，如图1所示。

三、推进经营型全面预算管理的基础 条件

图1 经营型全面预算管理的目标分解与资源调配

经营型全面预算管理要动态谋划财务、业务全过程，动态谋划经营管理中运用的资源，动态管控预算管理的闭环，还需要在参与人员的思想意识、标准与流程规范、信息系统建设以及项目库试点方面同步配备相应的条件。

1.统一认识，加强对全面预算管理的理解

经营型全面预算管理秉承经营型财务的理念，在目标的设定、资源的配置、过程的调整与控制等方面都与传统的预算管理有着较大的区别。这需要企业的领导者、管理者以及参与预算工作的业务部门、财务部门更新管理理念，在思想上达成对经营型全面预算管理的统一认识，不仅是全员、全过程、全要素参与，同时要把握好动态谋划的主要特征。业务部门要加强对全面预算管理及其价值的认识与理解，配备专岗开展业务预算工作；财务部门需要主动与业务部门沟通，主动融入业务经营，推动业务与财务的融合；企业的领导者在对全面预算管理有着深刻认识的基础上，要加强全面预算管理在战略支撑和资源配置方面的功能发挥，从顶层统筹调配全企业的资源，经营好企业的业务、项目，强化预算的过程控制、动态管理和绩效管理，并落实好预算责任制，建立健全激励约束机制和问责机制，进一步提升资源的利用效率，促进企业高质量发展。

2.规范管理，逐步明确预算管理中的流程 标准

经营型全面预算管理需要有相应的管理流程与标准的支持。企业需要对预算编报、执行、控制、考核的流程进行规范化，对项目的里程碑节点、完成时间、使用资源、约束条件等进行规范化；需要对业务部门、财务部门参与到预算管理流程中的环节、时间、方式、内容、预期效果等进行明确；需要对各层级单位在预算管理中的权责利进行明确，将相关管理职责具体化、数量化、明晰化，提升企业精细化管控能力。同时，加强预算的基础管理，按照业务特点制定各类费用、支出标准，推进预算的标准化。

3.建立项目库，精细化动态化预算项目管理

设立项目库是经营型全面预算管理取得实效的重要手段。在财政部深化预算管理体制改革、提升项目管理效能的大背景下，企业可以将项目库作为规范项目管理、实现经营闭环、促进业财融合的有力抓手，进行分层管理、分类设立，各业务部门按照各自业务管理权限和制度要求，分别对相应的项目库及项目进行全周期管理，将经营型财务理念落地到具体的业务经营管理中，促进项目经营管理的规范化、精细化、动态化，推进经营型全面预算管理的实施，为战略目标的实现提供有力支撑。

4.建设信息系统，搭建业财融合平台

推行经营型全面预算管理离不开信息系统的建设，运用信息化手段有助于项目库管理、全面预算管理精准化的实现。企业可以将预算管理的制度要求、流程、标准以及预算申请审批权限、预算执行过程中每一节点的权责行使、过程控制点等内置于信息系统之中，简化原有繁杂的业务流程；借助信息平台，逐步贯通业务与财务的交流渠道，收集生产经营过程中产生的数据，对部门、产品、客户等信息进行抓取、筛选，发挥信息平台的优势，对数据进行整理、分析、评估、反馈，加强业财融合，不断提升全面预算管理的效率，有力地支撑经营决策。▲