论土地整治与乡村振兴问题

王 珂

（广州地量行城乡规划有限公司，广东 广州 510000）

0 前言

长时间以来，城镇关系分裂和二元分治制度下，对农乡价值的定位带来了当下中国现存居民老弱化、土地空废化以及产品落后华和“城进村衰”的现象。“乡村空心化”、“产业边缘化”以及“人口老龄化”等现象已成为限制中国推动城镇统一发展与实现全面创建小康社会的阻力。党的十九大基于人民逐渐增加的美好生活需求及不平衡不全面发展之间的冲突制定了“农乡振兴”策略，以解决乡村发展不协调、城镇关系失衡的冲突。“乡村振兴”属于经济、政治、文化、环境以及福祉创建，其根本目的在于系统建立居民、土地、产品等多项发展要素的结合格局，实现农乡的全面发展。

1 土地整治和乡村振兴之间的互馈联系

我国土地整治大体能分成三个发展过程

（1）数量潜力开发过程：为应对乡镇单位异军突起和城乡化进程中城镇发展用地迅速扩张造成的耕地范围大幅缩减、粮食安全保证压力加大等突发情况，上世纪80年代之后，中国乡村区域广泛组织了土地整改工作，其中就包含很多成功模式[1]。1998年-2005年，我国土地整治的经费数量、项目量和建设规模不断增加，期间经土地整治年均增加400万亩土地。

这个阶段，土地整治以填补耕地面积以及为城乡化、工业化带来发展空间为根本目标，很大程度上保证了农业、农户增收和食物安全。

（2）数量和质量并重过程：2006年，上百个国家基础农田保障示范区的创建揭示了国内土地整治由重视数量型增加到全面考量整治规模和新增耕地效果。2006年，原国土资源局安排首批城乡发展用地增减结合试点，表示农乡发展用地整理变成了土地整治的关键构成部分。

（3）重视生态作用，实现乡村价值最大化过程：“十三五”土地整治建设纲要提出了生态农田的开发、使用和保护，提倡“绿色化”土地开发，重视土地整治和精准扶贫相融合，表示我国土地整治逐渐朝着生态化转变。2017年，党的十九大倡导乡村振兴战略，以促进城乡耦合建设[2]。而且，各级国土资源局相继发布了很多方针政策，以通过进行乡村土地全面整治加快农业乡村供应侧结构性革新，补齐农乡发展短板，完善城镇建设空间，为农乡振兴打好基础。

2 土地整治推进乡村振兴的地区实现途径

2.1 完善开发区

完善开发区是引领经济发展的关键区域，具备中心城市辐射驱动力前、人口增多迅速、土地资源要求量大等特征[3]。基于城市经济发展的扩散作用进行土地整治，在解决城市逐渐建站的人地冲突的同时，优化农乡居民、土地、产业，建立城乡共同发展的新局面，这是实现地区乡村振兴的核心。

人口：基于一、二、三产业统一发展，拓展乡村就去途径，特别是重视发展农村旅游、民宿等服务行业，以促进乡村人口回流且吸引城市人口游憩、居住、投资，带动城镇人才资源要素的全面流动。

土地：深度探索迎合农乡经济新常态的用地管控体系，大力促进农乡发展用地政治，解决空废、闲置等土地资源；组织土地整治，优化良田景观，为建设都市农业、绿色农业带来空间载体；加大对污染土地整治恢复的力度，复原其生产水平与生态功能。

产业：引导具备地区优势、景观特点鲜明和具有特殊历史文化的农庄进行土地整治，提高乡村农田和聚落景观的欣赏性，健全农乡基础设备，为开发乡村旅游以及农业技术等服务行业打好基础。

2.2 关键开发区

关键开发区具备较高的经济水平，资源自然承载性能很高，是今后支持社会经济增长及人口集中的关键区域。实行城乡发展用地增减结合政策，保证耕地红线，建立科学、高效以及完整的生产、生活及生态结构骨架，建设农乡经济新产业，是关键开发区实现土地整治促进乡村振兴的核心。

人口：基于空间重建与非农产业培养，全面促进农乡剩余劳动力的合理转移，研究实行不同级别城市差异化的农业专业农户的市民化方针；优化农乡生产、生活水平，鼓励当地居民回流创业。

土地：全面整治田、水、路、林、乡，建立田园整体，实施“数量控制、质量控制、生态维护”三者一体的管控模式；建立等级正常的农乡聚落体制，开挖存量土地价值，促使集体发展用地指标顺利流转，唤醒农乡区域“沉睡”的农田资源。

产业：依靠整治后聚集连片的土地资源，实现农村机械化、规模化生产，鼓励大都市周围农村建设生态农田、都市农业、农村旅游，大力发展乡村电商，贯通农产品销售渠道。

3 结论及讨论

（1）实现居民、土地与产业等农村发展要素的统一激活是培养发展动能、处理“三农”问题的核心。乡村振兴是为了解决乡村发展要素的流失和退化，采取经济、政治和文化等途径激发内在动力与吸收外界资源重组农村人口、土地以及产业等经济要素，进而完善要素体系、增强地区功能、重建农村形态，形成乡村地区经济、社会和生态的整体户型与城乡结合的新格局。而且，乡村地区系统的繁琐性和多样化给予了农村振兴体系化、层次化以及地区性特点。

（2）实现乡村整体复兴要基于城乡区域系统的差别与乡村地区的多功能性，坚持可持续发展之路。土地整治是促进乡村振兴的关键途径，乡村振兴背景下土地整治不仅要激活农村人口、土地与产业等重要发展要素，还应当考虑物质空间振兴和精神内核提高，形成城乡共同发展、统一结合的新局面。

（3）不同的市场经济发展期间，对土地应用形态格局的标准也不同，乡村创新发展使得土地使用对象通过土地整治项目等手段完善土地使用形态，土地使用形态的改变也作用于农村的创新发展和振兴。我国土地整治的效果和转型期市场经济发展的要求具有明显的统一性和内在融合性。乡村土地整治和乡村振兴的立足点都是调整重要发展要素的演变趋势，形成各种要素之间融合、协调发展的局面。

（4）作为调节地区人地关系的关键途径，土地整治要求通过相关工程技术和生态措施调节人口、土地与产业之间的作用关系，于国土空间发展格局的框架下科学的采用实现模式及途径。

总之，乡村属于一个繁琐的综合系统，集中多学科精髓、统一多要素特点以及融入多主体力量，针对处理乡村问题有显著作用。目前，推动乡村振兴政策的有关理论认知、制度体系、政策方针、振兴形式、实施途径等都处在进一步探索过程。土地整治也遇到了理论落后、观念陈旧等情况，需要通过理论更新、技术改进及制度创新实现土地整治的合理化、规范化以及标准化，以促进乡村振兴战略的落实，实现农村地区经济、社会和生态的整体户型与城乡统一发展的新面貌。