周恩来在民主建政中开创的若干第一

张俊梅

所谓民主建政，就是建立保障人民民主的政权。中国共产党自成立之日起，就以民主建政作为自己的政治目标，并为之进行了不懈的奮斗。以1954年确立人民代表大会制度为国家根本政治制度为标志，中国共产党领导全国人民完成了民主建政的工作。周恩来，这位以民主精神著称的世纪伟人，一生坚定地追求着人民民主政权的建立，为此进行很多探索，开创了若干个第一。

共产党人主持地方政权的第一人

1926年2月1日，周恩来就任广东东江各属行政委员，正式设立行政委员公署，负责惠（州）、潮（州）、梅（县）和海陆丰下属25个县的行政工作。27岁的周恩来管理着广东25个县，“地盘”比现在的香港特别行政区还要大，这是历史上第一次由中国共产党人担任一个较大区域的行政领导人职务，年轻的周恩来也处处彰显出他的领导才能、敏捷机智和人格魅力。

其实早在1925年11月，东征军进入汕头后，国民政府就任命周恩来兼任东江各属行政委员，由于当时军事行动尚未结束，周恩来没有立刻就职，而是继续以东征军总政治部主任的名义，处理地方行政事务。

当时陈炯明统治东江，“设什么县议会，集合一般劣绅做议员，按月支薪”，东江成了陈炯明盘根错节的地盘。周恩来率东征军所到之处，即宣布取缔这种贿选议会，铲除反动政权。与此同时，重新委任各县县长。如彭汉垣、刘琴西、温其藩、江董琴、罗师扬、蔡秋农、陈庸、刘候武、陈志强、陈卓凡等分别被委任为海丰、陆丰、五华、梅具、兴宁、饶平、丰顺、潮安、普宁、揭阳等县的县长。这些人士中，有少数是共产党员，而多数为国民党左派人士或拥护国民革命的当地知识界知名人士。周恩来还在惩办贪官污吏、废除苛捐杂税、禁绝烟赌、清除匪患等方面做了大量工作，东江治理卓有成效。

1926年2月10日，周恩来在《广州民国日报》特刊第三号发布暂行就任东江各属行政委员的通电。在就职通电中周恩来明确地提出两条：第一，“限期召集各种行政会议，引导人民参加政治，聊期实现总理训政主张之初期，立潮梅革命之基础。”第二，“至于建设计划，一以总理建国方略为依归，首重物质建设，疏河筑路，开港筑堤，先谋交通方便，再期实业之发展。”

就这样，周恩来开始了他主政东江的工作。他亲自主持召开东江各属行政会议。据记载，会议从1926年2月22日开到3月3日，出席此次会议的有各县县长、教育局局长、农工商学妇女等人民团体代表124人，70%是工农代表，会上有95名代表发言。大会收到提案及计划书297件，通过了93件。会议期间，代表又提案议决67件，做报告后，又议决了26件。主要包括：治河、浚港、造林、筑堤；开辟省道、县道、街道；逐渐废除苛捐杂税；援助收回海关运动；发展农村平民教育；禁止人口买卖，要求婚姻绝对自由；整顿警察及划分行政司法事权等。主政东江让周恩来成为共产党人主持地方政权的先驱。然而更具开拓意义的是，他召集的东江各属行政会议，努力引导人民参加政治，积极搭建人民与政府沟通的桥梁，为民主政治的实施，做了可贵的尝试和探索。当时，毛泽东主编的《政治周报》曾载文称这次会议是“人民实行参与革命政治之第一步，即政府与人民合作之先声”。

第一次在大城市创建

代表大会制政权

1926年10月，北伐军攻克武汉，革命形势进一步发展。上海党组织为了配合北伐胜利进军，决定举行武装起义。由于准备工作不充分、时机不成熟等原因，上海工人的第一、二次武装起义均告失败。具有光荣革命传统的上海工人阶级，在曲折和牺牲面前没有气馁，仍然拿出勇气，在积极准备的基础上，争取发动第三次武装起义。江浙区委罗亦农、赵世炎等，积极支持工人的正义要求，同意举行第三次武装起义，认为这是挽救国民革命危机的一个重要方面，并报告了中央。中央有的负责人认为举行武装起义既无必要又无把握，担心因此而刺激帝国主义和中国买办资产阶级，引起帝国主义的武装干涉。中央军委书记周恩来完全站在上海工人阶级一边，针锋相对地指出：举行第三次武装起既有必要又有把握，我们的起义是革命，是为了建立上海市民代表政权和建立工人武装，夺取军阀的武装以武装自己，是挽救国民革命危机的重要手段。我们工人现有的武器虽少，但有80万产业工人和广大上海市民的支持，有很多觉悟高的工人纠察队员，只要把准备工作做好，是肯定可以取胜的。至于对帝国主义和中国买办资产阶级来说，没有什么刺激不刺激的问题，你刺激他，他们是反共的，不刺激他，也还是反共的。经过一场激烈的辩论，中央多数同志赞成周恩来的意见，建议由他亲自指挥起义，务获胜利。

周恩来当时任黄埔军校的政治部主任，又是国民革命军第一军的政治部主任，参加过两次东征的指挥和镇压过广州反动商团暴动事变，是我党最有实践经验的军事指挥员之一。中央会议后，周恩来就来到了江浙区委，参与领导起义的准备工作。他亲自参加上海各区区委书记联席会议，了解各区工人纠察队的力量配备，研究敌军警的据点和力量分布情况，并制订了第三次武装起义的部署方案。

1927年3月20日夜，北伐军占领龙华，逼近上海，起义条件成熟。3月21日，中共江浙区委发出起义指令。从中午12点起，全市实行总同盟罢工、罢市、罢课。参加罢工的工人达到80万人。起义队伍在预定地点集合后，从下午一点起，在南市、虹口、浦东、吴淞、沪东、沪西、闸北等七个区同时向敌人发起进攻。全上海枪炮声四起，喊杀声震天。经过激烈巷战，除闸北区以外的警察署和兵营都被攻下，电话局和电报局也被占领，电灯熄灭，自来水断流。市民们踊跃参战，主动拿出木板、砖头、布袋，构筑工事；饭铺的伙计赶做饮食，送往前线；佩戴红十字标志的济难队员，运送伤员，往来于战火纷飞的战场。到21日晚，除闸北外其余六个地区相继解放。

闸北是敌人防御力量最强的地区，在20个军事据点上，守敌用机关枪、大炮、铁甲车进行顽强抵抗。起义工人奋不顾身，英勇战斗，到22日下午6点，终于消灭了敌人。市民们欢呼雀跃，庆祝上海这座中国最大的城市和工业中心的胜利解放。

随即周恩来领导召开上海市民代表会议，会议宣布上海特别市临时政府成立，推选钮永建等19人担任临时市政府委员，其中共产党员9人，工人代表1人，國民党左派、右派及资产阶级代表共9人。会议制定了《市政府组织条例（草案）》，规定全市最高权力机关为上海特别市市民代表会议，代表会议产生的政府隶属于国民政府。以淞沪商埠公署原管区域及原有租界为范围，上海特别市暂分为八个区。23日，推钮永建、白崇禧、杨杏佛、王晓籁、汪寿华五人为市临时政府常委。25日，武汉国民政府正式批准任命。由于当时的特殊情况，上海市民代表政权机构一直没有能正式成立，人民民主专政未能普遍实施，而只是在一些工人纠察队驻扎的区域，由纠察队维持治安，在实际上起了人民民主专政的作用。这是党领导人民群众创建代表大会制政权在大城市的最初尝试。

筹备第一届人民政治协商会议

1948年4月30日，中共中央适时地抓住历史契机，发布《五一劳动节口号》，号召全国“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。在人民解放战争确定最后的决定性胜利的时刻，在毛泽东同志领导下，周恩来一方面参与继续指挥着解放战争胜利前进，另一方面根据中央的指示，开始了积极推进与各民主党派的政治协商、筹备成立人民政协的工作，从而拉开了筹建新中国的序幕。

召开新政治协商会议，成立民主联合政府的一项重要准备工作，是拟定一个民主联合政府的施政纲领，即共同纲领。中国共产党积极倡导建立的民主联合政府是一个代表中国各阶层最广大人民群众根本利益的政府，因此制定这个共同纲领需要民主党派、各人民团体及社会贤达的积极参与和共同协商。然而，当时大多数民主人士还在香港、上海、南京等地，这些地区还没有解放，尤其是香港，既有英国殖民者的监视和控制，又有国民党特务的猖狂破坏，还有美国势力的干扰。要完成任务，困难大，危险多。因此，能否把这些民主人士动员并安全地输送到解放区来，是制定共同纲领不可或缺的条件。这也因此成为中国共产党当时面临的一项重要任务。有着丰富统战经验和组织才能的周恩来，自然而然承担了这一重任。

从1948年7月底起，周恩来就开始对接送民主人士进行周密部署了。他先后致电上海、香港党组织和中共中央华北局，要求准备安全护送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放区，并指示钱之光以“解放区救济总署”名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等，接送在香港的民主人士进入解放区。他在给香港分局并钱之光和上海局的刘晓、刘长胜的电报中指出，要绝对保密，保证安全，做到万无一失。对重要的民主人士，如李济深等的接送工作，周恩来更加重视，布置得更加细致具体，就连他们到达大连后住的旅馆、欢迎宴会的座次都有具体规定，还考虑到北方天气寒冷，要求大连的领导为民主人士准备皮大衣、皮帽子、皮靴等。在周恩来的精心指导下，中共香港分局从1948年8月到1949年8月，共分20批，护送民主人士、文化科技界人士及其家属350人北上，其中出席第一届人民政协代表有119人。同时，周恩来同志对平津地区的民主人士进入解放区，也做了周密的安排。把民主人士安全地接到解放区，为新政协的召开做了组织准备。

1949年6月15日，新政协筹备会正式成立，并推选出常务委员，筹备会推选毛泽东为主任，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主任，开始了实质性的筹备工作。作为副主任的周恩来同志实际主持了筹备会的工作。在此期间，周恩来同志作过多次报告、讲话、说明和发言，对人民政协的地位、性质、任务以及运作中的主要特点，作了明确的论述。

为了加快新政协的各项准备工作，筹备会进行分工，下设六个小组，分别进行新政协的各项筹备工作。各项筹备工作中最繁重的工作，即《共同纲领》的起草工作由第三小组负责，周恩来亲自兼任第三小组组长，许德珩任副组长，组员有各民主党派和无党派人士章伯钧、章乃器、许广平、沈志远、黄鼎臣、李烛尘、邓初民等22人。

周恩来深知《共同纲领》的重要性，为此，6月18日主持召开第三小组成立会议。会上，周恩来对共同纲领相关事宜做了说明。他说：“我们小组负责起草共同纲领，任务繁重。这个共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。可是去年工作重点在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作。因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。我们的共同纲领是带长期性的，其重要性是不待言的。”会议决定，“委托中共方面负责草拟最初稿”，小组成员分五组从“政治法律”“财政经济”“国防外交”“文化教育”“其他（包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等）”五个方面进行讨论，提出意见报组长和副组长。

作为第三小组组长的周恩来，亲自承担了草拟共同纲领初稿的重任。据其身边工作同志回忆，6月下旬，周恩来同志用一周时间，集中精力，亲自执笔写出了共同纲领草案初稿。初稿定名为《新民主主义共同纲领》，其后不断修改，几易其稿。1949年9月，共同纲领的起草工作随着新政协开幕的临近，也进入最后的修改、定稿阶段。也是从9月初起，共同纲领的名称因新政协名称的变化而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。对于共同纲领的最终形成，民主建国会代表章乃器说：“分组讨论和大会报告轮番举行，保证了大家都有充分的发言权，做到了知无不言，言无不尽；做到了反复讨论，不厌求详；做到了多数起决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的、彻底的民主。”

广泛的民主协商换来了集合全国人民伟大智慧的伟大杰作。反映了中国人民近百年来梦寐以求的愿望、代表着中国各阶层人民利益的、起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，在1949年9月29日的中国人民政治协商会议第一次全体会议上获得一致通过。它宣告中华人民共和国成立，并将人民代表大会制度确立为中华人民共和国的根本政治制度。辛勤的劳动和汗水迎来了潮水般的掌声和欢呼。“大会通过《中国人民政治协商会议共同纲领》那天，周恩来对纲领草案专门做了说明，没等表决，他的讲话就获得了满堂的掌声。及至表决时，会场上的掌声就如雷鸣一般。它表达了全体代表的共同愿望，反映了全国人民建设祖国的共同意志。”周恩来同志为人民政协的创建殚精竭虑，做出了巨大贡献，是人民政协的主要缔造者之一。他在领导筹备、创建人民政协过程中一以贯之的民主精神，也为民主建政工作起到了重要的示范和榜样作用。