用改革的方法系统防范化解政府债务风险

史立军

防范化解地方政府债务风险，是当前社会各界高度关注的热点问题，也是各级政府面临的一道难题。泰州坚持“主动防范、系统应对、标本兼治、守住底线”的总体原则，区别短期、中期和长期风险防控重点，加强风险管理能力建设，推进风险防控工作科学化精细化，务求打好打赢防范化解重大风险攻坚战。

一、防范化解地方政府债务风险是一道“必答题”

地方政府债务风险是长期发展过程中逐步积累形式的，正确认识和把握风险是我们做好风险防范的第一步。

从历史演进维度看，过度依赖负债发展的模式已经难以为继。改革开放初期，各地在产业扶持、城市建设、园区开发等方面开展了“军备竞赛”，而有限的地方财力难以支撑快速发展需求，举债建设、负债发展成为一种普遍模式。2009年开始，为应对国际金融危机带来的巨大冲击，地方政府采取扩张性财政政策来拉动经济增长、缓释下行压力，债务规模快速膨胀，负债率迅速上升。2014年下半年以来，随着新预算法的制定实施以及地方债务管理的逐步规范，地方政府举债融资机制得到完善，但借助PPP项目、政府购买服务、政府投资基金等渠道变相举债的现象有所抬头，造成存量债务得到一定疏解，隐性债务风险有所增加。问题演化到现如今，原有的发展模式已经走不通了，必须树立正确政绩观，强化算账意识、偿债意识，坚持量力而行、量入为出，防止无序举债搞建设、超出财力铺摊子，实现发展的理性回归和可持续。

从发展阶段维度看，过度迷信投资驱动的思维已经没有市场。在以往高速增长时期，各地通过开展直接投资、压低资源价格、实施税收减免、给予政策奖补等方式，鼓励大规模投资，刺激高速度增长，使得地方政府资产负债表严重失衡。在经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段后，如果还是仅仅用鼓励投资的方式维持增长，必然会助推负债规模扩大，从而加剧潜在风险积累。同时随着经济和财政收入增长势头逐步放缓，如果继续盲目举债上项目，可能导致地方政府在流动性、偿付能力等薄弱环节出现崩裂。这就需要我们深入贯彻落实新发展理念，将有限财力更多投向创新创业、生态保护、公共服务等领域，促进发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换，依靠高质量发展化解政府债务风险。

从风险传导维度看，过度透支政府信用的危害已经不容忽视。虽经多年财政改革，但风险约束和分担机制还只是刚刚破题，“风险大锅饭”的问题依然如故。比如基层政府由于财权与事权长期不相匹配，“财力小马”拉“支出大车”的现象较为普遍，对风险隐患的处置不够积极主动，仍指望上级政府“出手相救”或者“金蝉脱壳”推给后人。事实上，一旦政府债务出现问题，容易引发政府信用透支和道德风险，进而使得风险向经济、金融、社会领域转移，甚至造成重大经济、社会、政治影响。对于政府债务风险的传染性、危害性、緊迫性必须予以高度重视，必须强调守土尽责，不能把防风险的责任推给上面，也不能把防风险的责任留给后人，更不能在工作中不负责任地制造新风险。

二、防范化解地方政府债务风险是一项“系统工程”

地方政府债务风险构成要素复杂、涉及面广、动态性强，采取碎片化举措难以有效解决。工作中，我们抓住风险防范化解的主要因素、关键变量和薄弱环节，注重系统性思维、结构化治理，加强整体谋划、统筹推进，力求重点突破、逐见成效。

坚持问题导向。总的来看，泰州所辖市（区）综合债务率均不超警戒线，但总体债务规模较大、债务率偏高。我们重点从三个方面入手，倒逼各地区和单位规范举债融资行为、防范化解债务风险，确保守住底线、不越红线。一是严格制度约束。按照国家、省关于加强政府性债务管理的要求，对系统内债务和全口径债务进行核定锁定、动态监测，做到问题见底、心中有数。推动政府债务分类纳入预算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将PPP项目财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。根据江苏省核定2017年政府债务限额，对各地实行限额管理，并将政府债务管控情况列为市（区）绩效管理目标考核内容。二是优化债务结构。做好存量政府债务债券置换工作，还款期限平均拉长6年以上，利息成本下降60%左右，通过以时间换空间防范风险发生。积极争取新增政府债券，2015—2017年共获江苏省财政转贷新增政府债券资金102.3亿元，既保证了重点项目建设资金需求，又降低了资金成本。加强和改进预算编制管理，对部门基本支出按照标准核实打足，对部门项目支出做到“有保有压、动态均衡”。三是整治违规行为。开展政府融资担保清理整改，共排查违法违规融资担保行为489笔，通过归还借款、撤销收回函件、发函申明作废、完善协议等方式全部整改到位。同时对以政府购买服务名义违法违规融资和违法集资进行自查整改，督促相关地区和单位限期整改到位。

把握综合平衡。适度合理负债仍是推动发展的有效方式，关键要防止过度负债，做到良性循环。我们主要围绕统筹好三个关系，着力构建规范的举债融资机制，充分发挥规范举债对经济社会发展的支持作用。一是举债与偿债的关系。编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，全面掌握政府资产负债、债务还本付息、经济财政运行等情况，及时分析评估政府债务风险状况，合理确定债务水平、制定偿债计划，确保“借得起、还得上”。同时严格执行预算法和担保法，将政府债务管理作为领导干部经济责任审计的重要内容，坚决刹住无序举债之风。二是融资与支出的关系。实行政府债务扎口管理，完善政府投资规划编制，优化资金投向、融资方案和资金平衡计划，合理确定融资模式和规模，实现发展需求与负债水平的动态平衡。组织各部门和市属国有企业结合所承担的建设任务和偿债责任，编制年度融资计划和偿债计划，有序开展融资、投资、偿债等工作，严防债务管理脱节、风险积累。三是投入与效益的关系。建立投资多元化、运营市场化、管理规范化的投融资机制，借助市场力量提高投资的精细度和收益率。对通过市场运作能够实现资金平衡的项目，放手交由市场主体运作；对兼具公益性和经营性的项目，做好规则制定、引导服务和评价激励，以市场力量为主，实现市场利益和公共利益的平衡；对需要政府投入、财政兜底的公共事业项目，加强政府投资职能相关的公共财政体制建设，积极争取国家、省配套资金投入和政策性、开发性资金支持。

完善工作设计。防范化解政府债务风险工作千头万绪，必须盯住重点、抓住关键、管住要害。我们紧扣“借、用、还”三个核心环节，健全政府债务管理机制，强化政府债务风险防控。一是在“借”上重点做好规范的文章。坚决杜绝新增系统外需财政资金偿还债务，逐步扩大土地储备、项目收益与融资自求平衡等专项债券规模。严格限制政府举债新上项目，强化政府投资项目财政承受能力论证，超出承受能力的一律不予审批。控制新增债务规模，对资金不能足额覆盖的新报项目一律不予审批，对建设资金不能落实的未开工项目一律不予开工建设，对投资规模和标准脱离实际的已开工项目分别采取停建、缓建、调减、撤销等措施。二是在“用”上重点做好高效的文章。建立统一的债务资金监管机制，严格执行使用流程、方向和程序，优先用于公益性资本支出和适度归还存量债务，优先保障在建公益性项目建设。实行债务资金分类使用，一般债券资金用于没有收益的公益性事业发展，专项债券资金用于有一定收益的公益性事业发展。推进债务资金信息公开，重点公开债务规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容，接受上级政府、同级人大和全社会监督。三是在“还”上重点做好有序的文章。制定政府债务总体解决方案，综合运用暂停政策性计提、国有资产分类处置、压减一般性财政支出等手段，确保10年内完成隐性债务化解目标。加大财政资金盘活统筹力度，将一般公共预算超收财力全部用于化解债务支出，将50%年度土地出让净收益以及统筹集中的政府重点项目资金安排用于偿还政府债务，将压减的三公经费、会议费、培训费、专项资金统筹用于化解隐性债务。分类处理融资平台公司存量债务，对属于政府债务的存量债务置换为政府债券，对存量债务按照政策规定逐步化解，对新增企业债务采取资产证券化、债转股等方式加快降低企业杠杆率。

三、防范化解地方政府债务风险是一个“改革风口”

地方政府债务风险是结构失衡和资源错配的外在反映，短期治理固然重要，但决胜的关键在于深化改革。我们将坚持市场化改革方向，同步推进风险管控和制度创新，积极发挥市场机制管理、处置、分担风险的作用，从源头上防好管住政府债务风险。

抓好国企改革这条线。结合推进融资平台公司转型发展，在市场主体参与积极性不高的领域发挥国有企业战略性市场化工具作用，让国资国企成为支撑经济社会发展的“第三财政”。一是推进整合重组。深化国有资本授权经营体制改革，通过业务整合、资产重组、股权合作等途径优化配置同类资源，将分散的国资国企分别划入相应领域的集团公司。开展国有企业资产和债权债务核查、评估、确权，组建资产经营管理公司对不良资产和债务实施剥离，通过打包集中议价、短期置换长期、存量资产盘活等方式进行处置。采取财政资金补充、优质资产划转、自然资源开发权益加持等形式，不断扩大国有企业资产规模和现金流，提高资本实力和信用等级。二是重塑运行架构。融资上主要是拓宽资金渠道，在保持合理比例信贷资金的同时，通过实施资产证券化、开发集合信托产品、发行企业债等方式，扩大直接融资规模，降低企业资金成本。经营上主要是确保预期收益，建立政府部门与国有企业之间的契约关系，减少运用行政手段干预企业经营活动，推动企业围绕主业优化发展布局、完善业务结构、开展投资建设。运营上主要是保护资产信誉，促进国有企业保持好债务增长与资产扩张、经营收入与投资支出、融资能力与资金回收“三个平衡”，切实承担起国有资产保值增值责任。三是强化企业监管。支持国资委依法履行出资人职责，把监管目标重点锁定在资本增值和利润率提高上，在战略规划制定、人员选用机制、经营业绩考核等方面实施分类监管。加快完善法人治理结构和现代企业制度，强化董事会、监事会建设，建立职业经理人制度、市场化劳动用工制度和激励约束机制，保证企业制度化、规范化运作。

破好金融改革这个局。扎实推进国家级金融支持产业转型升级改革创新试验区建设，着力增强金融服务实体经济能力，进一步做大经济总量、提高发展质量。一是发挥产业基金、做强产业资本的引导作用。积极支持产业基金、并购基金和创投基金发展壮大，吸引更多天使投资、风险投资、私募股权基金等股权投资机构落户泰州市，尽快筛选一批技术含量高、市场需求大、发展前景好的项目，量身定制整体金融解决方案，引导企业和各类金融机构通过股权投资方式进行内在融合，催生一批新的产业增长点。二是发挥金融服务区集聚金融资源的载体作用。用建设开发园区的理念建设金融服务区，推动金融创新政策、机构平台、项目产品向金融服务区汇聚，加强外资金融机构、大型商业银行以及新型金融机构招引，培育会计、审计、法律、评估、经纪等服务组织，吸引更多金融机构设立区域性管理总部和后台服务中心，催生更多适应企业需求的金融产品和服务创新，提升泰州金融业发展规模和质量。三是发挥国有金融机构补齐金融短板的撬动作用。以泰州市金控集团为主体，整合发展担保、小贷、市民卡等存量业务，加快发展企业征信、股权投资、资产管理等核心业务，致力发展银行、保险、证券等基础业务，加强与持牌金融机构在券商、金融租赁、期货、信托、第三方支付等方面的战略合作，增强运用市场手段引导金融资源配置的能力。

用好土地开发利用改革这一招。将土地作为最重要的城市资产进行保值增值式运营，创新土地资产资本运作机制，增加对冲债务风险的土地资产总量。一是加强土地开发规划管理。按照分区规划、法定图则对城市用地進行具体配置，规定管控范围内土地空间布局、使用性质、出让规模和开发强度，增加土地出让计划的空间定位内容，根据市场现状调节各区域的供地规模和时序节奏，优先保障对城市发展具有战略性带动作用的重大项目和重点区域布局。二是健全土地价格生成机制。将中心城区划分为43个片区，综合评估确定每个片区的土地门槛价格，使之成为土地出让金调整的依据。放开土地一级市场评估，建立网上出让底价系统和地价“熔断”机制，确保地价涨幅处于合理区间。按照“谁投资、谁收益”的原则，从供应、保有、转让等环节确定政府与土地使用者之间分割土地增值收益的合理比例，探索形成各方主体公平分享增值收益的调节机制。三是提高土地储备经营水平。严格执行“一个池子蓄水、一个龙头出水”的出让机制，率先成立市土地资产管理委员会，增强土地经营的协调性和执行力。建立市土地储备中心与国有企业联动开发机制，配套完善相应的土地收益补偿政策，更加有效地利用市场资本减轻土地储备开发资金压力。创新土地储备融资方式，探索设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书，在保证政府合理收益的同时，开放社会资金参与土地储备的通道。

（作者系中共泰州市委副书记、泰州市人民政府市长）

责任编辑：张 杰