公民参与地方政府绩效评估的困境超越

吴杰华

摘 要：本文指出公民对地方政府绩效评估的参与依托并推动着社会主义民主政治进程的不断发展完善，我们应该在明确参与式绩效评估的原则、标准、程序和影响因素的基础上，确立公民参与政府绩效评估的明确定位、建立有效的信息沟通和多元、复合的评价机制，不断完善公民参与地方政府绩效评估的制度化回应机制，从而实现公民参与地方政府绩效评估的困境超越。

关键词：公民参与；绩效评估；困境超越

中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0064-05

导 论

政府绩效评估是指对各级政府作出的行政决策以及相应的行政管理活动进行结果有效性和社会反响的评价。20世纪70年代，随着“新公共管理运动”的蓬勃兴起，西方各国大力推动绩效评估在各级政府中的广泛应用，以求提升行政效率和质量。我国从改革开放以来，也在各级地方政府中逐步推广绩效评估，从发展的时间脉络来看，大致可分为三个阶段，整体上呈现出从体制内的内部评估向体制外的社会评估逐步转变的特点。在地方政府绩效评估的初始阶段，主要以GDP为评估核心，实行政府主导的评估模式。随后，公众参与被积极吸纳到地方政府绩效评估的过程中，各地在实践中也進行了多种尝试，公众通过评议、打分等“民评官”方式，拓展了绩效评估的主体，也将评估内容从单纯的经济指标考核扩展到综合性指标考核。另外，近几年也出现了由第三方机构主导，同时吸收公众参与的评价模式。

综合来看，公众参与地方政府的绩效评估是大势所趋，可以极大地消弭公共政策主体和客体之间的张力，提高公共管理水平，也符合党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”和“创新社会治理体制”的目标。从我国目前的实践效果来看，公众参与的热情很高，参与人数也不断增长，除了传统的问卷、访谈等途径，还增加了网络打分、投票等评价渠道，但并没有从根本上推进地方政府的公共治理，与预期效果之间存在着较大的落差。如果借用阿斯汀的“公民参与阶梯论”来衡量的话，那么我国现阶段的公民参与还属于有限的象征性参与模式，并没有真正成为地方政府公共治理中的一环。导致这一现象的原因既包括参与式评估与专业式评估在内在指标等方面的不兼容，也包括相关有效机制的缺失。公民参与地方政府的绩效评估，意味着围绕公共政策的各方信息的互动交流，最终目的是在沟通、协商的基础上达成共识，形成良性循环，这不会是一个孤立的过程，必然要伴随着当代中国民主政治的推进，我们需要将其纳入社会发展的整体框架，分析导致问题出现的根本原因并探寻相应的解决之道。

核心概念界定及相关研究述评

政治学领域中的政府绩效评估研究借鉴了管理学的相关概念，在认识到并肯定了企业绩效评估对提高组织效率的基础上，各级政府部门希望通过实施可测量的量化政府绩效评估体系来优化行政部门内部结构，提升行政效率并调节政府部门与公众和社会的关系。与中央政府相比，各级地方政府直接面对各类公共事务，面临行政体系内外的双重评估压力，也有足够的动力推动科学评估机制的建立。由于评估主体、对象和范围的不同，地方政府绩效评估有着自身特点：

（一）地方政府绩效评估是多层面、多维度的复合评价体系

“绩效”是个舶来词汇，在引入行政管理体系之后，对其概念界定则产生了动态、静态角度的分化。从动态角度来看，我们可以将绩效评估贯穿于行政过程的各个环节，“综合性评价政府行政产出的效率、质量、结果、有效性等方面是否达到预定的目标。”[1]（P30）从静态角度来看，我们可以从不同角度将绩效评估看作某种方法或判断，目的是衡量政府的行政行为能否满足原定目标或社会需求。相应地，可以将地方政府的绩效评估看作政府绩效评估的次级延伸，同样可以进行多维视角的划分。西方学者侧重于实证研究并受到经济学“理性经济人”的影响，倾向于将地方政府的绩效评估看作制度或机制安排。国内学者大多认可绩效评估可以反映地方政府的治理能力，评估的主体、对象和范围也逐步拓展，不仅包括了上级对下级，以行政目标落实情况为核心的垂直评估，也包括了相关公众对相关行政行为的平层评估，具体而言包括政府组织绩效评估（又包括政府综合性整体绩效和政府部门绩效评估）、政府人员绩效评估（又包括领导干部政绩考评与一般公务员绩效评估）和公共政策绩效评估等[2]（P76）。

（二）公民参与体现了地方政府绩效评估的人民民主价值

公民参与地方政府绩效评估是指公民个体、社会组织以及各类企业等行政行为的接收方对政府治理能力和效果的主观反馈或评价，是一种独立于行政科层体系之外的异体性评估。西方学者普遍认可公民参与对提高政府决策科学性、合理性、合法性的重要作用，认为由于自身不可避免的局限性，任何一级政府都无法独自做出绝对正确的决策，个体或集体形式的公民参与可以通过提供信息、确立目标等方式有效地弥补这一不足。

国内学者在论及公民参与政府绩效评估的重要作用和价值时，往往结合社会转型和政治体制改革的大背景，从公民对政府的民主监督展开论证，党的十八大之后这一问题又被嵌入国家治理体系和治理能力现代化的理论框架中，认为评估主体的多元化可以有效地保证绩效评估的客观公正，公民参与政府绩效评估是社会主义民主政治发展的必然结果。随着各地对公民参与地方政府绩效评估工作的不断探索和创新，个案研究、实证研究逐步纳入学者们的研究视野，通过选取一定时期内的典型案例，学者们总结一般性的发展规律和特点，认为我国现阶段的公民参与地方政府绩效评估存在着“三多一少”的弊端，导致评价机构与评估实施的独立性和专业性不强，评估对象和评估指标与评估主体的层次、能力不相符，评价结果的运用侧重考核而非改善[3]（P69-71）。

公民参与地方政府绩效评估

是基层民主政治的题中应有之义

对于被裹挟于全球化浪潮中的后发国家而言，民主政治绝不仅仅意味着基于理论概念上的制度构建，如何将民主政治建设内化于社会治理进程中，化解政府与社会之间的张力，整合多元参与主体的利益诉求往往成为关注的焦点。社会主义协商民主在理论建构和实践探索上的持续升温，就是这一特点的现实反映。通过协商达成共识的制度安排，体现了人民民主的社会主义本质，是对公民意识和政治参与的肯定，意味着社会主义民主不仅要在国家政治层面展开，也要在社会发展层面展开。

在当代中国的现代化进程中，民主概念的引入和实践，一直伴随着对改善民生和提高治理绩效的渴望，这就要求不断增强政治体系对社会力量的吸纳能力，尽可能保证各种力量广泛地参与社会治理的进程，并在彼此之间建立起牢固而持久的联系，从而不断提升政治体系的整体治理能力。从近代中国革命的历史进程来看，现代民主政治建设就是一个不断寻求能够吸纳不同政治力量的包容性制度载体的过程，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度就是在这一目标下比较成功的尝试。在构建现代国家治理体系，提升现代治理能力的大背景下，这一协商性的制度安排必然要突破政治范畴，向纵横延伸，将协商民主内嵌于政府公共决策的过程中，为其提供内生性的原动力，就成为一种必然的选择。

公民对地方政府的绩效评估本质上是一种民主参与活动，是通过评价政府的治理能力来行使民主权利。公民对政府的绩效评估就是保证相互间信息沟通渠道畅通的重要方式，“只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估——参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责这样的评估过程，上述的多重目标才能实现。”[4]（P36-39）由于地方政府尤其是基层政府的公共政策与公民个体的日常生活和切身利益密切关联，在民众参与度、利益冲突的直接性和理性妥协的有效途径等方面都有自身特点，这也恰恰是将民主政治嵌入基层社会治理的突破口和路径依赖。

公民参与地方政府绩效评估的内在困境

（一）公民评估能力的有限性

各级政府的行政管理活动本身就是一项综合性、专业性比较强的系统工程，作为地方政府来讲，为了在实际工作中落实上级的管理任务，往往需要将总目标逐项分解，通过既定的专业化流程层层落实。随着社会生活的快速发展，各种社会问题也日益复杂化，为了提高管理实效，还需要多个政府部门联合执法、协同管理。这也就在客观上对参与绩效评估的公民提出了更高的要求，除了具有积极的参与热情和参与意识之外，还需要具备相应的知识素养和参与能力，需要熟悉所评估的行政管理流程，在掌握足够信息的基础上，作出有针对性的科学评估。

从目前公民参与评估的模式来看，其评估逻辑循着公共服务的满足性展开，认为公民作为公共服务的需求者，有着最直接的感受，通过需求满足程度的反馈，有助于公共服务提供者改进后续工作。在具体的评估操作中，倾向于通过一系列评估指标的罗列，反映公众对某项具体工作的肯定或否定。这一评估侧重于评估参与数量的增加，认为参与评估公民数量越多，就会产生越合理的评估效果，忽视了公民本身对行政服务的了解、认知程度，也就无法保证绩效评估结果的科学性。

（二）不同评估主体偏好的差异性

公共政策的出台意味着代表不同观点和现实利益的行为主体之间相互博弈的过程，如果将其看作一个基层政治生态系统，那么各行为主体在生态系统中会处于不同的生态位，从而产生不同的利益诉求。不同的行为主体在公共政策出台和执行的过程中有着各自的目标取向，同时又存在广泛而复杂的利益联系。与传统的一元化政府全能管理相比，现代国家治理框架下的行政权力主动后撤，为社会资源的介入提供了空间，希冀通过公民社会自我管理的不断完善，在降低行政成本的同时取得良好的治理效果。但由于人数众多，认知背景和沟通能力存在较大差异，难以形成集体行动，这一点同样会反映在公民参与政府绩效评估的过程中。作为个性化的评估主体，公民在参与绩效评估的过程中，会理性地权衡自身利益的得失，在追求利益最大化的基礎上做出评估结论。由于不同评估主体的定位和利益偏好不同，即使是对同一个对象进行评估，也会由于不同的利益预期和价值取向导致不同的结果，造成评估结论的失真。

（三）公民和政治机构之间难以达成理性共识

究其本质，社会治理意味着在特定资源和环境中，多元参与主体之间的合作，这一合作范围很广，包括了社会资源的使用、必要秩序的维护等诸多方面，终极目标是实现社区公共产品的最优供给。我们不妨把这一协商决策过程看作微观领域的集体行动，而集体行动能否取得预期的成果，除了要受到各主体参与度影响外，还会受限于各参与主体能否超越个人意愿和利益，在公共事务上分担成本，遵守既定规则，形成一致行动。在现实生活中，这一条件往往很难得到充分的满足，参与主体越多，利益分歧越大，达成最终一致行动的难度也就越大，甚至有学者将其称作“集体行动的困境”“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”。[5]（P2）

集体行动困境对公民参与政府绩效评估的直接影响就是难以在评估体系内部达成必要的理性共识，导致无法及时有效地改善公共决策。我们往往认为理性共识在多元主体参与的情况下之所以难以达成，是因为利益诉求的差异难以调和，但究其实质却是因为缺乏共同利益的纽带联结。在协商型的治理体制下，共同利益不是先定的，而需要在社区内部进行提炼并以此作为利益纽带和沟通桥梁。因此，协商民主机制嵌入绩效评估体系的关键一环在于如何在一个开放而不是封闭，多元而不是单一的区域内提炼出共同利益，为各方的理性沟通和协商提供前提和基础。

从目前各地进行的公民参与绩效评估创新实践来看，都不约而同地从重构社会公共空间着手，为参与各方阐述自己的主张，了解他人的诉求提供载体，在多次重复沟通博弈的过程中，促使各方的意愿无限接近，最终就某一事项达成基本共识。

（四）缺乏制度化的回应机制

不管是内部评估还是外部评估，都是以公共政策信息为核心的系统工程，包括了相关信息的输入筛选、分类分析、反馈输出等多个不同环节。

综合各地对政府评估的实践模式来看，往往在问卷参与等信息搜集阶段热情很高，而对评估结果不够重视，公民在评估活动中表现出的偏好倾向和具体意见很少得到积极回应，更谈不上对公共行政的合理改进。这就导致重评估过程轻评估结果，多次重复之后，就会降低公民参与绩效评估的积极性，认为自己的参与并不能改变行政结果，从而不愿意继续参与，最终会影响对地方政府绩效评估的全面、有效实施。在实践中有效性回应机制的缺位，会导致一系列功能障碍，使参与式绩效评估流于形式或成为另一种“公共秀”。

公民参与地方政府绩效评估的困境超越

（一）确立公民参与地方政府绩效评估的明确定位

公民参与地方政府绩效评估的制度设计中，评估的是行政制度的运行绩效，即公众通过协商民主的方式参与地方政府绩效评估后，能否实现行政制度设计的预期价值与功能，这就需要将公民对绩效评估的参与放在社会主义民主政治发展的大框架下，进行系统考量和明确定位。

绩效评估的原则。公民参与地方政府绩效评估是实践基层民主政治的过程，要兼顾“平等参与”和“协商共识”两个方面，这就要求在审慎协商和民意呈现之间保持合理的均衡，兼顾公民参与的广度和深度。广度是指可能受到政策影响的社会成员参与评估的数量或比率；深度是指社会成员参与评估的质量、影响政策的程度和持续性。

绩效评估的标准。一是通过参与地方政府绩效评估，公民原有的态度和偏好是否得到改变；二是通过公民的评估参与，原有的政策选项是否发生了数量上的增减或内容上的改变；三是通过公民的评估参与，提出的政策建议是否影响了实际的治理过程。这三条分析标准有着不同的测量方法，但都与地方政府的治理绩效呈正相关性，如果公民的态度偏好、政策选项和公共决策在评估前后发生了积极的改变，那么我们就认为公民政绩评估的方式参与社会治理所产生的治理绩效是值得肯定的。

绩效评估的程序。具体而言，包括确定评估议题（与公民的切身利益密切相关且关注度较高）、组建评估委员会（负责组织监督评估进程，由各方代表组成，具有中立性）、选择参与评估的社会成员、针对议题进行评估（可采取多种形式，对专业性较强的问题，也可邀请专家进行解释）、结果分析与反馈。

（二）建立有效的信息沟通机制

在公民参与地方政府绩效评估的不同阶段，对信息沟通有着不同的要求。在公民刚刚参与绩效评估的前期，需要政府机关公开评估方法、各项评估指标、评估实施的具体程序和路径以及参与评估的主体信息。在绩效评估进行过程中，评估主体之间需要理性、有序地表达自己的意见，同时倾听他人的想法，对自身偏好进行修正。在绩效评估结果反馈给政府机关之后，需要公开政府机关的态度、看法以及后续可能采取的整改措施。虽然不同的阶段会有不同的侧重点，但在整个评估过程中，都需要建立制度化的程序性规则，使公民参与政府的绩效评估成为基层协商民主的必要延伸，保证公民通过行使民主监督职能，督促评估结果能够进入政府的决策视野，保障公民民主参与的有效性。

（三）建立多元、复合的评价机制

在引入公民参与之后，我国现行的政府绩效评估体系可以分为两部分，一是行政体系内部自上而下的考核体系，二是行政体系外部的公民测评。相比较而言，行政体系内部的自我考核更加侧重于工作目标的完成程度，属于技术型；而公民参与的测评方式更加侧重主观感受，属于参与型。为了达到最佳的评价效果，我们需要在实践中中和两种模式的优势，改变单向度的公共政策制定理念，在不同层次和范围内合理运用公众的主观反馈和专家的技术知识，促进公共理性和技术理性的统一。

为此，首先要对所评价的客体进行划分，如果是属于事实判断的问题，则主要由行政体系内部的技术专家运用专业知识进行考核，力求考核结果客观、公正。如果是与公民生活和切身利益息息相關的价值判断，则可以通过体制内外的信息交换和沟通，反映社会民众的价值偏好，从而在公众、专家和政府之间形成一种决策权的分配结构和权力行使的制约机制[6]（P125）。相应地，也需要对评价主体、绩效评价指标和评价方式进行细致区分，针对评价对象的不同性质，从事实问题和价值问题两个层面进行评价主体的选择，在保证公众参与的开放性、普遍性的同时，也要兼顾专家评估的技术化和理性化，构建包括公众、专家和地方政府在内的三方综合评价体系，通过不同的评价方式对公共政策实施的效果进行多角度评价，在发挥各自评价优势的基础上，体现“公众参与、专家论证、政府决策”相结合的评价效果。最后，如果涉及一些事实和价值相混合的综合性问题，绝不能“一评了事”，要在公民和技术专家之间建立沟通渠道，使相互之间能够进行信息的反复交流，公民能够了解专家关注的技术问题，专家也能够感受到民众的价值偏好，使政绩评估结果能够体现在公共政策的制定和后续执行中，实现这一制度的设计初衷。

小 结

公民参与地方政府的绩效评估已经产生了积极效果，在可以预期的将来，也必将随着社会主义民主政治的发展不断深入。这一过程不仅意味着公民素养、参与意识、协商技巧的提升，更体现了公民在绩效评估中的主体地位，彰显了行政行为的核心价值和终极诉求，这一长期的系统工程需要持续的理论突破和实践创新，从而在公民参与的广泛性和绩效评估的科学性之间保持平衡。

参考文献：

[1] 吴江.基于价值管理的政府绩效评估体系研究[D].长 春：吉林大学，2007.

[2] 贠杰.中国地方政府绩效评估：研究与应用[J].政治学 研究，2015，（6）：76-86.

[3] 吴建南，庄秋爽.“自下而上”评价政府绩效探索：“公民 评议政府”的得失分析[J].理论与改革，2004，（5）：69-71.

[4] [美]霍哲·马克.公共部门业绩评估与改善[J].张梦中， 译.中国行政管理，2000，（3）.

[5] Olson M.The logic of Collective Action：Public Goods and the Theory of Groups.Cambridge，Mass：Harvard University Press，1965.

[6] 王锡锌，章永乐.专家、大众与知识的应用：行政规则制 定过程的一个分析框架[J].中国社会科学，2003，（3）： 113-127+207.