我国行政体制改革40年回顾与展望

包雅钧

摘 要：从行政体制改革直接目标定位来看，改革开放40年来，我国行政体制改革的历程总体上可分为三个阶段。改革的主要成就在于五个方面：政府理念发生了重大变化、政府职能有了实质性转变、政府组织体系得到持续调整优化、政府能力和相关制度建设显著增强、行政方式实现质的飞跃。坚持和强化党的领导、以政府职能的调整作为改革逻辑、注重改革策略是三条主要改革经验。但是由于官本位意识和既得利益等因素影响，行政体制改革还存在对政府职能认识有限等关键问题。新时代的行政体制改革要聚焦责任和公平政府理念，深化保障激励机制改革、事业单位改革等关键环节，善于运用现代信息技术改造行政流程。

关键词：行政体制；政府职能；组织体系；公共服务

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0020-05

行政体制改革是以行政职能调整为里、以行政组织关系变革为表的综合渐进过程。改革开放40年来，我国行政体制经过多轮改革取得了很大成效，有很多经验值得总结，同时也有若干问题值得探讨。

一、行政体制改革

40年历史进程的总体把握

概括地说，从行政体制改革直接目标的定位区分入手，改革开放40年来我国行政体制改革的历程大体可以分为三大阶段。在很大程度上，笔者这一划分受魏礼群先生观点之启发，他直接概括为冲破高度集中的计划经济体制阶段、探索适应社会主义市场经济的行政体制阶段、推进政府治理现代化阶段[1]。

第一阶段：从1978年至1992年。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。以此为界，此前我国总体上处于前市场经济建设阶段，对政府职能的认识在新时期是处于初始探索阶段，直接目标主要在于合理配置政府机构。相关的行政体制改革主要是为改革开放战略的推行进行初步调整。1982年国家明确开始进行第一轮行政体制改革，主要侧重于改革国务院领导体制、大幅度裁撤经济管理部门、废除领导职务终身制、开始对科教文卫等事业单位进行放权让利改革。这次改革虽然在干部年轻化方面有很大突破，但没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有大的转变。在机构再度膨胀以及经济体制重心从农村转向城市的背景下，1988年国家开始的第二轮行政体制改革首次提出转变政府职能是政府机构改革的关键的命题，强调大力推进政府职能转变以适应市场经济的发展。改革的重心是合理配置职能，强化决策、咨询、宏观调控的行业管理，将管理方式从直接管理转为间接管理，实行政企分开。由于对市场经济的认识还不成熟，加上当时政治体制改革和经济体制改革在协调推进中面临一些复杂的问题，政府职能转变缓慢，对旧的行政体制影响不大。

第二阶段：从1993年至2012年。这20年间，对应于社会主义市场经济的建立和完善，政府职能的直接功能在于推动经济社会发展，其中前10年侧重于推动市场经济发展，后10年更加兼顾以公共服务推动社会发展。1992年之后，围绕中国特色社会主义市场经济建设的目标，行政体制改革强调要按精简统一效能原则改革机构设置，开始向社会转移部分职权。一些行业性体制改革，如分税制度财政管理体制改革和金融体制改革得以推行。特别是分税制改革对政府体制关系的重组具有重大深远影响。1998年开始的第四轮行政体制改革是一次具有全面行政改革意义的政府改革。当时随着市场经济的发展，行政体制的弊端暴露得比较充分，同时国民经济发展良好，国家经济实力增强，政治社会稳定，改革具有较好的环境，因而改革力度较大，政府职能转变有了重大进展，改革强调建立适应市场经济体制的行政管理体制，要运转高效、运转协调、行为规范的行政体系，大幅度精简机构人员，完善公务员制度，强化宏观调控和社会服务职能。更多的行业性体制改革开始联动起来，力图实现政府和经济及社會系统的协调发展。在加入WTO的大背景下，2003年第五轮行政体制改革强调精简、效能和行政法治，推进电子政务，深化国有资产管理体制，重在结构调整而不是人员精简，政府的服务职能得到进一步明确。改革的重点是深化国有资产管理体制，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监督管理体制建设。这次改革初步形成了行政机关的决策、执行、监督相协调的局面，初步建立了适合市场经济的新的行政体制。2008年第六轮改革明确提出建设服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府目标，重在转职能、理关系、优结构，提高效能，探索职能有机统一的大部门体制。改革合理配置了宏观调控部门职能，以改善民生为重点，加强与融合了社会管理和公共服务部门。

第三阶段：从2012年至今。这一阶段我国经济社会形势有了新的变化，经济发展进入新常态，行政体制改革的目标定位在适应国家治理体系与治理能力的现代化。也就是说，行政体制改革虽然仍然要发挥出推动经济社会发展的功能，但其功能已经提升到治理体系优化的高度上。为此，虽然2013年开始的第七轮改革继续进行机构改革，但主要的改革重心在于简政放权并强化政府监管和服务能力，权力运行机制得到大力整顿。2018年开始的第八轮改革，尽管还在推行之中，但改革主线很鲜明，就是要把行政机构改革和其他公共部门（党的机构）等统筹起来，强调不是精简而是权力关系的优化，注重增强机构和职责的协同性与整体性，解决突出的国家和社会治理问题。

二、主要成就与经验

（一）40年行政体制改革对政府自身来讲，其成就可以概括为以下五个方面

1.政府理念发生重大变化。多年的行政体制改革使得我国政府更深刻认识到了行政体制改革对于经济社会发展具有强大的推动作用。在这个过程中，围绕“应当做什么”和“应当怎样做”，一系列新的政府理念正在形成和强化。这集中表现在两个层面上。一是从“管理”向“治理”的转型。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》集中体现了对政府理念转变的思考。具体地讲，政府认识到对经济社会事务不应大包大揽，不应当是“计划”和“管制”，而是应当和各种社会力量一起合作，在政府内部也要理顺关系使行政体系合理运行。二是效能政府、服务政府、民主政府、法治政府、廉洁政府、透明政府、公平政府、责任政府、创新政府等理念正在被政府人员更多内化认同与接受。早先几轮的行政体制改革较多突出了效能，特别强调要精简机构，但从世纪之交的两次改革开始，政府工作要注重服务、透明、责任等更多更新的政府理念急剧增加。

2.政府职能有了实质性转变。第一次改革虽然没有突出政府职能的转变，但事实上是对政府职能向推动经济发展方面转变的回应。从第二轮改革开始就高度重视政府职能转变，从微观干预转向宏观调控。此后随着经济社会发展，对政府职能的认识进一步深化。2003年的改革明确指出政府职能在四大方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。服务型政府的提出表明公共服务更是摆在政府职能的首位。在现实中，政府确实体现了这一职能的转变，在一些经济管理领域退出，在一些领域强化，如监管、公共服务。在经济领域的退出集中表现为一大批国有企业的转制，国家只保留若干重要国企。政府推行商事制度改革，目标直指放松对微观经济的管制，更好激发市场活力。就强化方面看，公共服务职能得到明显加强，政府加大了民生事业的投入，基础教育全面免费，养老、救助、医保等社会保障体系进一步健全。公共服务支出占政府支出的一半以上。从政府内部看，财政体制改革，特别是收支两条线管理使得政府的逐利性受到遏制。

3.政府组织体系得到持续调整优化。经过多次改革，到第四次改革后，由于严格的财政预算制度使得政府机构和人员实现了预期的精简目标，我国政府体系人员规模基本上控制膨胀，没有大幅反弹，初步走出“精简—膨胀”的循环。而此后两轮改革则把政府机构体系调整得基本到位，形成了一个专业经济管理部门少而以宏观调控、监管和服务部门为主的组织体系。最新一轮改革根据新时代的发展定位再次调整政府机构，总体上并没有大规模的精简，而是侧重于权责关系的理顺。纵向上，五级行政架构总体上保持稳定，并持续局部微调，比如海南、重庆都成为省级行政区，而在省级以下，存在着省管县改革、乡镇合并、县级或市级区划调整。在行政体制改革过程中，行政管理运行体系也从封闭走向开放[2]。我国政府体系与外部社会的交流、互动更加频繁，组织体系的开放性更加明显，比如政府注重吸收民意，注重决策中扩大公共参与，公务员未来出路选择增多。此外，我国政府体系也是一个具有弹性的组织体系，这在地方层级体现较为明显。一方面，我国是单一制国家，各地方政府组织体系总体上设置类似，但另一方面各地方的机构设置又总存在差异，而且在落实中央或上级部署时各地也存在运行机制上的差异。这种多样性是政府组织体系具有弹性的体现，也是符合改革需要的。改革以来政府多措并举，使得公务员队伍人员素质有较大提升，也是整个组织体系优化的重要表现。

4.政府能力和相关制度建设显著增强。自1998年改革以来，政府在行政能力和政府内部规范化建设上取得了很大进展。从能力上看，得益于财税等多方面体制的调整，政府宏观调控能力不断增强，使政府能够有效应对内外部经济风险，特别是本世纪以来全球范围内的金融风险和经济下行压力。由于应急管理体制的建立，中国政府在2008年妥善应对汶川地震的抢险救灾行动。由于精简机构、理顺关系、简政放权，政府效率也得到很大提高。而与政府运行相关的民主决策、政务公开、政府绩效管理、行政问责、专家咨询、法律顾问等制度都初步建立起来或得到完善。有的是以法律法规形式体现出来，如政府采购法、国务院工作规则、政府信息公开条例，有的是以文件形式体现出来，如关于政府法律顾问制度的推行。特别值得一提的是，法治政府建设也得到快速发展。我们已经初步形成了一个全面系统、程序严密、结构合理、互相制约的制度体系。这些成效进而增强了人民群众对政府的信任，也密切了政府与人民群众的联系。

5.行政方式实现质的飞跃。行政方式更趋民主化、法治化、科学化。比如，随着政府职能的转变，政府的宏观调控职能和方式得到强化和创新。当前应对经济下行压力，就不再采用增发货币方式，而是集中于调整经济结构、转变经济发展方式来解决。过去以“管”的方式为主正在向“治”的方式过渡，以“批”代“管”得到扭转，事中事后监管服务被提上日程，政府正在广泛借助社会力量达到行政目标。在信息化建设协助下，各层级、各部门联动的集约化行政方式也显示出较强效力。在政府体系中，人治方式已经大大减弱，法治方式得到各级官员更多重视，政府决策时更加重视民主协商。

（二）取得以上成就，关键在于以下三条经验

1.坚持和强化党的领导。行政体制改革总是在党的领导下推动。历次行政体制改革总是由我们党先研究形势，按程序决策，提出改革主张，并推动落实的。比如，1982年机构改革时首先是当年1月份由中央政治局召开会议，邓小平要求要用革命的精神来进行这场重大的改革，省市区也都成立机构改革领导小组，在中央政治局书记处领导下负责开展工作。近年来，在行政体制改革中，党的领导得到进一步强化。例如，许多行政机构被派驻党的监督机构，事业单位被要求建立健全党的组织，一些国家行政机构直接归由相关党的机构进行管理和领导，有的行政组织与党的相关机构合并。

2.以政府职能的调整作为改革逻辑。体制变化是外在的表现，内在主导体制变迁的是政府职能的变化。历次行政体制改革总是联系不同时段的现实发展，不断深化着对政府职能的认识。总体上看，我国行政体制已经冲破了与高度集中的计划经济体制相伴的行政模式，开始适应社会主义市场经济体制，并正在走向治理现代化，这样重大成就的取得关键在于把转变政府职能作为改革的核心逻辑。政府职能从管理向服务的转变是一种宏观的改革逻辑[3]（P185）。最初，它体现为裁减专业的经济管理机构或内设机构，减少微观管理；此后，体现为财税、金融、流通等多领域的体制改革和宏观管理或宏观调控的强化；发展到今天，它演变为社会治理的强化和公共服务机构的设置或调整。2018年机构改革中设立应急管理部、退役军人事务部等就是最新的体现。

3.注重改革策略。行政体制改革总是系统谋划，注重改革与发展、稳定的关系，与经济体制改革、政治体制改革协调推进，体现一种渐进式改革。每一轮行政体制改革总是在中央总体谋划下主导推动的，是和當时经济社会发展形势任务相适应的。在注重统一要求的同时，每次也给予地方部门改革的自主空间，鼓励地方改革探索，中央也给以引导支持，并适时总结上升为全国性改革。改革的策略还体现在注重长远发展与阶段性目标相结合，整体推进和重点突破相结合。

三、存在的不足及未来改革重点

（一）改革存在的问题

对中国行政体制改革存在的问题学界已经有大量讨论。在笔者看来，行政体制改革中存在的关键问题有四个。一是政府职能认识仍然不到位。思想是行动的先导，然而在转变政府职能问题上，理论和实践中仍然存在一定的模糊性[4]。政府过度干预经济社会事务的现象仍然存在，对政府应当做什么和怎样做的思考认识不充分是其中一个原因，由此导致政企关系、政社关系、政事关系并未完全理顺。二是社会组织还没有得到充分发展，也不能承接太多的公共服务职能。三是权力不规范行使时有发生，权力滥用现象仍然存在。四是改革的系统性协调性不足，许多领域的改革难以突破。

行政体制改革存在的各种问题的内在原因本质上可以归结为三条。一是我国传统的“官本位”思想。一些人热衷于公务员体制，看重权力、地位和影响力。李景鹏先生对此有十分精到的论述[5]。二是既得利益。体制和组织一旦形成，就沉淀利益，要破除利益并非一件容易的事，但既得利益不能有效破除就会危害整个社会的长远发展。三是理论认识的掣肘。在不同领域政府应当做什么和怎么做，争议相当激烈，这也导致在改革自身设计上协调系统性不足[6]，一些制度更新缓慢，一些激励机制乏力。

（二）今后改革重点

第一，方向和理念上聚焦于责任和公平政府。我国当前的行政仍属于权力行政，更多的是对上负责。要建立真正对人民利益负责的政府体制，一方面，关系到政治体制改革，要进一步完善人民代表大会制度，如质询和罢免相应官员；另一方面，在政府内部也可以加大问责力度。后者可以配合大众参与性的民主评议进行。负责任的政府离不开发展社会组织，它们可以帮助减轻政府负担。建设公平政府是新时代的另一项迫切要求。其关键是政府要约束自我利益，推出的政策要有助于社会和市场发展的环境。以简政放权看，政府不仅仅是要给市场和社会放权，更要给市场和社会增权，使市场和社会力量与政府力量具备平等的社会地位。政府在发展社会组织体系时要注意将之纳入法治化轨道，既要提供经济扶持，也要注重监管[7]。

第二，深化事业单位改革。服务型政府不仅体现在整个政府体系以服务人民为宗旨，也体现在大量的公共服务职能事实上是由科教文卫等领域的事业单位承担的。事业单位与其主管的政府部门所形成的行政体制性关系应当得到进一步深化，使得事业单位能真正提供人民满意的公共服务。一方面，要在事业单位内部的人事薪酬制度、法人治理结构、去行政化等关键环节上发力；另一方面，也要推动更多有条件的事业单位转制为社会组织。

第三，要深化政府内部保障激励机制。要更进一步在行政体系内部发掘工作潜能，实现规范和激励并重，调动公职人员干事创业的积极性。在物质方面要按公务员法的规定，建立工资正常调整机制，并考虑在整个公务员体系中实行职务职级并行管理。在精神和政治激励上，要探索更多更好的办法，来建立一支高素质的公务员队伍。

第四，要深化关键的财政体制改革。财政规则的确立直接关系到政府各层级、各部门，以及政府与社会的利益协调，财政体制是行政体制改革中基础性支柱。当前政府要随着市场经济发展和政府公共服务职能的调整，更充分地实现各级政府及政府部门事权和财权的平衡。另外，由于地方政府及部门还存在大量的预算外收入，逐利性依然在很大程度上存在。今后改革的一个重要方面是要将这些预算外收入的管理、监督都纳入改革，杜绝政府自利性，增强政府公共性和透明性。

第五，整合政府信息体制，促进交流共享。要善于运用现代信息技术改造行政流程，提高科学决策水平，助力精准服务。这既促进政府效能建设，深化政务公开，也能强化与人民群众的血肉联系。

参考文献：

[1] 魏礼群.中国行政体制改革的历程和经验[J].全球化， 2017，（5）：5-14+134.

[2] 高小平.我國行政管理制度改革创新：历程、重点和展 望[J].学海，2017，（1）：151-162.

[3] 周光辉.行政改革[C]//俞可平，等.中国的治理变迁 （1978～2018）.北京：社会科学文献出版社，2018.

[4] 王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题[J].国家行政 学院学报，2015，（1）：31-39.

[5] 李景鹏.官本位：行政改革的障碍之一[J].学习与探索， 2009，（5）：109-112.

[6] 周志忍，徐艳晴.基于变革管理视角对三十年来机构改 革的审视[J].中国社会科学，2014，（7）：66-86+205-206.

[7] 薛澜，李宇怀.走向国家治理现代化的政府职能转变： 系统思维与改革取向[J].政治学研究，2014，（5）：61-70.