开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实证分析——以北京市朝阳区为例

北京市朝阳区司法局课题组

自刑事案件律师辩护全覆盖试点工作开展以来，北京市朝阳区司法局依托丰富的刑事辩护律师资源、多样的刑事案件类型、优秀的司法工作队伍，在扩大法律援助范围、细化援助程序衔接、加强律师权利保障以及完善相关保障措施等方面取得了巨大进步。为总结试点经验，分析试点工作中发现的问题，推进工作的深入开展，我们以朝阳区试点工作实践为研究样本，通过横向数据分析和典型案例纵深剖析的方法，重点研究了制约试点工作有序、高效进行的突出问题，探讨推进刑事案件律师辩护全覆盖进一步完善的路径。

一、刑事辩护法律援助工作现状

（一）刑事辩护法律援助案件情况

课题组对2017年10月开展试点工作以来至2018年7月的数据与前两年同期数据进行了比较(即以2015年10月-2016年7月、2016年10月-2017年7月、2017年10月-2018年7月为三个时间段为比较区间)。比较数据类型为公安机关通知辩护、检察院通知辩护、法院通知辩护和当事人申请案件数量。根据图1，我们可以看出：朝阳区法院通知辩护案件数量有了显著增长，但刑事申请法律援助案件、公安机关通知辩护案件增幅不大，检察院通知辩护案件甚至出现了减少的现象。根据数据分析，可知审判阶段律师辩护全覆盖试点工作的开展，在提高法院阶段通知辩护数量方面确实取得了一定成效。但是，检察院阶段、公安阶段的通知辩护数量，因没有侦查、审查起诉阶段律师辩护全覆盖的强制要求，三年的变化并不明显。同时，刑事案件当事人自己申请的援助数量，也因相关制度保障、推动措施不尽完善而没有显著增加。

图1 朝阳区刑事案件法律援助情况 单位：件

经申请获得刑事辩护法律援助后，当事人有正当理由的，可以由本人或法定代理人携带相关身份证明、撤回理由证明材料到援助中心撤回法律援助。办案机关通知辩护的，由办案机关通知法律援助中心撤回。目前，实践中撤回理由均为当事人或其法定代理人自行委托律师辩护。自试点工作开展以来，当事人撤回的案件有30件，占援助案件总量的3.1%，其中申请援助案件3件、公安机关通知辩护12件、检察院通知辩护2件、法院通知辩护13件（图2）。通过了解，撤回援助申请，主要是因为当事人及其法定代理人对法律援助律师存在不信任，对法律援助工作的实际作用没有充分理解，同时也说明，法律援助工作在提高人民群众认同感方面宣传不足。

图2 朝阳区刑事援助案件当事人撤回情况（2017年10月到2018年7月） 单位：件

（二）法律帮助情况

公安执法办案中心、检察院、法院及看守所的法律援助工作站值班律师（以下简称值班律师）为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助服务，帮助当事人解答法律咨询、进行程序选择、申请变更强制措施。值班律师一般不主动了解犯罪嫌疑人、被告人的具体犯罪事实，仅回答其法律咨询，解释认罪认罚的性质、可能产生的实体后果和程序后果，在其签署认罪认罚具结书时起见证作用，在有效辩护方面不能充分发挥作用。试点工作以来，律师平均每月提供法律帮助264件，目前其中尚未有转为法律援助申请的案件。

（三）刑事辩护法律援助模式

指派社会律师办案是朝阳区刑事辩护法律援助工作的主要模式。试点工作以来，刑事辩护法律援助案件中社会律师承办案件971件，公职律师承办案件1件，分别占案件总量的99.9%、0.1%。社会律师以自愿申请和法律援助中心审核的方式加入法律援助志愿律师队伍，组建刑事辩护律师库，根据法律援助中心指派承办刑事案件，结案归卷后经审核合格发放固定数额的补贴。侦查和审查起诉阶段因律师工作量相对较少的原因，补贴少于审判阶段。如果同一援助律师办理同一案件的不同阶段，则第二、三阶段的补贴相应减半。因此，实践中会出现前一阶段的律师因补贴减半而不愿继续代理下一阶段的现象，法律援助机构不得不重新指派其他律师办理。据此，案件补贴的数额主要与办理案件所处的阶段相关，而与办理案件的难易程度、援助质量关系不大，这会影响援助律师办理案件的积极性以及办案效率。

按法院通知辩护的原因或援助对象的不同，审判阶段通知辩护案件分为未成年人、盲聋哑人、尚未完全丧失辨认和控制自己行为能力的精神病人、可能判处死刑无期徒刑的人、其他共五类。试点工作开展之前，前四类案件属于应当通知辩护案件，在试点工作以后援助数量无明显变化，而“其他”类通知辩护案件，是刑事辩护法律援助案件的主要增长点（图3）。由此，完全行为能力人犯罪案件、轻型犯罪案件数量增加明显。就案件类型来说，盗窃、故意伤害、非法吸收公众存款、贩卖毒品等类案件占法院通知辩护案件比重较大（图4）。这说明，援助律师面对的援助对象和办理的案件种类更加多样，对不同的案件付出的时间、精力也会不同。援助机构应当根据这些新情况，对援助律师和援助案件的管理工作，特别是案件的指派、补贴等方面作出新的调整。

图3 朝阳区刑事法律援助法院通知辩护对象情况 单位：件

图4 朝阳区法院阶段刑事法律援助案件类型情况（2017年10月到2018年7月）

二、刑事辩护全覆盖面临的突出问题

（一）刑事辩护法律援助率偏低

试点工作之前的司法实践中，刑事案件律师辩护率在30%左右，当事人委托律师辩护和法律援助指定辩护各占一半。刑事案件律师辩护全覆盖后，审判阶段指定辩护比率大幅上升，然而申请援助比例仍显动力不足，当事人及其法定代理人撤回申请的案件数量有所增加。究其根源，在于社会对法律援助律师辩护的认知程度与信任程度不高，导致刑事辩护法律援助率偏低。

首先，法律援助的知晓率不高，申请渠道不畅。一是直接申请渠道不畅。除法院指定辩护外，刑事案件当事人及其法定代理人申请法律援助需满足经济困难的条件，而经济困难群体多数受教育水平不高、法律意识较低，对法律援助工作不够了解，一般不会想到或者不知如何获得援助。在来电来访法律援助咨询中，关于刑事案件的咨询仅占2%。当事人的法定代理人在获知当事人被羁押的情形后，只有少数人可能辗转得知可以申请法律援助，然而因时间关系，法定代理人说不清案件进展情况，加之需开具经济困难证明，影响了申请援助的时间。二是转交申请未付诸实际。刑事案件当事人多数被羁押于看守所，如果办案机关不告知其有权申请法律援助并将其援助申请转交，其本人便失去了获得法律援助的机会。甚至办案机关都对法律援助的实际效果存有疑问，笔者曾被一名基层办案人员问到：“你们真的援助吗？我们在办案中告知当事人可以申请援助，但是我们也不知道怎么申请。”据统计，目前朝阳区法律援助中心未收到过审查起诉阶段和侦查阶段转交的法律援助申请，审判阶段的转交申请因附带法院的通知辩护函直接以通知辩护的方式审批。由此，造成通过申请获得刑事辩护法律援助的比例较低。

此外，还存在对刑事辩护法律援助律师不信任的原因。刑事辩护法律援助律师进入诉讼领域，源于办案机关的指定辩护和法律援助机构的指派，虽然援助律师必须与犯罪嫌疑人、被告人签订委托辩护协议，本质上其辩护权来源于犯罪嫌疑人、被告人的委托，但因是国家提供的无偿援助，在当事人及其法定代理人的心中易形成一种“援助律师是和司法机关一伙的”“无偿的都不好”的观念。因此，出现当事人倾家荡产也要自己聘请辩护律师，在获得援助后再申请撤回的情况。

（二）法律帮助值班律师作用发挥有限

首先，值班律师的性质不明确。值班律师介入诉讼案件的权利来源于法律援助机构的随机安排与办案机关的临时需要，与指定辩护的定向指派不同，是在被告人没有辩护人的情况下充当“候补”角色。而且，值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供帮助并不需经其授权委托，甚至不必经其同意。此外，许多规范性文件中有意将值班律师的“法律帮助”与指派律师的“辩护”做了区分表达。例如，《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中明确“法律援助值班律师不提供出庭辩护服务”，《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》中也有这样的表述：“适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。在法律援助机构指派的律师或被告人委托的律师为被告人提供辩护前，被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求……”。但是，只有值班律师的法律帮助在简易程序和速裁程序中起到了辩护的作用，才能达到“辩护全覆盖”的目的。否则，“全覆盖”只能是普通程序的“全覆盖”。但是，因为没有被确定赋予辩护人身份，值班律师的性质并不明确。

其次，值班律师开展工作缺乏机制规范。对于值班律师的职责和具体工作，只是原则性的规定值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对于是否享有阅卷、会见等权利以及不同阶段的值班律师工作衔接方面未做详尽规定。法律援助机构派驻在公安机关、检察院、法院、看守所的工作站每天只有一名值班律师提供帮助，“案多人少”的现实情况与值班律师的尴尬身份，使得值班律师难以像辩护律师一样有充足的时间和动力通过阅卷、提前会见为当事人提供高质量的法律服务。

第三，法律帮助缺乏监督与激励机制。对法律帮助案件质量的监督主体为办案机关、法律援助机构与当事人。办案机关作为法律帮助案件的主要推动者和参与者，其追求办案效率自不待言，无法真正起到监督作用。法律援助机构的监督，主要通过对值班律师提供的值班记录及相关材料的审核来了解律师的帮助工作，但是，目前提交的相关资料无法体现律师帮助的质量。同时，针对当事人的案件回访与意见反馈机制亦未形成。在值班补贴方面，不论法律帮助的数量与质量，均按值班天数发放固定金额的补贴。监督考评机制与激励机制的不健全，难以保证律师尽到勤勉义务。

（三）现行法律援助模式对办案人员的激励不足

首先，法律援助的准入退出机制标准较低，援助律师缺乏危机意识。在朝阳区，成立一年以上的律师事务所和执业三年以上的律师可自愿提交材料申请加入法律援助志愿律师队伍，援助中心查明律所和律师无不良记录即通知其审核通过。之后，律师便等待中心的指派办理案件。多数律师在加入援助队伍的初期热情较高，办理案件也比较认真。随着办理援助案件经验的积累和时间的推移，援助律师办案热情逐渐消退，以追求案结事了拿到补贴为目标。只要援助律师无重大过错，便可一直接受指派。因此，现行的法律援助模式对律师来说过于“安逸”了，若非对援助事业有持续较高的热情，难以保证其以较强的责任感和使命感切实办好每一个援助案件。

其次，案件指派义务性强，承办律师积极性不高。一方面，刑事援助案件多数来源于办案机关的指定辩护，经援助中心审批后，指派援助律师办理，援助律师只能消极等待指派，而非积极拓展案源。由此，若非当事人提高援助意识，积极主动申请援助，刑事辩护援助率的提高只能依赖于办案机关。另一方面，接受案件指派是援助律师的义务，无正当理由不可拒绝。援助中心指派案件会考虑律师专长与办案意愿，提前与律师做好沟通工作。新加入的援助律师比较倾向接触各种各样的案件，无论疑难与简单，希望以此增加办案经验。办过一定数量案件的律师则更有自己的案情类型倾向。但是，没有完全按照律师期望形成的案件，每个案子都有其独特之处。而且，如果仅凭律师喜好指派，则会造成案件指派秩序的混乱。故而，会出现律师勉强办案的情形，其投入的时间、精力自不待言。

第三，案件补贴“一刀切”，提高办案质量动力不足。不同的案件，其难易复杂程度各不相同，承办律师办案付出的时间、精力、成本各异。以非法吸收公众存款类案件为例，同案犯经常有十几人甚至几十人，卷宗几十册到几百册不止。律师单是阅卷就要耗费很长的时间，勿论整理卷宗、进行会见、准备相关资料等一系列工作。反之，诸如盗窃案，案情相对简单，律师开展的工作则比较少。然而，同一阶段的案件，不管案件难易，均享有同等数额的补贴。如此，“同酬不同工”难免造成办案律师的不平衡心理，在办理复杂疑难案件时动力不足。

三、对完善刑事案件律师辩护全覆盖工作的思考

（一）加强宣传，提高刑事案件法律援助率

从长远来看，通过加强法治宣传，提高社会对辩护权的理解与认同，树立当事人及其法定代理人主动选择律师辩护的意识，才能打牢律师辩护全覆盖的社会基础。针对刑事案件特点，进行刑事辩护法律援助宣传。刑事辩护法律援助与民事代理法律援助不同的一点，在于其“迫切性”较强。刑事案件或偶发或预谋，都鲜有人事先委托律师。即在被采取强制措施之时起，犯罪嫌疑人便刻不容缓的需要律师的辩护服务，以尽可能的保障其个人权益。因此，在当事人有迫切需要的时间、地点作出明确的提示，宣传将会更有效率。在公安机关、检察院、法院、看守所以及基层民政部门、司法所等当事人及其法定代理人在案发后接触或可能求助的部门，以更加醒目的方式张贴宣传海报、放置宣传册、播放宣传视频等方式作出法律援助指引，不仅有助当事人及时主动的寻求法律援助，而且也起到加深公职人员对法律援助工作认识的作用。另一方面，办案人员是非常重要的刑事辩护法律援助宣传主体，在对当事人进行第一次讯问或采取强制措施之时，应切实明确的告知其申请援助的权利与途径，并且将援助申请及时转交，这是落实刑事辩护全覆盖的重要途径。必要时，应当推动这项告知成为一项单独的程序，当事人放弃援助申请必须有本人的书面确认或其他直接证明。

引导社会形成对刑事辩护援助律师的正确认识。对援助律师“不尽职”的误解，主要是社会对援助工作的不了解。一方面，加强刑事辩护法律援助性质的宣传，说明法律援助机构与公安机关、检察院、法院的区别及其在保障当事人权益方面所起的作用。这应当在告知当事人有获得法律援助权利的同时一并清晰的告知，以保证其对法律援助的信任和援助律师工作的顺利开展。另一方面，要加强对优秀刑事辩护援助案例的宣传。深入看守所、社区、乡村开展优秀刑事辩护援助案例的宣讲，以通俗易懂的方式向社会传播刑事辩护法律援助法治理念。

（二）逐步实现法律帮助律师的有效辩护

将值班律师的法律帮助逐步发展为援助律师的有效辩护应是刑事案件律师辩护全覆盖工作的发展方向。

首先，明确值班律师的辩护人身份。值班律师制度设计的初衷是保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，加强人权司法保障，促进司法公正。虽然在目前的制度设计中，对值班律师与辩护律师进行了区分，但在本质上二者并无实质性的差别。如果仅以是否出庭作为衡量辩护律师的标准，那么侦查阶段和审查起诉阶段的辩护律师也同样不具有“辩护”身份了，显然这是与实际不符的。因此，固然是出于诉讼效率的考虑，速裁程序和简易程序的法律帮助律师也应必然具有辩护人的身份，以保证其正常行使辩护人权利。

其次，逐步规范值班律师办案工作机制。值班律师应当进行阅卷和会见。值班律师辩护的重点在开庭之前，为进一步了解案情，提供有效辩护，应当进行阅卷和会见，从专业的角度判断公诉机关的量刑建议是否适当。尤其是在审查起诉阶段已经实现了电子卷宗全覆盖的情况下，有必要从侦查阶段起实现刑事案件全过程的卷宗电子化，提升办案效率，这也与简易、速裁程序所要求的效率相适应，同时又有助于律师全面了解案情，进行有针对性的辩护。会见时，应当保证律师的会见时间和单独会见，除进行法律咨询外还应当进一步了解案情，审查认罪的自愿性，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，保证签署具结书的程序与实体正义。如果通过沟通发现新的情况可能影响被告人自愿认罪认罚的，必须向法院及时提出，并得到法院的明确答复。根据所适用的程序、个案情况、被告人意愿选择律师是否出庭。对于省去法庭调查和法庭辩论环节的速裁程序案件，值班律师可以不出庭。但如果出现被告人认罪且认罚外的新情况，或者被告人有辩护人出庭的需求，则值班律师应当出庭。扩充法律帮助律师队伍，完善程序衔接。实现值班律师的有效辩护，要保证律师办理案件的时间。目前，一名值班律师一天办案达十余件，要求他们进行阅卷会见等工作是不切实际的。因此，必须扩充值班律师队伍，降低人均办案数量，提高办案质量。并且，出于办案效率的考虑，每一阶段的值班律师应当制作办案记录并随案移送，便于下一阶段律师开展工作。

第三，完善值班律师激励机制和监督机制。建立值班律师定额值班补贴与案件补贴相结合的激励机制，根据值班时间、办案数量和质量确定补贴数额。在对值班律师的监督方面，应当建立司法机关、援助机构、当事人共同评价机制，针对评价结果对值班律师进行奖惩，并将结果进行通报。

（三）探索建立多元化的刑事辩护法律援助工作模式

首先，完善社会律师办案机制。在律师资源相对丰富的地区，建立更加严格的援助律师退出机制。为了给更多热心公益的律师办理援助案件的机会，可以实行较为宽松的准入机制，但是为保障援助案件办理质量，让援助律师时刻保持危机意识，应当在援助律师资源较为丰富的地区实行严格的退出机制。援助机构应当做好律师办案记录，综合援助律师办案的积极性、办案的质量、各方的评价反馈情况，定期对援助律师进行评定，审议其是否继续适合援助案件的代理工作，对部分存在问题但尚可继续代理援助案件的律师及时进行约谈。进一步完善对办案补贴的层级划分。根据办理案件的难易程度、付出的时间成本（比如会见的次数、阅卷的时间等）、案件的援助质量、当事人及办案机关的反馈情况，健全质量标准体系和同行评估制度，将评价结果进行层级划分，并据此完善案件差额化补贴。

其次，完善政府购买法律援助服务。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》以及《北京市关于全面深化司法行政改革的实施意见》等文件都提到开展政府购买法律援助服务的内容，包括朝阳区在内的全国部分地区已经开始探索开展工作。目前，政府购买法律援助服务的具体服务事项一般包括办理援助案件和法律援助咨询接待（包含“12348”法律咨询、法律援助工作站法律咨询接待、刑事案件速裁程序法律援助值班律师法律帮助等）。根据试点情况分析，政府购买法律援助服务在提高援助案件补贴、案件质量以及增强办案力量方面提供了有效途径，但是对于提高刑事案件申请辩护援助率效果不佳。参考朝阳区提高劳动争议案件援助率的成功经验，由经过培训的仲裁工作站援助律师现场收取申请材料，统一带到援助机构审批，审批合格后直接指派律师所在律所办理案件。这种模式对于提高律所、律师办案积极性和案件援助率效果显著。为提高刑事案件辩护援助率，对在公安机关、检察院、法院、看守所法律援助工作站值班的律所、律师也可以适用这种模式，即值班律师可以转交被帮助人员的法律援助申请，经援助机构审核后由转交的律师事务所承办案件。这样不仅有利于激发律师值班的积极性，同时起到很好的刑事辩护法律援助宣传的效果，有助于提高刑事案件辩护率。

第三，建立公设辩护人制度。公设辩护人是指享受公务员待遇，专职从事为犯罪嫌疑人、被告人辩护的公职律师。与现有公职律师不同的是，公设法律援助辩护律师的工作范围仅限于为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务。与社会援助律师不同的是，公设法律援助辩护律师受公务员法的约束，不享有案件补贴，但具有和社会律师同等的辩护权利。公设辩护人模式在美国、瑞典、丹麦等域外应用较为广泛，在国内上海地区也在探索实行。有研究认为，这种模式在经济发展较为落后的地区更有现实意义，针对社会辩护律师较少和犯罪嫌疑人、被告人申请辩护意识不强的情况，由国家承担刑事辩护法律援助义务的公设法律援助辩护律师制度将对提高刑事案件辩护率和辩护质量发挥更大的作用。此外，在经济发达地区，实行公设辩护人制度，发挥公设辩护人办理援助案件的示范作用，在提高刑事援助案件辩护质量方面同样有重要价值。