重庆市行政复议工作的实践与思考

谢建军（重庆市政府法制办公室高级法律专务）

蔚琼琼（重庆市政府法制办公室）

自行政复议法实施以来，重庆市行政复议案件数量总体保持增长势头，复议事项涉及几乎所有管理领域，新类型案件不断出现，基本实现了促进依法行政和保护权利的双重目的。但2015年新《行政诉讼法》实施以后，行政复议工作实践面临着新的挑战，受案范围、证据认定、法律适用及复议决定的效力，都受到了新《行政诉讼法》的掣肘，这也预示着行政复议工作的发展，需进一步完善体制机制、工作制度、办案模式，重建行政复议的价值功能。

一、重庆市行政复议发展的阶段

（一）制度建立与落实阶段

1997年至2006年，重庆行政复议制度逐步落实，案件数量和种类逐年增加，案件质量有所提高，总体情况良好，为促进行政机关依法行政、化解行政争议起到了积极作用。各级行政复议机关围绕政府中心工作，针对各类行政争议做了大量工作。

十年期间，重庆各级行政复议机关共办理复议案件1.6万件。经过审理，其中维持具体行政行为的案件约占60%，申请人撤回复议申请结案的约占20%，撤销、变更具体行政行为以及确认具体行政行为违法和责令被申请人作为的约占10%，其他处理约占10%（见表1）。

（二）实践发展与完善阶段

2007至2016年，重庆各级行政复议机关围绕党委政府中心工作，以推进法治政府建设为主线，不断完善行政复议工作各项制度规定，不断夯实行政复议规范化建设基础。开展相对集中的行政复议权试点，加大调解和解力度，注重实质化解行政争议；加大公开听证和现场调查力度，复议案件办理质量明显提高；建立统计分析报告制度，提高决策服务能力，加强全市行政复议工作统筹、协调、指导和监督；加强行政复议与行政审判、信访的衔接机制建设，建立联席会议制度，充分发挥了行政复议促进依法行政、推进法治政府建设的重要作用。

表1 2001～2006年重庆市行政复议基本情况统计

近十年，重庆各级行政复议机关共办理复议案件3.2万余件，是直辖初期十年的2倍，翻一番。其中，近三年，重庆各级复议机关收案1.2万余件，审结案件9875件，其中以撤销、确认违法、变更、责令履行等方式直接纠错行政行为877件，直接纠错率8.88%；以调解、和解、终止等方式化解行政争议1859件，间接纠错率18.83%。2016年，全市各级行政复议机关共审结案件2863件，其中以确认违法、撤销、变更、责令履行等方式直接纠错行政行为314件，占10.97%；通过调解、和解、终止等方式化解行政争议632件，占22.07%。从审理结果看，各级行政复议机关积极履行监督职能，行政复议的作用明显增强。

表2 2009～2016年重庆市行政复议基本情况统计

二、重庆市行政复议实践取得的经验

（一）高度重视、统一部署，行政复议工作站位有提升。《行政复议法》实施以来，市委、市政府高度重视行政复议工作，将其作为促进依法行政、推动法治政府建设的重要内容，加强领导、统一部署。近年来，《中共重庆市委关于全面推进依法治市的意见》《中共重庆市委办公厅关于进一步营造全面依法治市浓厚氛围的工作方案》《重庆市法治政府建设实施方案（2016～2020年）》对行政复议工作提出了具体目标和任务措施。近年召开的全市政府法制工作会议，将行政复议作为依法行政的重要环节之一予以具体部署。重庆市市长、分管副市长多次对行政复议应诉工作和具体案件作出指示，要求重大案件及时报告、建立行政复议与行政审判重大问题沟通协调机制、重点领域行政争议源头化解、案件梳理报告等。

（二）完善制度、夯实基础，行政复议工作规范化加强。 按照《行政复议法》及实施条例、国务院《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2015～2020）》及实施方案关于行政复议工作的要求，进一步加强行政复议规范化建设。结合行政复议工作实际，加强调研论证，制定出台了《重庆市行政复议工作基本规范》《关于进一步加强新时期行政复议工作的意见》《重庆市关于进一步加强行政复议工作规范化建设的意见》《重庆市行政复议法律文书格式文本》《重庆市行政复议案件文书立卷归档办法》《重庆市行政复议决定书网上公开暂行规定》，对行政复议工作的软硬件基础保障和案件办理各环节提出了明确具体的要求，进一步推进了全市行政复议工作的规范化、体系化建设。稳步推进相对集中行政复议审理试点工作，制定《重庆市人民政府行政复议委员会工作规则》等制度和文件，顺利审结了一批重大疑难案件，有力维护了行政复议的权威和公信力。探索推进行政复议约谈制度和问责制度，加强调研论证，发挥行政复议层级监督的功能。定期对全市行政复议监督纠错的情况进行分析，通报依法行政工作中的突出问题，提高运用法治思维和法治方式能力。

（三）规范审理、完善程序，行政复议办案质量提高。健全行政复议案件审理机制，加大现场调查、公开听证和调解和解力度。重大、疑难、复杂案件，特别是土地林地权属争议、房屋拆迁、城乡规划和招投标领域的案件，注重现场调查和公开听证，提高行政复议的公信力。制定出台《关于加强行政调解工作的意见》《重庆市行政调解工作规则（试行）》，注重行政争议源头预防和化解。2014至2016年各级复议机关通过协调、调解、和解方式，申请人达成调解协议或自愿撤回申请1859件，占审结数的18.83%，其中，2016年调解、和解632件，占审结数的22.07%，同比增加1.5个百分点，充分发挥了行政复议实质化解行政争议的优势。

（四）加强指导、连片带动，行政复议工作水平整体提高。一是加强对全市行政复议工作的统筹指导。通过片区会、座谈会、重点领域协调会、案件分析会、现场指导、制发行政复议意见书等方式，对区县和部门提出的行政复议工作问题进行专题指导监督。二是开展全市行政复议应诉工作培训，提高业务素质。每年定期举办行政复议应诉业务培训，全面提升行政复议人员的业务素质和能力。三是建立健全政府法制机构与人民法院的联系机制，加强信息沟通与工作衔接，提高行政执法和行政应诉工作水平。每年不定期召开市级行政复议与行政审判联席会议，就全市行政复议应诉疑难问题进行讨论，形成会议综述，以《政府法制工作简报》形式印发各区县和市级部门参考把握。四是加强调研，有效指导工作。通过深入区县实地调研、检查，与区县政府领导和政府法制机构工作人员交换意见，提出工作建议，促进区县行政复议工作进一步开展。五是注重运用考核指标，为行政复议工作提供“硬约束”。为进一步加强法治政府建设，将行政复议案件的办理质量和效果纳入区县和市级部门依法行政考核的重要内容。

三、重庆市行政复议工作存在的问题

2015年新《行政诉讼法》实施以后，与其它省市一样，重庆市行政复议工作面临新的挑战，同时也存在行政复议制度自身定位不明带来的影响。

（一）行政复议体制机制供给与新时期经济社会发展的需求不相适应。体制层面，行政复议“行政化”色彩较浓，行政复议体制与行政管理体制直接挂钩，履行行政复议职责的机构多数是法制机构，而法制机构的行政组织性质决定了其对本级政府负责，上下级法制机构（行政复议机构）之间的关系，随着新行政诉讼法关于共同被告的规定实施，上级复议机构对下级复议机构的指导作用趋弱。行政复议职权、复议机构和复议队伍分散，和司法机关相比，专业化、职业化程度低。机制层面，行政复议是行政机关内部的层级监督制度，复议机关与被申请人是对应的上下级关系，审理机制以书面审查为主（新《行政诉讼法》实施以后，“人少案多”，现有人员力量更无法开展听证审查），书面审查不可避免产生行政复议程序封闭、缺乏利害关系人参与和社会监督、复议决定的公信力较差等问题。操作制度层面，行政复议与行政诉讼均是解决行政争议的法定渠道，在证据规则、听证、法律适用等方面，行政复议立法空白，行政复议案件办理过程中，不得不参照行政诉讼法的相关规定。在与行政诉讼的衔接上，行政复议受案范围、审理标准和方式、审理程序等方面，应当在多大程度上与行政诉讼保持一致，特别是行政复议的定性和功能定位，实践中一直困扰着行政复议机关。

（二）行政复议应诉工作量增加与人员不足的矛盾进一步加剧。从重庆全市情况来看，近十年（2007～2016年）行政复议收案量是直辖初期十年（1997～2006年）的两倍，总体呈上升趋势，“人少案多”矛盾较为突出。以重庆市政府为例，2003年设置三个行政复议处、12个编制，办理的行政复议案件由原来的100余件增加到1000余件。这些增加的工作量是在行政复议人员没有增加的情况下完成的，同时行政复议机关作为共同被告以后，现有行政复议人员还要承担800余件/年的行政应诉案件。面对急剧增加的行政复议行政应诉工作量和败诉风险，不得不调整工作机制，由原来的书面审查与听证相结合，恢复为书面审查为主，压缩调查听证环节；行政复议人员忙于应诉，不是在答辩就是在应诉的路上，导致行政复议案件办理主业受影响，不可避免地影响行政复议案件办理质量。此外，近年来开展的一些改革和创新工作，如行政复议委员会和相对集中复议权试点、行政复议文书增强说理性、行政复议文书上网等工作，受人员、时间及诉讼风险等因素影响，不得不进行压缩。

（三）行政复议的权威性和公信力下降。从日常与其它省市的交流情况来看，行政复议行为全面纳入诉讼监督范围以后，不少地区法院不顾行政复议与行政诉讼的本质区别，照搬司法标准来审查行政复议行为，不考虑行政管理行为本身的特点和规律，从受理、证据、听证到送达，均按照法院的标准执行，我们发现不少行政机关在作出具体行政行为或者在办理行政复议案件过程中，提前与法院沟通，并按照司法标准执法。另外，行政复议工作本身办案标准和流程不够细化完善，行政复议监督问责力度不够，办案质量有待提高，行政复议的公信力还有待加强。

（四）行政复议信息化建设较为滞后。目前仅北京、山东、内蒙古、江苏、上海、广州等部分省市、地区开发了行政复议办案系统，重庆市在这方面的工作进展相对滞后。目前，对各区县和各部门办理的行政复议案件，尚缺乏科学、系统的管理和实时分析，为政府提供决策参考的水平较低。2017年以来，以国家推进行政复议信息化平台试点为契机，重庆市积极争取，作为全国行政复议信息化平台试点单位，按照国家的要求，正在推进落实，以期能够借助“互联网+政务服务”、大数据、云计算等现代科技技术，提高办案效率和质量，提升行政复议统筹协调能力。

四、重庆市行政复议工作展望

深入贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实习近平总书记视察重庆重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》和《重庆市法治政府建设实施方案（2016～2020年）》为主线，按照市委、市政府关于全面依法治市的工作部署，准确把握现阶段行政复议工作的规律和特点，坚持抓重点、补短板、强弱项，以更高的站位和更大的格局推进法治政府建设，以更大的力度促进政府职能转变，以更严的标准规范行政执法行为，以更广的途径化解行政争议，为全市经济平稳健康发展和社会和谐稳定提供有力法治保障。

（一）加强行政复议制度研究，为修法提供理论支撑。《行政复议法》实施近二十年，在促进依法行政和保护相对人合法权益方面，虽然取得了一定成绩，但和行政诉讼相比，处于“夹缝中前进”的艰难状态，主要原因在于行政复议制度定位不明确。随着国家行政监察体制改革和司法体制改革进一步深入，需要站在全面深化依法治国实践的大局中，加强对同有行政监督功能的行政监察权和行政复议权进行比较研究，加强对同有权利救济功能的行政复议权和行政审判权进行比较研究，重新确定行政复议制度的功能和价值取向。只有解决了行政复议制度发展的定位和方向，我们才能进一步完善立法，完善制度和机制，实现制度的可持续发展。

（二）完善行政复议工作机制，提高行政复议工作质量。探索行政复议职权集中机制，推进行政复议体制机制改革，逐步解决当前行政诉讼掣肘行政复议工作发展的问题。落实行政复议权利告知制度，畅通行政复议渠道。深化行政复议工作规范化建设，完善行政复议案件办理标准和流程，提高行政复议案件办理质量。加大行政复议监督问责力度，通过行政复议纠错通报、约谈和行政复议意见书、建议书的运用，依法纠正违法或不当行政行为，促进行政机关依法行政。

（三）加强行政复议保障和能力建设，逐步解决人员不足的问题。《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》及实施方案已明确提出，要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质，落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算。为了贯彻落实好法治政府建设纲要对行政复议工作提出的新要求，要争取市委、市政府支持，着力加强各级行政复议工作保障和能力建设，切实解决行政复议工作量增加与人员不足的矛盾。2017年9月1日，十二届全国人大常委会第二十九次会议通过《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，对《中华人民共和国行政复议法》第3条作出修改，行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。国家对从事行政复议的人员资格作出了与法官、检察官同等的资质要求，要进一步加强行政复议人员资格管理，提高行政复议工作的专业化、职业化水平。

（四）加强行政复议信息化建设，增强统筹指导能力。2016年以来，国务院连续出台多个关于“互联网+政务服务”的指导文件，对新时期政务服务建设提出了明确的要求，我们要以此为契机，坚持统筹规划、问题导向、协同发展、开放创新的原则，加强全市行政复议工作信息化平台建设，充分运用大数据、云计算技术，优化行政复议办案流程，规范行政复议行为，提高数据实时分析能力，提高对区县和部门行政复议工作的统筹、指导和监督质效，带动全市行政复议工作水平全面提升。