可行能力视角下失地农民补偿问题研究

张聪

摘要：在当今城镇化背景下，我国农民失地的速度在加快，失地农民的规模在不断扩大，对失地农民的补偿关系到农民的可持续生计等问题。根据Amartya Sen的可行能力理论，可行能力是由一个人实现的各种可能的功能活动的组合。文章以失地农民的可行性能力为指导。分析了不同征地补偿政策对于失地农民可行能力的影响，总结了当前征地补偿措施出现的问题及原因，据此从四个方面提出了完善以可行能力为导向的失地农民补偿措施。

关键词：失地农民；可行能力；补偿政策

一、引言

印度著名经济学家，1998年诺贝尔经济学奖的获得者阿玛蒂亚·森经在经济學领域创造性地提出了“以自由看待发展”的观点。他强调社会的发展即是自由的扩展，并提出了“可行能力”的概念，指的是“一个人有可能实现的，各种可能的功能性活动组合。”简单来讲，“可行能力”就是人们享有选择自己想要过的生活的自由。而功能性活动可以包括吃、喝、旅行、读书、上网、工作等等活动。森提到，可行能力使个体追求自己认为有价值的生活，为促使人们有该种能力并保障其能力的使用符合个人理智，他在其著作《以自由看待发展》中提出了五种基本的可行能力自由，也被其称为工具性自由：一是政治自由，即公民享有基本的政治权利 。二是经济条件，即个人运用经济资源的资格和机会。三是社会机会，即个体平等享受教育、医疗等社会公共服务的机会。四是透明性保证，即知情权。五是防护性保障，是人们享有维持正常生活所需要的社会兜底性保护。这五种工具性自由相互促进和提升，并拓展个体的可行能力范围。

按照国家统计局的界定，失地农民指的是土地被依法征收后农业户口的家庭人均耕地少于0.3亩的农民。随着国家城市化的步伐加快，失地农民数量与日俱增。根据中国城市发展报告编委会发布的《中国城市发展报告（2011）》预测：2030年我国失地农民总数将达到1.1亿人左右，其中60%失地农民生活困难。

农村土地对于中国农民而言，具有三项基本的社会功能：经济收益，就业岗位和社会保障。因此农民失去的不仅仅是土地，还包括与之相伴的各种生产、生活权益。从森的可行能力理论视角来看，农民在土地被征收过程中其可行能力的变化主要出现在三个方面：第一，在经济状况上，农业带来的可持续性收入减少甚至丧失，因无法再从农地里获取食品，生活支出大幅增长。失地农民家庭短期内经济条件依赖于政府提供的失地补偿金。第二，在社会机会上，一方面，部分农民住房被征，政府通过拆旧换新的方式给予补偿，房屋质量提高，基础设施改善，农民可以享有到更好的社会公共服务，另一方面，由于农民受教育程度普遍较低，缺少其他就业技能，在面临就业转变时难免遭遇瓶颈，往往不能及时就业，即便就业大多也只能从事简单的体力劳动。第三，在防护性保障方面，土地对农民兼具失业保险与养老保险的社会保障功能，是其安身立命的基础，土地的大小直接决定着其生活保障的力度。在土地被征收之前，农民从土地上生活所需的粮食、蔬菜以及经济来源，形成自给自足的经济形态，在土地被征收以后，农民的生活保障直接受到影响。这三个方面的改变，势必会引起失地农民的可行能力的变化。就当前现状而言，可行能力降低的失地农民不在少数，可行能力降低，其生活的风险也会大大增加，围绕其产生的一系列社会问题是政府乃至社会需要重视的。

二、我国现行失地农民补偿制度的问题分析

结合我国多地现行失地农民补偿安置的现状与问题，大致可以分析得出现行补偿措施的几个问题：

（一）货币补偿标准低，分配不明确，失地农民家庭经济状况或有恶化

征地补偿费标准上，在2012年的相关调查中，全国承包地征用补偿金（每亩）为2万以下的占比超过6成，总体补偿金额数偏低。根据相关调查和测算，水田的社会保障价值和居住生活以及环境价值的正外部性价值比例占其福利价值的总比例约为71%，旱地类则约占70%，两者直接的土地经济价值比例均只占到总价值的25%左右，但在现有的补偿标准下，对于农地的货币补偿主要基于其经济价值，缺乏对于其他正外部性价值的补偿。在征地补偿费的分配上，由于缺乏监督，部分地区出现了给农民的补偿费被层层截留的现象，导致了农民的利益严重受损。从失地农民的可行能力角度看，征地补偿费标准低，分配不明确主要有两方面原因：一是农民的土地财产权利缺失，农村土地归集体所有导致的农民的身份二重性既造成了农民土地产权的不确定性，又在一定程度上成了政府和集体组织侵占农民土地权益的根源。二是农民的利益表达能力短缺，一方面农民利益表达方式受制于自身文化水平和认知能力等因素，易出现随意化、非理性倾向，难以达到理想的效果；另一方面源于当前农民缺乏利益表达渠道。尽管《土地管理法》规定，农民在补偿政策的确定过程中有权参与并提出意见和建议，但在实际调查中，大多数地区在征地这种涉及农村集体利益的大事时往往都是由村支书和村长决策，多数村民的知情权和参与权并未得到重视。另外，失地农民在遭遇征地导致的利益受损情况时，通过诉讼手段进行维权并非易事，因农村土地属集体所有，农民并不具有诉讼主体资格。

（二）就业补偿机制缺位，失地农民社会机会亟待提高

一方面，在经济欠发达地区，地方政府由于财力薄弱等因素，很难为失地农民直接提供就业岗位， 在经济发达地区，虽然大量投资带动了就业岗位的增加，但由于人口稠密，失地农民众多，失地农民就业需求与岗位供给仍然存在较大差距。在对30个省的3020位失地农民的就业情况调查中，66.3%的农民通过自己就业，占比最高，其次是通过熟人介绍，占比为17.39%，而通过乡镇政府组织就业的仅占2.31%，从数据上看，自主择业仍是失地农民主要就业途径，而政府在提供失地农民工作安置方面作用较小。在失地农民的职业技能补偿培训方面，亦存在着以下问题：针对失地农民的职业培训体系不够完善；失地农民参与培训缺乏积极性；重知识性培训，缺高技能培训；培训方式单一，适切性不够等问题。

（三）土地换来的社会保障发展尚不完善，保障水平低

当前，各地政府针对失地农民建立的社会保障制度水平还不够高，发展还不完善。在保障内容方面，失地农民得到的社会保障一般是指失地农民养老保障、医疗保障和最低社会保障，其中最低社会保障只有一部分生活困难的农民才能获得，养老保险和医疗保险的总体保障水平较低；在资金来源方面，失地农民的社会保障资金不仅来源于政府的财政补助，也需农民从土地补偿费和安置补偿费中抽出一部分来支付，但大部分失地农民受自身经济条件所限，愿意自愿购买养老保险的农民数量并不多；另外，针对失地农民的社会保障问题在法律上缺乏详细的规定，在部分地区，其社会保障制度的运行与相关政策执行过程中，法制化与规范化缺失。

三、可行能力与失地农民补偿政策关联分析

失地农民作为农民中的特殊群体，在其土地被征收后，其可行能力的提高除了取决于自身因素以外，很大程度上要依赖于政府的补偿政策，目前，我国政府在解决失地农民的安置补偿问题上主要采取货币补偿政策与非货币补偿政策，其中非货币补偿政策主要包括就业扶持（例如就业培训、工作安置）、社会保障等政策。基于阿玛蒂亚·森的可行能力理论，以下主要从失地农民的经济条件、社会机会和防护性保障三方面分析当前的补偿政策对农民的影响。

（一）货币补偿政策对失地农民经济条件的影响

当前，货币补偿政策是各地区对于失地农民采取的最常见的补偿政策，尽管农民因失去土地而减少或丧失了农业收入，但政府提供的货币补偿能在短期内通过直接补偿农民的经济收入，改善其生活条件，提高失地农民的可行能力。不过，货币补偿政策有其缺陷，大部分农民由于缺乏理财知识与理财观念，往往不知道如何使这笔费用保值增值。大额补偿费同时还可能诱发部分失地农民不思进取，坐享其成的懒惰作风以及挥霍无度，赌博成性的恶劣风气，从而导致今后的生活得不到保障。因此，从长远来看，单单靠货币补偿政策无法保证失地农民经济条件得到长期的改善。

（二）就业政策对失地农民的社会机会的影响

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要更好地推进新型城镇化，从制度保障层面来看，最核心的是要解决好农民工和失地农民的就业问题。稳定的就业是维系个人及家庭生计的基本保障。针对农民普遍教育程度较低，就业技能缺失、信息不通畅的情况，就业政策对于失地农民重返工作岗位，获得更多社会机会具有明显的推动作用。现行的就业扶持政策主要包括：1.工作安置，指通过政府、非政府或村组织为失地农民介绍或安排工作，能够帮助失地农民直接摆脱對土地的依赖，迅速获得新的生存来源；2.就业培训，通过对失地农民进行职业教育来提高其就业技能，能够缩短其职业转换的时间，增加失地农民的就业优势；3.用工信息，通过提供用工信息，方便失地农民快速有效地自主择业。

（三）社会保障政策对失地农民的防护性保障的影响

据华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心于2010年和2012年的相关调查，在全国的30个省30个新型农村社区中，养老保险上，全国七成以上的被征地农民能够享受新型农村养老保险，少部分享受的是城镇居民养老保险，极少数享受的是专门针对失地农民的养老保险；在医疗保险上，七成以上的被征地农民享受的是新型农村合作医疗保险，约两成享受的是城镇居民医疗保险；另外，60%左右的被征地农民享受的是农村最低生活保障，20%左右的农民享受的是城市最低生活保障。通过为失地农民建立起完整的社会保障体系，有利于弥补土地对农民的社会保障功能，让失地农民老有所依，病有所医，减轻失地农民的后顾之忧。

四、完善以失地农民可行能力建设为导向的补偿政策体系

针对当前对失地农民的补偿政策存在的问题以及失地农民可行能力的缺失，提出以改善其经济条件，增加其社会机会，完善其防护性保障以及创新多元化补偿政策为主要方面的完善措施：

（一）创新多元化的补偿政策，对失地农民开展具有针对性的补偿政策

森在可行能力理论中提到，收入与商品不等于福利与自由，运用收入和商品达到所预想的福利与自由受制于个人与其所处的社会的不同状况，即个体可行能力和功能性活动的实现要受到多种因素影响，例如，个体、家庭和社会风气等。因此，制定补偿政策时不仅要考虑地区差异性，还要针对失地农民的个体差异和群体差异创新补偿机制。在建立合适的失地补偿政策时，预先考察被征地地区农民的整体情况和个体差异，以失地农民的家庭人口数，劳动力人口，家庭结构，收入状况，受教育程度等作为参考指标，结合本地区的经济、文化、社会状况，综合发挥政府、企业、失地农民等多方作用，将货币补偿与多种非货币补偿方式相结合，以求达到失地农民的多重利益诉求。

（二）完善征地制度，改善失地农民经济条件

第一，以农民的参与权为核心，规范和完善征地程序。落实征地事前的告知、确认和听证程序，增强征收工作的透明度，充分考虑农民的意见与建议，保障农民的利益表达权利。第二，适度提高征地补偿标准。将土地的产值、区位、社会保障价值、营业损失等同时作为考量指标，科学地制定土地补偿额度；利用市场的价格机制，基于被征区域土地使用权的市场价格来划定土地价值。第三，合理调整土地增值分配格局。土地在被征收后其价值因用途的改变而“水涨船高”，产生大量土地增值收益，但农村集体作为原有的土地所有者，却无法享有其分配权。基于此，政府在制定土地补偿标准时，应该适当给予农民更多的议价权，扩大农民的分配额度。

（三）建立和完善就业补偿机制，着力提高失地农民的社会机会

阿玛蒂亚·森提到，失业不仅使失业者丧失收入，还会导致失业者丧失工作技能，丢失上进心和自信心，从而引发其身心疾病，影响家庭关系甚至导致社会紧张，进而剥夺人的可行能力。因此，农民在失去在土地上劳作的权利后，政府要及时建立和完善的失地农民就业补偿机制。第一，基于失地农民的就业需求和整体情况，整合师资力量和教学设施，建立相关的职业技能体系，鼓励失地农民自主参与职业技能培训，提高自身劳动技能和职业素养，转变就业观念；第二，构建畅通的就业信息服务网络，发展农民就业中介组织，及时提供就业以及创业致富的信息，为失地农民提供有效的就业信息平台，改善失地农民就业信息不畅通的问题；第三，奖励企业等非政府组织开展对失地农民的就业扶持；第四，利用贷款、税收和场地等方面的优惠为部分农民提供创业机会，鼓励部分失地农民发挥自身优势和特长自谋职业和自主创业。

（四）建立并完善针对失地农民的社会保障体系，提供失地农民的防护性保障

社会保障对于失地农民的可行能力的作用在此不多赘述。针对各地的实施状况，主要在以下几方面展开：在养老保险方面，政府要通过大力宣传养老保险的重要性，转变失地农民的传统观念，通过资金投入和缴费年限上的优惠，提高失地农民的参保积极性；在医疗保险方面，建立和完善以失地农民医疗保险救助制度、失地农民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度为主体的多元医疗保障制度，引导失地农民树立风险意识和大病救助意识；各地政府要根据被征地的情况，制定并严格实施一套科学规范的针对失地农民的社会保障制度，切实保障失地农民的利益。

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[7]江易华.人口迁移与县域城镇化研究[M].经济科学出版社，2016.

*本文受到大学生创新创业项目“新型城镇化背景下失地农民就业问题研究”（项目编号：201710500025）、湖北工业大学教研项目“省属高校本科生学习效能评估研究”（项目编号：校2012032）的资助。

（作者单位：湖北工业大学经济与管理学院）