甘南牧区草地承包前后公共服务供给变化

2018-11-28孔莹莹龚毅帆王一同安阿敏万子栋曹建军

草业科学 2018年11期

孔莹莹，龚毅帆，王一同，安阿敏，史家，万子栋，曹建军

(西北师范大学地理与环境科学学院，甘肃兰州 730070)

“公共服务”一词虽然由Lindahl于1919年最早使用，但直到1954年，Samuelson才首次明确赋予其形式化的定义[1]，即：公共服务是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的公共产品与服务，由政府等部门提供，包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障和文化体育等，目的使经济平稳发展，满足社会公共需求，以实现社会各方面的正常运行[2-3]。因此，公共服务体系的完善与否是衡量一个地区或社会发展程度的重要指标之一[4]。

过去，国内外学者对公共服务供给的研究主要集中在公平性方面，如Frug[5]认为公共服务市场化会导致公平性的缺失；Calderón和Servén[6]的研究结果表明，提高落后地区的公共服务水平，可显著减小收入分配的差距；Martin和Gramzow[7]认为地方政府与人民群众共同负责公共服务供给，可有效促进当地经济的发展。目前，随着世界尤其是我国社会经济和精神文化事业的不断发展，有关公共服务供给的研究重点逐渐转移到评价民众对现存公共产品[8-9]、精神产品与物质产品[10]，以及新型农村合作医疗等[11]的满意度方面。然而，这些研究多集中于城区或农区，对牧区公共服务供给的研究仍极度缺乏。在仅有的研究中，且多以牧区的双语教育问题和学校布局[12]、医疗卫生均等化和疾病预防[13-14]及就业和社会保障[4]等为主，几乎未涉及其他公共服务供给，如防灾、饮水、通信、用电、交通和集体活动等。这对牧区尤其是草地承包后公共服务体系的重新构建带来困难，也难以为牧区共享现代化成果提供决策建议。

20世纪90年代，青藏高原牧区开始推行草地承包到户制度。随着这一制度的落实，最终出现了两种草地利用方式，即单户利用(通过围栏与周边牧户划定边界)和联户利用(两户或两户以上的牧户共用草地，牧户之间无围栏)[15]。牧业生产方式的变化，对高原牧区各项公共服务的供给产生了深远影响。基于此,本研究拟解决如下两个问题：1)草地承包前后，公共服务有何不同？2)草地承包后，单户和联户之间的公共服务(包括数量和质量)是否存在差异？

1 材料与方法

1.1 研究区概况

玛曲县和碌曲县地处甘、青、川三省交界处，位于甘南藏族自治州，属黄土高原西部和青藏高原东北边缘的过渡地段[16-18](图1)。玛曲县海拔在3 300～4 806 m，具有明显的高原大陆性气候特点，年均气温1.1 ℃，年均降水量615.5 mm，年均蒸发量1 353.4 mm。全县地貌由高山、丘陵和河岸阶地构成，土壤类型以暗棕壤、高山草甸土、亚高山草甸土为主，主要草地类型为高寒草甸，包括亚高山草甸和沼泽草甸，属半湿润过渡地带的草原区，拥有86万hm2亚洲最优质的天然草地[19-21]。碌曲县大部分地区海拔在3 000～3 500 m，境内地势高亢，地形复杂，西高东低，由西南向东北倾斜。受地理因素的影响，碌曲县大陆性气候特点明显；高寒阴湿、气候昼夜温差大，自然灾害多、强度大。年均温度2.3 ℃，全年无霜期56 d；年均降水量633～782 mm，土壤类型为亚高山草甸土和高山草甸土。全县有天然草地41.90万hm2。草地类型包括高寒灌丛草甸和高寒草甸两大类。高寒草甸是当地的主要放牧场之一，也是草原鼠害最为严重的区域[22-23]。

图1 研究区域Fig. 1 The study area

2016年，玛曲县的生产总值为147 459万元，总增各类牲畜31.05万头，年末常住人口为5.75万人，农村居民人均纯收入为7 748元，比2015年增长8.5%，农村居民家庭人均消费性支出为7 034元[24]；碌曲县的生产总值为97 977万元，总增各类牲畜235 082头，年末常住人口为3.77万人，农村居民人均纯收入为7 616元，比2015年增长8.3%，农村居民家庭人均消费性支出4 716元[25]。

1.2 问卷设计与调查

1.2.1问卷设计与调查内容在借鉴已有研究成果[26]并结合被调查者对公共服务项目认知的基础上，设计了调查问卷。问卷内容主要包括两部分。

第一部分：有关被调查者的社会经济特征，包括所住地区、性别、年龄、文化程度、家庭总人数、经济收入和放牧方式等内容。

第二部分：草地承包前后，包括承包后单户和联户在教育、医疗、防灾、饮水、通信、用电、道路设施和集体活动等方面的变化情况(图2)。

1.2.2调查方法 2016年采用随机偶遇抽样方法，对玛曲县和碌曲县共172位被调查者(既有单户牧户，也有联户牧户)进行了面对面的入户问卷调查，以确保较高的问卷填写率，并使他们一直保持活跃状态[27]。调查过程中为避免信息遗漏，随时进行信息核对[20]。在联户体调查时，为避免其他牧民对问卷填写的干扰及填写内容的雷同，只选取其中的一户作为调查代表。排除不完整问卷后(因有些被调查者中途有事离开)，有效问卷为144份。

1.3 数据分析

用问卷调查采集数据，采用SPSS 22.0软件对数据进行统计分析，利用卡方检验、交叉关联分析对联户和单户公共服务状况差异性进行对比分析。用Excel 2013完成作图。

图2 甘南牧区公共服务项目Fig. 2 General projects of public service on pasturing area of Gannan

2 结果

2.1 调查样本的基本社会经济特征

受访人群中，男性占93.9%，女性占6.1%，其中牧民130人，工作人员12人(主要是乡、村行政工作人员)，其他职业者2人(表1)；90%以上的受访者为文盲；家庭人口在1～5人之间的牧户占总调查牧户的60%左右；草地面积在1 000～1 999亩(合67～133.93 hm2)之间的牧户占总调查牧户的50%左右，草地面积超过3 000亩(合201 hm2)的占4.1%，草地面积最多的可达5 270亩(合353.09 hm2，1户)。

2.2 草地承包前后牧区公共服务变化

草地承包后，甘南牧区的教育、医疗、通信、用电和抗灾抵御风险水平等虽有所提高，但仍存在不少问题，其中，最为突出的是牧道、饮水和集体活动等问题(表2)。草地承包后，很多原有牧道被挤占，且缺少公共牧道；水源供给因“私有化”而严重不足，凿井取水现象不断增加；各种具有民族特色的集体活动，如赛马、拔河、法会和跳舞等随牧户的“原子化”居住也逐渐弱化。另外，因教师和医生队伍的缺乏，使教育和医疗服务水平受到极大的限制。

2.3 不同草地利用方式公共服务的差异

草地承包后，联户和单户在教育、医疗设施和夏季放牧地用水等方面没有差异(图3A、B、H)，但在动物疫苗、防灾设施、饮水来源、水质、冬季放牧地用水、集体活动和供电方式等方面有所不同(图3C、D、E、F、G、I、J)。联户受访者中，所有牧民都认为动物疫苗已由防疫站工作人员送配到家，而单户受访者中，只有38.9%的牧民认为送配到家；防灾方面，受访联户都有暖棚，而单户受访者中只有26.9%的牧户拥有暖棚；相1 mu≈667 m2。

表1 被调查者的社会经济特征Table 1 The social and economic characteristics of respondents

对夏季放牧地，单户冬季放牧地的人畜用水更为困难；与联户相比，单户受访者都认为集体活动有所下降；在联户受访者中，政府供电的占60%，太阳能供电的占40%，而单户受访者的供电方式呈相反趋势(图3)。

3 讨论

从20世纪80年代开始，青藏高原地方政府为了能够保证农牧业系统的正常运转，加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资[28]。这一时期，我国在牧区逐步推广家庭承包到户制度，国家对草原保护和建设的投入也进入历史上最为密集的时期[29]，为牧区各项公共服务事业的发展提供了契机。因此，与草地承包前相比，承包后甘南牧区的教育、医疗、交通通讯和防灾等服务也取得了一定的进步。但随原有牧道和水源等公共服务体系的瓦解，增加了现有牧户的牲畜转场和饮水困难。为了转场，有些牧户不得不借道他人草场或经长距离的转折才能到达目的地，不仅增加转场成本，也诱发各种矛盾(如牲畜的越界采食等)。在天然水源随草地承包被分割的情况下，很多牧户不得不开采地下水，这可能诱发一系列问题，如形成地面沉降、地裂和地下漏斗等地质灾害，以及水资源的衰减和地下水污染等[30]。同时，通过地上与地下的反馈作用，地下水位的下降也对植被的健康生长带来负面影响。另外，与我国其他地区相比，甘南牧区的教育和医疗服务仍较为落后，可能原因有，该区气候恶劣，自然条件艰苦，优秀人才不愿或无法长久工作[31]；藏医药历史悠久，群众基础深厚[32]，牧民普遍相信藏医，也在一定程度上制约了现代医学的发展。

草地承包后，联户体内部各成员可共享各种自然资源，包括草地和水源，使其用水状况明显优于单户，而这对牲畜健康和畜产品安全极为重要，因资源的空间异质性越强，越有利于牲畜体内矿物质的平衡[15]。联户与单户夏季放牧地用水状况相当的原因在于，在甘南牧区，尽管很多冬季放牧地已被承包到单户，但由于夏季放牧地承包难度大且成本较高，大部分夏季放牧地只承包到行政村，与原有集体放牧基本相同，都可共享各种资源。联户其他公共服务优于单户的主要原因是，联户居住相对集中，有利于基础设施的建设和各种集体活动的开展[33]。草地承包后，单户因居住分散，使其动物疫苗送配、暖棚建设、用水和供电工程建设等都受到较大的影响，从而不利于其整体福利水平的提高(图3)。因此，在关注牧区公共服务供给的同时，应对地处偏远单户的生产生活水平给予更多重视。