国家赔偿中“维权费”认定探究

□ 刘 铮

一、引 言

《国家赔偿法》第36条第8项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”但何为直接损失，法律并未有明确规定。据2017年3月12日《最高人民法院工作报告》“各级法院审结一审行政案件22.5万件，同比上升13.2%”[注]http://gongbao.court.gov.cn/Details/9ec8c0cddd12d82ecc7cb653441b36.html，2018年5月12日访问，亦有大量的公权力侵权受害人通过信访寻求救济[注]以庆阳接待来访群众为例，2016年6月12日，26批275人次；7月10日，14批132人次，诉求主要集中在涉法涉诉、征地拆迁、房产纠纷、劳动保障、医疗救助等方面。庆阳市举行信访接待日活动，接待来访群众275人次[EB/OL],https://www.toutiao.com/i6430759138258584065/，2018年5月12日访问；庆阳市举行信访接待日活动，马骥接待来访群众14批132人次[EB/OL],https://www.toutiao.com/i6441409442276704781/，2018年5月12日访问。。财产权受到侵犯寻求各种救济，必然会有律师费、交通费、误工费等“维权费”的支出。“维权费”又称“伸冤费”，通常是指当事人为了维护自身合法权益、寻求救济时所花费的钱财或所付出的权益。各案件申请人主张的维权费用项目各不相同，通常表述为：误工费、律师费、交通费、住宿费、上访费等[注]根据56起案件“维权费”主张的列举，维权费在申请人的国家赔偿申请中表现为：上访费(家人上访费)、律师费(咨询费、写诉状费、辩护费、差旅费等)、差旅费、交通费、误工费、邮寄费、诉讼费、上诉费、起诉费、申诉费、打印费、住宿费、伙食费、精神损失费。。各案件由于救济权利途径不同所主张的维权费也各不相同。“维权费”是直接财产损失还是间接财产损失？寻求国家赔偿时，“维权费”该如何认定？

二、国家赔偿中“维权费”案的考察

在中国裁判文书网国家赔偿案件项下，以“上访费”为关键词检索到86起案件[注]主张上访费的案件，有律师费、交通费等费用支出的，也都提出了赔偿请求。http://wenshu.court.gov.cn/，2018年5月22日访问。，因案号相同或者同一案件的多级裁判，实为74起案件。除去18起案件，法院认定行使公权力行为合法不赔偿外，56起行使公权力行为存在侵犯公民合法权益情形的案件中，5起案件裁判文书显示没有直接处理上访费问题，或者申请人撤诉不得处理，或者撤销原不受理裁判，让申请人再提起国家赔偿诉讼。51起案件的国家赔偿裁判文书对包括“上访费”在内的“维权费”进行了裁判，各地各层级法院并没有采取统一处理措施，从申请人是否取得“维权费”的赔偿结果角度来看，案件有三种处理方式：

(一)不赔偿

32起案件认为“维权费”不属于直接损失，国家不予赔偿；9起案件行使公权力的违法行为与损害结果没有因果关系，或者曾经签订过补偿息讼协议[注]从3起案件的相应国家赔偿裁判文书中，不能看出息讼协议有没有对“维权费”进行过赔偿，所以将其统统归入不赔偿案件序列。，国家不予赔偿。在法院的国家赔偿裁判文书中，对于“维权费”不予赔偿的表述，前一种不赔偿案件主要依据《国家赔偿法》第36条第8项，认为“维权费”不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持；后一种不赔偿案件，除3起签订息讼协议的案件外，6起不赔案件主要依据《国家赔偿法》，结合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》“具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的”，法院驳回了申请人的赔偿请求。不赔偿案件数量占51起裁判案件的80%以上，“维权费”不予赔偿仍然是法院的主要处理方式。

(二)可能赔偿

7起案件国家可能赔偿。之所以做如此推定，源于法院关于“维权费”赔偿申请主张的裁判文书并未使用“超出法定赔偿范围”“不属于国家赔偿范围”等表述，而是采用申请人“未提交具体的票据而无法确认”损失，或者“没有提供证据”证明损失等表述。可见，法院认可当事人为了维权有费用的支出，从法院的表述可以推断得出结论——申请人能提供票据证明“上访费和写诉状费”或“咨询费、写诉状等费”的客观存在，法院将会对该些费用进行确认，并将该项损失作为直接损失，支持当事人的主张。这种推断也被下文3起“维权费”赔偿案件的决定书所证实(见表一)。

表一 可能赔偿案件表

(三)赔偿

3起案件国家对“维权费”进行了赔偿。从赔偿类型来看，分为协议赔偿和法院判决赔偿；从赔偿范围来看，分为全部赔偿和部分赔偿；从损失认定情况看，分为推定认定赔偿和直接认定赔偿。

“申诉人王文斌与被申请人新疆生产建设兵团阿克苏垦区人民法院”案，案号(2016)兵委赔监1号。一审新疆生产建设兵团阿克苏垦区人民法院(2014)阿克苏垦法赔字第1号赔偿决定书，以“超过赔偿请求时效”不予赔偿；二审第一师中级人民法院(2014)兵一法委赔字第00001号决定书，“因王文斌提供了2004年6月2日最高人民检察院处理来访介绍信和新疆生产建设兵团检察院受理复查请求通知书，证明产生了部分车费”。法院认为“对车费2742元，赔偿请求人与赔偿义务机关对数额均无异议，该院原赔偿决定书根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项对该笔费用认定，有法律依据，予以支持。”“关于误工费400989元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第(一)项的规定，误工费损失是以造成身体伤害为前提，而赔偿请求人无证据证明其主张，故对该项请求不予支持。”该案法院将申请人能够提供证据证实的“维权费”——车费，作为直接损失予以赔偿；误工费不予赔偿的一个原因，也是因为申请人没有提供证据证实损失存在，法院不予赔偿。

“申请人张喜凤与被申请人嘉荫县人民法院案”，案号(2016)黑07法赔2号[注]明确显示息讼赔偿协议对“上访费”进行了赔偿，所以将其归入赔偿案件的序列。。在本次申请国家赔偿前，嘉荫县人民法院与申请人张喜凤通过签订和解协议，对张喜凤的上访费进行了赔偿，“嘉荫县法院一次性给付张喜凤因扣押房屋造成的损失、上访等费用壹拾伍万元(150000.00元)”。伊春市中级人民法院赔偿决定书，要求双方“严格履行协议内容”，换个角度看法院的赔偿决定书，实际上也是对嘉荫县法院赔偿上访费(维权费)的一种认可，维权费是可以通过“协议”形式获得国家赔偿的。

“胡春香因违法扣押、错误执行申请双鸭山市岭东区人民法院国家赔偿案”，案号(2015)双法委赔字第1号。胡春香申请赔偿的上访费包括“申诉、上访产生的误工费144496元”和“违法执行给赔偿请求人造成的车费、住宿、打字、复印等实际支出费用损失43200元”。一审岭东区法院认为胡春香的上述请求不属于直接损失，不同意赔偿。双鸭山市中级人民法院认为胡春香的车费申请是到法院配合执行，办理提出执行异议等事项的“合理的差旅费用”，依据《国家赔偿法》第36条“视为直接损失，依法应予赔偿”。在胡春香提交的交通费用票据为复印件的情形下，仍然“酌定差旅费用损失为3000.00元”[注]根据烟台、威海、双鸭山市的实际距离，参考法院工作人员去相应地方执行支出的差旅费确定。对胡春香进行赔偿 。其他维权费的主张则在胡春香即使出示法定证据的情形下，也认为不属于“直接损失”，依据《国家赔偿法》第36条第8项的规定，不予赔偿(见表二)。

表二 赔偿案件表

“维权费”案件的三类处理方式凸显了《国家赔偿法》第36条第8项规定的不明确性，“赔偿”“不赔偿”都是依据该同一条款，给实务造成了巨大的困扰和混乱。直接损失的认定尽显恣意，说是“直接损失”就是直接损失。“(2015)双法委赔字第1号”案中，即使没有法定证据，仅复印件也可以推定认定直接损失；说不是“直接损失”就不是直接损失。 “全部不赔”部分的32起案件，即使有法定证据证明损失，也不是直接损失。如此随意，实在有损法律的尊严。

三、国家赔偿中“维权费”的学理探究

“维权费”作为财产损失，在《国家赔偿法》中的规定涉及三个问题：一是要求侵权行为和财产损失间存在因果关系；二是赔偿范围限于直接损失；三是国家赔偿法中，侵财案件的赔偿原则是抚慰性赔偿。因果关系的相关度、直接损失的界定、抚慰性赔偿程度都直接关乎“维权费”赔偿与否，法律对这些问题没有明确规定，学者们的观点也不尽一致。

(一)因果关系说

国家承担赔偿责任需要侵权行为和损害事实之间存在因果关系。在这个关系中，侵权行为是因，损害事实是果。此“因”“果”间的关联程度，法学上有三种模型：相当因果关系说、直接因果关系说、必然因果关系说。

直接因果关系起源于英国的波尔米斯告佛尼斯公司案[注]原告波尔米斯和他的搭档有一艘船,他将此船租给被告佛尼斯公司。被告在使用该船期间,此船为火所毁损。后查明起火原因是被告的一位雇员在吊木板时掉落船舱，引起火花，载有汽油的船舱遂起火。该案的法官认为，木板的落下是火灾发生的直接原因。参见徐爱国.直接的因果关系[N].人民法院报,2002-8-19.，侵权行为直接引发的灾害，侵权人要承担赔偿责任。必然因果关系中，“必然因果”的含义是，假定存在这个所称的原因，由于这个原因的内在性质所决定，就会必然跟随发生所称的这个结果。[1]也有学者将直接因果关系与必然因果关系等同，认为“直接因果关系说”是指危害行为与损害结果之间存在直接的必然的联系，强调危害行为发生后必然会产生的损害结果。[2]依据直接因果关系说和必然因果关系说，在国家承担赔偿责任时，要求侵权行为直接引起的损失或必然导致的损失国家才承担赔偿责任。依据此两种学说，“维权费”显然不属于国家赔偿法的赔偿范围，所以“由于司法系统的传统理解，律师费至今不能纳入国家赔偿范围。”[3]

有学者建议，《国家赔偿法》应当采取相当因果关系说。[4](PP52-54)相当因果关系由德国弗莱堡大学生理学家Johnn von Kries提出，德国民法对此无规定，法院通过判决运用了相当因果关系。克利斯教授认为“相当因果关系”要满足“须是损害的必要条件和须显著增加损害发生的客观可能性”两个条件。因果关系的“相当性”系依吾人智识经验判断，通常足生此种损害为判断基准。[5](P205)英美法系和我国台湾地区对相当因果关系的认识也包含两个阶段：条件关联和相当性，即事实上的因果关系及法律上的原因。

因果关系说的多模型化，“因”“果”之间的关系并不恒定，最高人民检察院曾经亦把利息当作非直接损失，不纳入国家赔偿范围，现在已纳入。因果关系的不确定性等受到学者批判，但在实践中确实发挥着作用。[6]通过相当因果关系可以完成一般性的因果关系判断，对侵权责任适度限制，成功地突破了决定论因果观的封锁，在大陆法传统国家开发出来的诸多因果关系理论中,相当因果关系无疑是最为先进、最具代表性且被普遍接受的理论。[7]国家赔偿采用相当因果关系，通过行为对损害发生可能性的提升程度是否具有相当性，[6]可以扩大国家赔偿的范围，将“维权费”逐步纳入国家赔偿范围。

(二)直接损失的界定

学界对直接损失与间接损失的区分态度不尽相同，但不管采何种观点，我国现行国家赔偿立法将间接损失排除在财产损失赔偿范围之外，当属明确的。[8]关于直接损失行政法学界普遍认为“直接损失也称实际损失，系指因侵权行为所导致的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。”[9](P694)“直接损失”是指因遭受不法侵害而使现有财产的直接减少或消灭。[10]

1.时间点界分。“现存财产”或“现有财产”的界定，学界用两个“时间点”作为界分，一是以侵权行为发生之时的已有财产，将直接损失界定为现有财产的损失。直接损失是直观的、实在的；[11](P871)另一是以获得国家赔偿之时的已有财产。姜明安教授赞同后一种界分，即“现有财产”是指受害人获得国家赔偿前已有的财产。[12](P700)以后一种方式界分，侵权行为造成的直接损失则包括律师费、差旅费、误工费等“维权费”。

2.受损标的区分。侵犯财产权的行为直接作用导致标的之损失为直接损失，[13](P137)包括直接作用于受害人的财产权客体的财产损失，或者受害人为了补救受到侵害的民事权益所做的必要支出；间接经济损失是指由于受害人受到损害而发生的可得利益的损失。[14](P98)可得利益是指在正常情况下应当得到的利益，如利息、租金、利润、劳动报酬等。[9](P694)以该种观点，“维权费”并非可得利益的损失，而是为了补救受到侵害的民事权益所做的必要支出。在英美法系，直接损失(direct damages)也称一般损失(general damages)，是指被诉行为自然、通常产生的损失，该损失可以为侵权或违约方所合理预见，不需要被特别证明或主张。[15]按照英美法系直接损失的定义，“维权费”属于因侵权所必然产生的费用，是可以预见的费用支出，应属于直接损失。

(三)抚慰性赔偿标准

《国家赔偿法》制定侵权行为的归责原则，由最初的违法归责原则，即要求违法行使公权力的行为存在，才承担赔偿责任[注]当时《国家赔偿法》第2条第1款规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。，修改为“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”“违法”不再是国家承担赔偿责任的前提条件，国家赔偿归责原则多元化。国家赔偿标准有惩罚性赔偿标准、补偿性赔偿标准、抚慰性赔偿标准，其中惩罚性赔偿标准赔偿范围最为广泛，国家不但要赔偿受害人的损失，还要对侵权行为承担惩罚性的赔偿费用。[16](P775)补偿性赔偿标准受害人所得到的赔偿能够弥补所受到的实际损害。[12](P691)抚慰性赔偿标准对受害人受到的损失是部分弥补，不能全部赔偿。

但几次修订，国家赔偿的抚慰性、有限性、方便赔偿等标准和方式始终没有改变，即《关于〈中华人民共和国国家赔偿法(草案)〉的说明》中讲到：“国家赔偿的标准和方式，是根据以下原则确定的：第一，要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补；第二，考虑国家的经济和财力能够负担的状况；第三，便于计算，简便易行。”[17]

有学者建议国家赔偿应采用补偿性标准，将“直接损失”界定为结果经济损失，全部予以赔偿。通过引入“纯粹经济损失”的概念，对于纯粹经济损失除法律明文规定外，原则上国家不予赔偿。纯粹经济损失应被理解为不与任何人身体伤害或者财产损害相联系而产生的经济损失[注]理论学说及立法没有对纯粹经济损失产生一个能够普遍接受的定义，但归纳各学说相同之要点有：第一，纯粹经济损失是经济上的不利益或财产上的损失；第二，纯粹经济损失是不因物的损坏或人身损害而发生的损失；第三，纯粹经济损失是非作为权利或受到保护的利益侵害结果存在的损失；第四，在承认纯粹经济损失的法域里，其遵守的是纯粹经济损失一般不予赔偿的原则，以法定赔偿为例外。参见杨江涛.对国家赔偿法中直接损失的理解[J].人民司法,2015(21).。例如，国外行政法上“反射性利益”[注]反射性利益，指的是当法律完全为了实现公共利益，而不是以保护特定个人的利益为目的时，该法实施给私人带来的利益，即为反射性利益。的损失就属于纯粹经济损失。纯粹经济损失作为国家不赔偿的范围，我国学者所认为的间接损失(财产上的可得利益)将可能全部纳入国家赔偿范围，可以极大地扩大我国国家赔偿范围。“维权费”作为因物的损坏或人身健康损害而引发的损失，必将属于国家赔偿范围。

四、国家赔偿应涵括“维权费”

据上文内容可知，由于“直接损失”的范围并不明晰，实务界存在将“维权费”纳入国家赔偿的先例。学者们也倾向于通过从诸多方面突破传统认知的“直接损失”，扩大国家赔偿的范围。国家承担赔偿责任，从不赔偿到有限赔偿再到完全赔偿，是一个逐步扩展的过程。我国国家赔偿也遵循同样的规律，正处于有限赔偿，且范围不断扩展的阶段。

(一)“立法”在逐步扩大国家赔偿范围

最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定( 试行) 》(高检发研字[1999]10号)将直接损失定义为直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；间接损失定义为间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可能获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。按照上述定义，银行存款利息和“维权费”都属于间接损失。最高人民检察院对直接损失和间接损失的理解同样适用于国家赔偿，在《最高人民检察院刑事赔偿工作办公室关于律师诉讼费、交通费、住宿费不属于直接损失的答复》《最高人民检察院刑事赔偿工作办公室关于司法鉴定费应否赔偿问题的答复》《最高人民检察院刑事赔偿工作办公室关于精神损失、上访费用等应否赔偿问题的答复》中将“维权费”排除于国家赔偿范围之外。

但是，2000年《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第12条规定，将国家批准的金融机构“贷款利息”纳入国家赔偿的直接损失；2006年《最高人民法院关于定期存款利息能否按直接损失予以赔偿的答复》认为，“对提前支取定期存款的利息”进行国家赔偿，于法无据；2010年《国家赔偿法》修改时，“银行同期存款利息”“精神损害抚慰金”曾属于间接损失不予赔偿，修改后都属于国家赔偿范围。

前述侵权不赔偿“维权费”案例显示，违法拆迁涉及到房屋出租时，当事人都提出了赔偿租金的主张。对于直接的店面租金的损失法院一般认为“房屋的租金收入不属于直接损失，不属国家赔偿范围”，申请赔偿法院不予支持。但郑义斌案[注]郑义斌诉福州市仓山区人民政府、福州市仓山区城门镇人民政府行政赔偿一案，案号(2016)最高法行赔申309号。对于不同时期出租房屋，在租金国家统一不予赔偿的情况下，政府有不同的补偿政策。案中郑义斌被拆的房屋“参照《补偿安置实施方案》有关规定，确定为2004年前经营店面的可给予三个月的经营补助每平方米100元”，郑义斌因此“得到该项损失赔偿人民币13626元。”郑斌案[注]郑斌诉福州市仓山区人民政府、福州市仓山区城门镇人民政府行政赔偿一案，案号(2016)最高法行赔申310号。房屋“经营截止日期2009年7月13日”，因此郑斌“‘店面、房屋租金损失为月租金5800元自强拆至今’的损失主张，不予支持。”有必要指出的是，郑义斌按照《补偿安置实施方案》得到的是房屋经营补助，此款项是补助款而不是国家赔偿金，但最高人民法院的裁定书写到“郑义斌应得到该项损失赔偿人民币13626元，并无不当。”应可以理解房屋租金补助款事实上就是国家对于一定时期的正在出租的房屋租金进行了赔偿，在国家赔偿法规定赔偿直接损失的情形下，地方政府通过“立法”有限地扩大了国家赔偿范围，对间接损失予以了赔偿。

(二)“维权费”纳入国家赔偿是发展趋势

我国国家赔偿法并没有明确将“维权费”排除在国家赔偿范围之外，国家赔偿坚持抚慰性赔偿标准，抚慰程度也应与国家经济能力相适应。随着我国经济建设持续深入，国力增强，抚慰标准应有提升。“维权费”作为一种可预见的、必然的财产损害，不论是大陆法系，还是英美法系国家赔偿中，确定无疑属于国家赔偿范围。

国家赔偿最早开启于法国，1873年法国权限争议法庭通过布朗格案判决首次确立国家要承担赔偿责任，归责原则也从过错责任原则过渡到多元归责原则。根据学者研究可知，法国目前采取的赔偿原则是“确定损害原则”，即“如果该财产损害是已经发生、确实存在的,就能得到赔偿。将来的损害如其发生为不可避免的，也视为已经发生的现实损害；将来可能发生的不确定的损害,不引起赔偿责任。”[6]赔偿范围广泛，除却“将来发生的不确定损害”不赔外[注]如，房屋被违法拆除，主张未来如果房屋出租可能的租金损失，属于将来可能发生的不确定损害国家不赔偿。，其余损害即便是将来的损害和立法行为的损害，如果损害不可避免，也属于法国国家赔偿范围。

德国日本韩国等国家赔偿的范围也都包含必然的财产损害。在德国公务造成的损害，国家金钱赔偿包含非财产损害(如精神损害)、消极的财产损害(可能获得的利益，如租金)和积极的财产损害(直接损害)。日本1947年制定了《国家赔偿法》总共六条，国家赔偿责任的承担可以适用民法规定，日本民法对侵权责任赔偿的规定是“应负赔偿责任者，对财产以外的损害，亦应赔偿。”韩国《国家赔偿法》第3条(赔偿标准)第4项规定：“至于对生命、身体的侵害及因财产之灭失、毁损而造成的损害以外的损害，仅限于同不法行为有相当因果关系时才予以赔偿。”“维权费”当然是与不法公务行为有相当因果关系的财产损害。英美法上国家赔偿理论所采纳的因果关系理论是可预见说(Foreseeability Doctrine)) 又称合理预见说，以损害结果的可预见性为标准，来确定因果关系的有无，进而决定赔偿责任的有无。一般认为，只要原告损失是可以预见的，被告就应对由其过失直接导致的所有损失承担责任。[6]

国家赔偿采取惩罚性标准，还是补偿性标准，或者是抚慰性标准都是由一国国情和国家赔偿能力决定。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2003]20号)规定，民事赔偿中赔偿义务人都应当赔偿“受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用”，国家相比民事赔偿义务人具有更强大赔偿能力。将“维权费”看作“合理费用”纳入国家赔偿范围是将权力关进制度的笼子里的需要，“维权费”是公权力机关过错导致的，不予赔偿显然无法让人民群众感受到公平正义。[3]

五、结 语

“维权费”纳入国家赔偿，最直接简便的方法是通过修改国家赔偿法，将其纳入。在国家赔偿法没有修改的情形下，通过全国人大常委会释法，将“直接损失”的范围突破现有财产的直接损失，解释为必然财产的合理损失，且有证据证实的损失。学者建议确立“正常情况下必然损失标准”，[2]将合理扩展直接损失的范畴，“维权费”、财产贬值贬损等合理损失即可纳入直接损失的赔偿范围，既能最大限度保障权利受损申请人的合法权益，又能节约修法或立法成本。[18]理论实践都对“维权费”纳入国家赔偿作出了可能的探索，“维权费”纳入国家赔偿是迟早的事。尽早纳入赔偿范围，有助于规范公权力，保护公民的合法权益，培育全民法治意识，助力法治中国早日实现！