我国城市生活垃圾处理行业发展与驱动力分析

李 扬,李金惠,谭全银,刘丽丽

我国城市生活垃圾处理行业发展与驱动力分析

李 扬,李金惠*,谭全银,刘丽丽

(清华大学环境学院,北京 100084)

我国特许经营制度化后,城市生活垃圾处理行业快速发展.通过对行业政策、经济投入、处理能力建设和处理技术四个方面进行分析,将我国城市生活垃圾处理行业的发展历程划分为五个阶段,并分析了用于固定资产建设的前补贴和用于购买行业服务及资源化产品的后补贴在行业发展历程中的作用,识别出后补贴机制是城市生活垃圾处理行业快速发展的直接驱动力.在我国城市垃圾静脉产业中,除了生活垃圾处理行业,还包括餐厨垃圾和建筑垃圾处理行业,但后两者发展滞后.应利用后补贴制度,针对利用餐厨垃圾生产的生物柴油、甲烷燃气等产品建立购销体系,对利用建筑垃圾资源化产品的建设和生产项目给与价格补贴,以激活产业快速发展.

城市生活垃圾；行业发展；后补贴

我国城镇化进程不断推进并保持增长[1],预计到2035年,我国才会进入城镇化发展的平缓阶段[2].快速的城镇化建设带动了城市产业的不断升级,也带来了城市生活垃圾的激增[3-4].目前,城市生活垃圾的管理已成为我国城市管理不容忽视的问题[5-6].城市生活垃圾处理是城市公共服务的重要组成部分[7],在本世纪之初,我国的城市生活垃圾完全由政府负责,资金几乎全部源于公共财政[8].但随着垃圾围城问题的凸显,城市垃圾处理已经不再是仅靠政府行政部门就可以解决的问题[8-9].经过多年的不断摸索,我国城市生活垃圾处理行业快速发展.在行业的发展中,运用经济手段进行行业管理的研究,主要集中于税或费的应用方式[10-12],关于补贴方式则鲜有研究.

除了生活垃圾,餐厨垃圾和建筑垃圾也是我国城市静脉产业的主要组成部分[13-14].但餐厨垃圾和建筑垃圾处理产业的发展都滞后于生活垃圾处理行业.本文旨在分析我国城市生活垃圾处理行业快速发展的驱动力,以供餐厨垃圾和建筑垃圾处理行业发展借鉴.

1 城市生活垃圾处理行业发展

1.1 行业政策

我国城市生活垃圾处理行业的快速发展以其市场化改革为起点,市场化改革的重要标志是“征收生活垃圾处理费”和“特许经营制度”[8,15-16].征收处理费和特许经营制度是一对相互依存的管理机制,是生活垃圾处理市场化的一对主要抓手.行业发展政策的变化历程见图1.

1997年,生活垃圾处理行业开始起步发展, 2002年特许经营引入我国生活垃圾处理行业后[8-17],后补贴机制出现.后补贴是指政府针对行业服务和资源化产品的财政资金投入,相应的,前补贴是针对固定资产建设的财政资金投入.生活垃圾焚烧发电的电价补贴即直接针对资源化产品的后补贴.后补贴机制的出现和完善,直接促进了PPP (Public-Private-Partnership)这种技术实施组织方式[18-19]的快速发展,与此同时,也催生了配套的绿色金融服务体系.

图1 我国生活垃圾处理行业政策进程

1.2 财政投入

从1997年城市生活垃圾处理引入财政外资本之后,国内城市生活垃圾项目维护与建设的财政投资快速增加,2002年我国城市环卫维护建设的财政投入中,50%用于固定资产建设投资(前补贴), 2006年之后,这一比例达到了75%,且这个比例一直在增加(图2)[20],这是我国城镇化带来的必然结果[13,21].但是从生活垃圾处理设施固定资产投入角度分析(图3)[20],虽然对城市环卫设施固定资产的财政投入不断增加,但其中用于城市生活垃圾处理设施固定资产投入的份额则在2011年之后停止增长,说明给予城市生活垃圾处理项目的前补贴不再增加,更多的资金倾斜于行业后补贴或清运环节建设,同时这也意味着处置环节的产能趋于饱和,需要规避产能过剩.总体上来看,从2011年之后,城市生活垃圾处理设施固定资产投资渐入稳定,行业开始强调运维,这也是2012年全面推行后补贴机制的行业基础.

图2 城市环卫财政资金投入

图3 城市环卫与生活垃圾固定资产财政投入

1.3 处理能力建设

据《中国城乡建设统计年鉴》历年统计数据显示(图4)[20],我国城市生活垃圾清运量逐年增加,相应的专用车辆总数也在不断增加.在处理能力方面,1990年之前几乎没有发展,1991~2002年为增加段,在这一阶段国家财政和社会资本共同维持生活垃圾处理行业[6,8,17,22],2002~2006年处理能力增幅较小,即发展瓶颈期,是行业对2002年特许经营模式的适应阶段,2006年之后,开始试行电价补贴,特许经营适应期结束,行业保持快速增长.

全国城市生活垃圾无害化处理率在1990年之前低于5%,虽然在1990~1993年出现快速增长,但在2002年之前都在50%上下浮动,且在2002年之后的几年内没有增长.停滞状态在2006年解冻,并在这之后保持逐年增加.截止2016年,我国城市生活垃圾无害化处理率已经达到96.62%.预计在2018~2020年,我国城市生活垃圾的无害化处理率将逼近100%,而且随着我国基础设施的建设加速发展,尤其是公路网建设,城市可以兼顾县、乡地区的生活垃圾处理,城市生活垃圾无害化处理率可能会高于100%.

图4 我国历年城市生活垃圾清运量和无害化处理能力

1.4 处理技术发展

在城市生活垃圾无害化处理技术应用方面,卫生填埋厂的数量占明显优势,且继续增加;焚烧厂经过建设期,大量焚烧处理厂在2010年投运,焚烧处理厂数量开始快速增加(图5)[20].从生活垃圾的消纳能力上分析,自2011年开始,焚烧厂的无害化处理量快速增加(图6)[20].生活垃圾焚烧技术的大量应用,是电价补贴导致的直接结果,因为电价补贴是微观企业盈利的直接来源.2016年多部委联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》,将焚烧技术确定为城市生活垃圾处理行业的主体技术路线.《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中同时要求,到2020年底,全国城市生活垃圾焚烧处理能力应占总处理能力50%以上.

图5 城市生活垃圾无害化处理厂数量变化

图6 城市生活垃圾无害化技术处理量

2 我国城市生活垃圾处理行业发展阶段识别

基于我国城市生活垃圾处理行业在行业政策、财政投入、处理能力建设、处理技术应用四个方面发展变化的综合分析,可以将该行业的发展历程划分为五个阶段(图7).第一阶段停滞期,1990年之前,城市生活垃圾处理能力低下,行业运行几乎全部依靠财政投入,处理技术不完善,主要依靠填埋技术;第二阶段起步期,1990~2002年,城市生活垃圾处理行业开始受到重视,清运量增加,公共财政开始对固定资产建设进行投资,即前补贴开始投入,并开始寻求财政外资金支持,吸引社会资本,行业解冻;第三阶段适应期,2002~2006年,城市生活垃圾处理行业推行特许经营制度,前补贴力度不减,但行业进入政策适应期,行业处理能力低速增长;第四阶段成长期,2006~2018年,随着电价补贴的出现和全面推广,焚烧技术的应用快速增加,行业加速发展,2016年生活垃圾无害化处理率增至96.62%,预计2018无害化处理率接近100%,在这一阶段中,即自2011年开始,财政资金快速向后补贴倾斜;第五阶段协同期,2018年之后,生活垃圾处理能力与清运量持平并协同发展,生活垃圾处理行业发展稳定,清运和处置环节协调发展,后补贴机制保持行业稳健运行.

图7 我国城市生活垃圾处理行业发展阶段分析

3 城市生活垃圾处理行业发展驱动力识别

依靠焚烧技术的城市生活垃圾处理行业发展快速且稳健[10,23-24],焚烧技术的应用在所有应用技术中的比重也不断提高[25],后补贴机制,即电价补贴是直接驱动力.

政府借助社会资本发展城市生活垃圾处理行业,而资本的特点是追求利润,这就决定了政府不仅是行业机会的提供者,更是行业产品的购买者[8,26-29].政府购买主要通过补贴来实施[30-34],包括对企业固定资产投资的补贴,即前补贴,也包括对企业服务和资源化产品的补贴,即后补贴.分析显示,2002年实施特许经营制度后,行业发展并没有进入快轨,但从2006年明确电价补贴这个资源化产品的后补贴机制开始,依靠焚烧技术的城市生活垃圾处理行业便快速发展,认为后补贴可以直接激活行业发展,这也是2006年后生活垃圾填埋处理行业发展速度不及焚烧处理行业的原因,也是现在大量的填埋厂不断探索填埋气发电技术的动力.

后补贴机制是生活垃圾焚烧行业稳定健康发展的直接驱动力,同时,这一补贴机制,还在引导着生活垃圾处理行业不断转变.(1)最终填埋向资源化方向转变,后补贴强调资源化,不提倡最终填埋,经济利益导向会带动社会生产形成自发的物质与能量循环.(2)财政主导向财政引导转变,后补贴激活了行业发展,给与了环保企业发展空间,这将吸引更多的社会资金流入,同时催生绿色金融[35].绿色金融通过设置合理的注资门槛,又可以规范行业发展[36].(3)达标处理向高效处理转变,在没有电价补贴的时期,企业只获得处理垃圾的服务补贴,对垃圾的处理以安全达标处理为目标,当出现电价补贴后,企业运行追求更多的热量回收,技术高效性自发改善,同时还会带来“邻利”效应[25].后补贴机制是上述利好的直接动力.

4 城市生活垃圾处理行业发展启示

我国城市垃圾处理主要面向三类垃圾,生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾.虽然这三种城市垃圾产业都处于同一个行政、市场、环境管理体系中,但起步时间、技术特点、行业管理、产品形式及其价值等因素决定了它们发展阶段的不同.起步时间直接受城市发展阶段的需求影响,技术特点决定了技术的适用范围和推广的难易程度,行业管理思路决定了技术实施的组织方式,产品形式和价值决定了微观企业发展和宏观行业的发展动力.

目前,建筑垃圾和餐厨垃圾处理行业发展较慢.其中建筑垃圾处理及资源化行业发展最为缓慢,与其他国家相比,我国建筑垃圾近90%被填埋,再生利用率极低[37-39].行业发展阻力主要表现为:原料质量不稳定,混合程度高[38],产品以钢筋、碎砾为主,产品单一且销路窄;以破碎为核心的技术体系单一,装备折旧成本高;地方建设对再生材料利用认识不足等[40],都导致建筑垃圾处理企业融资难、建厂难[39,41].对于餐厨垃圾,80%直接作为动物饲料用于畜禽养殖[42],但是因为食物与畜禽存在同源性问题,我国农业部对将餐厨垃圾作为饲料有极为严格的管控,除此之外,堆肥、生产生物能源、作为昆虫饲料也是我国餐厨垃圾的利用方式[43,44].目前,厌氧发酵产甲烷是我国城市与环境部门主要推行的技术路线,也是科研与技术开发的讨论热点[42,45-48].厌氧发酵技术已在全国100个城市进行了试点运行,在运营中发现,对餐厨垃圾低效的行政和市场管制,导致餐饮行业产生的餐厨垃圾大量非法外流,而处理企业却因原料不足导致生产停滞[49].

在已经识别出资源化产品后补贴机制是行业发展直接驱动力的基础上,对于已经确定技术路线的餐厨垃圾,政府除了购买服务之外,还应在能源和农林渔业消费规划中,切实提出再生能源的应用比例以及农林渔业原料的采购消费比例,建立对利用餐厨垃圾生产的生物柴油、甲烷燃气、电力、昆虫蛋白等产品的购销机制,在不同资源化产品端建立后补贴机制,激活行业[50-51].这样的资源化产品后补贴在提高企业收入的同时,会提高本行业对餐厨垃圾的回收价格,让市场中的餐厨垃圾自发流向合法、正规的处理企业,扩大了原料市场.对于建筑垃圾处理产业,同样,政府应在城市市政基础建设、钢铁行业和水泥行业的原料采购目录及规划中,合理提高建筑垃圾再生材料的使用比例,同时强化资源化产品的技术规范和质量要求[52],在这样的基础上,给与建筑垃圾再生材料价格补贴.

5 结论

我国城市生活垃圾处理行业发展历经了停滞期、起步期、适应期、成长期和协同期五个发展阶段,目前处于协同期.在停滞期和起步期,政府主要通过前补贴维持行业,而后补贴机制的出现,直接推动行业进入适应期、成长期和协同期,同时,后补贴机制还推动了行业发展由填埋处置向资源化的转变、财政主导向财政引导的转变、达标处理向高效处理的转变.故后补贴机制既是生活垃圾处理行业稳健发展的直接驱动力,又是行业基建快速发展后软着陆的保障.

对于发展缓慢的餐厨垃圾、建筑垃圾处理行业,在明确主体技术路线以后,应针对资源化产品积极构建后补贴机制,激活行业发展.

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Development course and driving force of municipal solid waste disposal industryin China.

LI Yang, LI Jin-hui*, TAN Quan-yin, LIU Li-li

(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)., 2018,38(11)：4173~4179

As the franchise mode of municipal solid waste disposal industry (MSWDI) was institutionalized in China, MSWDI has developed rapidly. Based on the analysis of industry policy, investment, capacity building and treatment technology, the development process of MSWDI in China was divided into five stages. During the identification of the five stages, the roles of pre-subsidy and post-subsidy in the development of the MSWDI were analyzed. Compared to the pre-subsidy which is used for the fixed assets construction, the post-subsidy which is used for the purchase of services and recycled products played a more important role. The post-subsidy mechanism is the direct driving force for the rapid development of MSWDI.Except the MSWDI, kitchen waste and construction waste disposal industries are the major vein industries in Chinese cities, but lag behind. The post-subsidy mechanism should be applied to speed up the development of kitchen waste and construction waste disposal industries. The sale system of recycled products from kitchen waste, such as biodiesel and methane gas, should be established, and the reusing of construction waste recycled products in construction and production should be subsidized.

municipal solid waste；industry development；post-subsidy

X705

A

1000-6923(2018)11-4173-07

李 扬(1985-),男,内蒙呼和浩特人,博士,主要从事固体废物处置技术及环境管理研究.发表论文20余篇.

2018-06-30

国家社会科学基金重大项目(16ZDA071)

* 责任作者, 教授, jinhui@mail.tsinghua.edu.cn