高等职业教育生均拨款制度有效实施的分析与建议

王 冬

为加快我国高等职业教育的发展，《中华人民共和国职业教育法》提出：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准，职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教[2014]352号）指出：“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元”。教育部等六部门《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》要求“2015年底前，各地依法出台职业院校生均经费标准或公用经费标准”。但从教育部2016年的通报情况来看，不仅已启动这项政策的省份覆盖面较小，而且在990所公立高职院校中只有不足40%的院校生均财政拨款达到了1.2万元，甚至还有74所行业企业举办的职业院校生均财政拨款低于3000元，133所地级市举办的职业院校生均财政拨款低于6000元[1]。说明财政部、教育部原定2017年以后各地年生均财政拨款水平全部不低于1.2万元目标已无法实现。各级政府要充分认识落实生均拨款制度是其法定职责及政府发挥统筹作用的历史责任，把属于自己的主体责任扛起来，促进高职院校提升人才培养质量。

一、高等职业教育生均拨款制度的法定性与合理性

（一）高等职业教育生均拨款制度的法定依据

根据笔者查询，从1991年国务院首次要求制定职业学校生均经费标准开始至2017年的26年中，国务院及教育部等相关部门先后颁发了14份文件要求各地制定职业学校生均经费标准。见表1。

表1 国家生均经费规定一览表

（二）高等职业教育生均拨款制度的合理性

一是将各级政府对高等职业教育生均拨款由定性要求转向量化标准体现了政策的严肃性。从上述文件中可以看出，《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》(财教[2014]352号)要求：“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元”之前，关于年生均财政拨款标准的描述都是“要根据财力可能……，商同级财政部门”“应当”“合理确定”“逐年提高”“制定并逐步提高”“研究制定”“依法出台”“合理确定并适时提高”，等等，政策语言刚性不足，显然不利于政策与法律的具体执行，制定明确具体的年生均财政拨款标准才能体现政策的严肃性。

二是将各级政府对高等职业教育生均拨款由定性要求转向量化标准体现了执法的必然性。尽管上述文件中不是全部刚性要求制定年生均财政拨款标准，但也有不少是很明确，如，“要制定”“要依法制定并落实”“要建立”等，并非一般性倡导，只是是否执行而已。如福建省于2006年制定了1～4类地区的高职年生均财政拨款标准分别为2700元、2500元、2300元、2100元。上海市于2007年就规定按专业类别不同的高职年生均财政拨款标准为6300元到13347元[2]。因此，明确提出高职年生均财政拨款标准无疑使执法更加具体化与具有可操作性。

三是将各级政府对高等职业教育生均拨款由定性要求转向量化标准体现了标准的统一性。必要的一定数量的经费投入机制是高等职业教育可持续性发展极其重要的保障因素[3]。过去大多数省级政府对高等职业教育采取了“生均定额+专项投入”的经费投入方式，但是在生均定额明显偏低的情况下，竞争性的专项投入项目与金额却越来越多、越来越大，这等于降低了普惠制。而统一高职年生均财政拨款标准并作为财政对高等职业教育投入的重要依据，无疑起到了保障基本需要的作用。

四是将各级政府对高等职业教育生均拨款由定性要求转向量化标准体现了目标的监控性。多年来，虽然高等职业教育经费在不断增长，但是投入不足却始终制约着高等职业教育的持续发展。《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》颁布后对高等职业教育生均拨款的提高起到了非常重要的促进作用，使2015年高职院校生均公共财政预算教育经费支出比2014年增长25.66%，达到了12751元[4]。

二、高等职业教育生均拨款制度的落实现状及存在问题

（一）对高等职业教育生均拨款制度制定重视不够

1991年国务院就要求制定职业学校生均经费标准，但是在15年后的2006年福建省在全国省级区域中才首次制定了高职年生均财政拨款标准，到2012年时，全国也只有福建、上海、辽宁、浙江、江苏、湖南、河南、重庆、海南、新疆等10个省份制定了高等职业教育生均拨款制度[5]，且标准不但偏低，而且资金还难以落实。现在虽然在全国已有32个省份建立了高职院校生均拨款制度，但是省份之间的主动性不同，制度制定的时间前后相差很长，制度质量也大为不同。从各省已经公布的文件中可以看出，有1/4的省份尽管制定了高等职业教育生均拨款制度，但实际上仍在执行原来的生均拨款标准；有1/3的省份根据财政部、教育部的新要求对原制度进行了完善；有的省份至今仍未承诺在2017年达到高职院校生均拨款1.2万元的标准。

（二）对高等职业教育生均拨款制度落实力度不一

一是省属高职院校生均拨款标准尚未达到。2014年地方高职院校生均公共财政预算教育经费支出为9976.97元。2015年为10155.61元，有16个省份在全国平均水平线之上，但是各地差异十分显著，北京是安徽的7.8倍，安徽、河南、湖北、河北、山西、重庆、福建、甘肃等8个省份低于8000元。2016年为12751元，超过2万元的有北京、西藏、上海、宁夏，有14个省份在全国平均水平线之上，由高到低依次是湖北、四川、江西、陕西、福建、重庆、辽宁、贵州、山东、河北、河南、安徽、湖南、山西等。2016年在990所独立设置的公办高职院校中，生均财政拨款为1.2万元的有394所，占39.79%；为0.9～1.2万元的有292所，占29.49%；为0.6～0.9万元的有171所，占17.27%；为0.3～0.6万元的有59所，占5.96%；不足0.3万元的有74所，占7.49%。同时，个别省份的承诺仅为2014年达到7000元，2015年达到8000元，之后则“视财力情况逐步提高”。如江西省制定的高职生均拨款标准为7000元，湖北省为5000元，湖南省为3400元[6]。可见，2017年要达到高职院校年生均财政拨款水平不低于1.2万元的难度。

二是市属高职院校生均拨款标准可望难及。受财政拨款渠道的限制，全国295所地级市政府举办的高职院校中，2016年有200所高职院校年生均财政拨款水平低于1.2万元[7]，其中，有73所高职院校年生均财政拨款水平低于6000元，有20多所甚至低于3000元。更为严重的是在中部地区地级市举办的高职院校年生均财政经费不足2000元，仅为同城省属高职院校年生均财政经费的1/5。

（三）历史上年生均财政拨款实际值偏低且各地差异偏大

高等职业教育生均教育经费2008年仅6889元，财政预算内教育经费2008年仅3303元[8]，2011年为8010元[9]，2013年为9959元[10]；2014年全国高职院校生均公共财政预算教育经费支出为10147元，2015年达到了12751元，但是，必须注意的，一是差异悬殊。如2014年最低者安徽省仅5907元，而最高者北京为46164元；2015年最低者山西省为8091元，而最高者北京为57389元。二是部分省份将职教园建设大额专项经费计入了年生均财政拨款之中，出现了“脉冲”式增长现象，但能否实现常态增长却需要观察。

（四）一些省份对年生均财政拨款标准的政策执行不够重视

有些省份以我国东中西部及北南经济发展差异明显的客观现实为由，认为“一刀切”的要求在同一时间实现年生均财政拨款都达到1.2万元存在着不现实性问题。但事实并非如此，如，2016年人均GDP前三名分别是天津市115613元、北京市114690元、上海市113731元，居民人均收入前三名分别是上海市54305元、北京市52530元、浙江省38529元[11]，与此同时，年生均公共财政教育经费支出北京市为57389元，为全国第1名；西藏33699元，为全国第2名；上海市24990元，为全国第3名；宁夏20155元，为全国第4名；而天津市19555元，为全国第5名；浙江省14444元，则为全国第11名。相反，贵州、云南、甘肃三省人均GDP尽管只有33242元、31359元、27508元，排在全国的倒数第三位；居民人均收入甘肃为14670元，位列全国倒数第1位；云南16720元，位列全国第28位；贵州15121元，位列全国第29位。但是他们的年生均公共财政教育经费支出与在全国的排名却分别为甘肃为19476元，位列全国第7位；云南12822元，位列全国第15位；贵州10284元，位列全国第22位。且甘肃与云南都超过了规定的年生均财政拨款1.2万元标准，仅贵州未达到规定的标准。可见，经济发展水平对年生均财政拨款标准的政策执行虽然有一定的影响，但不是唯一且最重要的因素，关键还是省级政府对该项政策的重视程度及执行力度。

（五）制度自身存在不足带来的负面影响

一是“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，强调的是“谁主办、谁投入、谁负责”的财政体制，而非省级主办的地级市、县级市及行业企业所属的公办高职院校无法得到省级财政的支持，故而导致要求省级统筹推动辖区内生均拨款的制度难以落实。二是综合奖补的激励导向作用并未从省级传递到地级市、县级市乃至行业企业，一些省非省级主办的公办高职院校的生均拨款制度的落实没有要求，即使制定了奖补办法的省份也还没有具体的实施方法，导致高等职业教育生均拨款制度执行效率较低。

三、有效落实高等职业教育生均拨款制度的建议

（一）省级政府要转变观念，真正重视生均拨款制度的落实

一些省份如深圳市、江苏省等政府，由于重视职业教育，舍得投入，使前者早在2009年高职院校年生均经费预算内拨款标准就达到了普通本科教育生均预算内拨款标准；后者多年来则始终加大财政支持力度，2015年各类高职院校年生均拨款标准就达到10814.46元，2016年各类高职院校年生均拨款标准达到13996.34元[12]，使江苏省高职院校的发展一直处在全国的领先状态。另外，政府承担职业教育的主要经费也是国际惯例，如美国职业教育的经费有76%来自于各级政府拨款，新西兰政府承担了职业教育经费的70%，澳大利亚TAFE学院的经费则有90%以上来自政府拨款，奥地利为98%、荷兰92%、法国84%、挪威80%～85%[13]。所以，要落实高等职业教育生均拨款制度，加大职业教育投入力度，最根本的问题是政府主要领导的理念必须先行转变。

（二）增强高职院校年生均财政拨款标准制度的法律性

要继续完善高职院校年生均财政拨款标准的立法工作，明确各主体的法律责任。特别是在修订《职业教育法》时要体现以下内容：第一，明确从中央到县级等高职院校直接主办者与国家所有者对高职院校年生均财政拨款标准的支付范围、分担比例、所负责任、违反后果等。第二，由省级负责辖区内所有公办高职院校而非仅负责自身主办高职院校的年生均财政拨款标准的落实责任。第三，由上而下的层层督导责任落实机制。第四，明确年生均财政拨款标准的涵义。由于高职院校年生均财政拨款标准有以下三个口径：一是高职院校年生均教育事业费标准，主要包括工资福利、对个人和家庭补助、商品和服务、其他资本性等支出；二是高职院校年生均公用经费标准，主要包括日常支出和校外实习实训支出（向企业支付的学生实习实训补贴、为学生购买的实习实训责任保险等）；三是高职院校年生均综合定额标准+专项补助[14]，所以，一些省份从有利于己的角度进行理解与选择高职院校年生均财政拨款标准，却不是政府收支分类科目中规定的基本支出和项目支出。第五，加强社会监督与纳入履职考核等，以从根本上解决责任不明、执法不严、违法不究、究而过轻的习惯思维与行为不力的问题。

（三）科学测定财政能力，实施“国家拨款基数+综合奖补”分配办法

尽管存在着一些省份不重视职业教育工作，导致高职院校年生均财政拨款标准难以达到，但我国省级之间经济发展差距过大，部分省份财力不足也是不争的事实。此时，中央单纯依靠“综合奖补”分配办法，调动经济欠发达省份促其实现1.2万元高职院校年生均财政拨款标准的愿望，就可能难以实现。因此，要对中西部地区经济欠发达省份的财政能力进行科学测定，并明确其在一定时间内的高职院校年生均财政拨款金额，不足部分由中央财政转移支付，使其达到高职院校年生均财政拨款1.2万元的标准，但期间不享受“综合奖补”政策。之后依靠自身财力达到高职院校年生均财政拨款1.2万元标准后，则恢复其享受“综合奖补”政策的权利。

（四）政策全面覆盖，确保刚性执行

一是省级要全面负责辖区内高职院校年生均财政拨款达标责任。东部经济发达省份的省政府不能以地级与市级乃至国有企业等主办的高职院校非其直接管理为借口，听任其不执行高职院校年生均财政拨款标准的制度。对辖区内财力确实困难的无法达到高职院校年生均财政拨款1.2万元标准的地级与市级，也可推行上述“省级拨款基数+综合奖补”分配办法。同时，将高职院校年生均财政拨款1.2万元标准是否实现纳入对地级与市级党政主要负责人的年度考核之中，并严格进行责任追究。

二是地级与市级政府要确实肩负起年生均财政拨款达标的责任。高职院校年生均财政拨款1.2万元标准能否实现的关键之一是地级与市级主办的高职院校。因此，地级与市级政府要从讲政治的高度出发，真正践行教育兴国的战略，切实担负起“谁主办，谁投入”的主体责任，统筹地方财力，加大财政投入力度，以确保在承诺期内达到高职院校年生均财政拨款1.2万元标准。

三是政行企都要推动行企所属高职院校的年生均财政拨款达标政策的落实。行业企业是现代职业教育重要的办学主体，高职院校年生均财政拨款1.2万元的政策必须覆盖到国有行业企业主办的高职院校。一方面，行业企业必须负责对所办高职院校的经济投入的达标责任，另一方面，各级政府要允许行业企业对其举办的高职院校的投入从企业应缴纳的教育费附加中全额或部分扣除对企业予以鼓励。与此同时，如果尚不能达到1.2万元的高职院校年生均财政拨款标准时，则行业企业所属政府要与其建立分担机制，以尽快达到1.2万元的高职院校年生均财政拨款标准。

（五）建立不同专业生均标准，建立绩效经费机制

在注重达到高职院校年生均财政拨款1.2万元标准的基础上，还要进一步追求如下目标：一是按照专业大类确定高职院校年生均财政拨款标准。将高等职业院校专业大类划分为文科类、理科类、工科类和艺术类等四种来确定年生均财政拨款系数，建议拨款系数为1∶1.1∶1.2∶1.5。二是按照办学层次确定高职院校年生均财政拨款标准。将高等职业院校划分为是国家示范（骨干）高等职业院校和省级示范高等职业院校及其它等三种来确定年生均财政拨款系数，其拨款系数为1.2∶1.1∶1。三是建立财政生均拨款动态调整机制。四是实施绩效评价。要从学生规模、人才培养质量、资金使用效益、学校社会声誉等方面对高等职业教育生均经费的使用效益进行综合评价，以促进经费使用时的绩效合理化。

（六）加强监督检查， 建立奖惩机制

创新监督检查手段。一是建立高职院校年生均财政拨款标准制度落实检查信息化平台。平台内容包括：高职院校年生均财政拨款标准制度建立、高职院校年生均财政拨款标准预算安排情况、高职院校年生均财政拨款标准实施进度等[15]。二是构建高职院校年生均财政拨款标准制度落实财务信息系统[16]。通过财务数据实时监测各省高职院校年生均财政拨款标准制度的实施进展情况，以掌握各级年度计划的完成情况。

实行审计公告制度。国家审计署、财政部、教育部要出台高职院校年生均财政拨款标准审计公告制度与责任追究机制，对省级政府的高职院校年生均财政拨款标准实施情况、预算分配、使用效果等进行全面监督和客观评价，并在中央媒体上进行公告。