制度领导力：新时代领导干部深化法治实践新本领论析

吴琼华

（陕西省行政学院，西安 710068）

一、问题的提出

党的十九大明确提出深化依法治国实践，决定成立中央全面依法治国领导小组[1]，党的十九届三中全会通过的 《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）确定成立中央全面依法治国委员会。[2]领导全面依法治国的中央机构设置从“领导小组”这一临时性机构到“委员会”这一常态化组织形式的改变，既反映了党中央对推进全面依法治国的重视和决心，又折射出该轮改革面临的法治实践“深水区”的困难。实践的主体是人，依法治国实践的关键主体是领导干部；实践主体的实践能力决定着实践的结果，领导干部的法治实践能力关系着深化依法治国实践的成败。毛泽东说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[3]习近平在党的十九大报告中也强调了领导干部对完成新时代任务总部署的重要作用，并特别指出领导干部要增强新本领。当前，正在进行的党和国家机构改革是新时代深化依法治国实践的关键举措，新时代领导人才建设研究应当回应这一现实，从新时代中国特色社会主义法治的内在本质出发，深入把握深化依法治国实践对领导干部的要求，积极探索领导干部法治实践新本领的开发路径。

二、新时代中国特色社会主义法治的 “制度治权”本质

法治在根本上是“制度治理”，旨在树立制度权威、完善制度体系、提升制度执行力。新时代中国特色社会主义法治是制度治党与制度治国的统一，本质上是制度治权。

（一）法治与制度治理

一般而言，法治是相对于人治的提法，相较于人治状态下权力行使的主观任意性，法治状态更强调权力行使的客观约束性。这种客观约束是通过法律规则对权力进行权限划分、程序规范、问责追究等形式实现的，因此，法治的核心要义通常被称为“规则之治”。[4]除了狭义的法律，其他一些在一定范围对特定人群具有普遍约束力的制度，也具有规则的特性。在此意义上，如果特定权力依据制度规定运作而不是由掌权者凭主观任意发号施令，那么这种权力的运行就具有了法治的基本属性。因此，从广泛意义上讲，作为“规则之治”的法治，在社会现实中可具体表现为“制度治理”，即以相对稳定的客观制度规则而不是以掌权者随时变化的主观意志为准进行的国家与社会的治理。这一治理模式是现代国家普遍采用的，即使具体的制度内容体系会因为国与国政治传统与文化背景的不同而存在这样那样的差异，但制度治理的形式——也就是“规则之治”的具体表现则是各国共有的特点。因此，当我们说一个国家实现了治理现代化，往往意指它采取了制度治理的模式，也表明这样的国家治理是法治化的。[5]显然，以“规则之治”来理解法治，破除了世界各国具体制度在意识形态、文化传统上的差异，寻求到了世界范围法治追求的“最大公约数”，因此获得学界普遍认同。从制度的规则本质上来说，法治在根本上是一种“制度治理”，不同国家的法治具体表现为不同内容的 “制度”治理。

（二）新时代中国特色社会主义法治是制度治党与制度治国的有机统一

习近平总书记强调：法治是国家治理现代化的重要依托。党的十八届三中全会确定全面深化改革的目标为实现国家治理现代化，接着，党的十八届四中全会做出全面推进依法治国决定。该决定将党内法规体系完善纳入中国特色社会主义法治体系建设，作为执政党的中国共产党的党内法规制度成为“依法执政之‘法’的重要一极，”[6]构成“中国特色社会主义法治体系”的重要组成部分。党的十九大进一步提出“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。以上表明，新时代中国特色社会主义法治下的制度治理，其制度不仅包括国家法律制度体系，而且包括党内法规制度体系。申言之，新时代中国特色社会主义法治更加强调国家法律制度与党内法规制度的内在联系，它将党的自我治理与党的治国理政统一于“规则之治”的法治框架中，以依规治党促进依法执政，最终推动全面依法治国的实现。可见，全面依法治国作为实现国家治理现代化的基本路径，它包含了制度治党和制度治国两个重要方面，二者相互依存、彼此促进、有机统一，共同体现中国特色社会主义法治的基本特色。

（三）制度治党与制度治国的本质在于制度治权

不论制度治党还是制度治国，究其本质是制度治权，即“把权力关进制度的笼子。”领导干部是党和国家权力的具体行使者，制度对权力的约束往往表现为对领导干部用权行为的制度化防控、监督与问责，即将领导权力运行纳入“规则之治”的法治轨道。换言之，在领导干部行使决策、执行、监督等权力的具体过程中，制度究竟扮演着怎样的角色，直接反映出领导干部权力行使的法治化水平。例如，在决策环节，领导干部用权是否遵守了民主集中制原则而防止了个人任意 “拍脑袋”决定？重大决策时是否严格遵循了重大事项合法性审查机制而避免了行政独断？在执行环节，领导干部用权是否侧重于长效机制的执行部署而纠正了制造“运动式”轰动执行效应的偏好？在监督环节，领导干部用权是否强化了制度落实的事中常态化评估监督而非仅仅抓一些事后爆发性问题的非常态问责？显然，如果领导干部用权处处体现的是与制度之间的深厚联系，一则受到制度的边界约束，二则服从于制度的权威和价值，三则严守制度执行落实的责任，那么，我们才可以说权力以制度为准、用权为制度所治。因此，体现中国特色社会主义法治的制度治理虽然直接表现为制度治党、制度治国，但其最终指向制度治权，并落实于领导的法治实践环节。质言之，制度治权推动领导干部的法治实践，使领导工作与具体制度之间的关系更加紧密。对领导干部而言，在与制度相关的一系列决策、执行、监督的领导活动中，奉行制度权威、注重制度设计、严抓制度的全面执行与落实监督，是其深入法治实践的基本特征。

三、深化依法治国实践对新时代中国特色社会主义法治建设的意义及其对领导干部的新要求

深化依法治国实践是新时代中国特色社会主义法治建设的具体任务，它意味着国家治理的制度性变革的深入，要求领导干部将领导权力运用与制度深度结合。

（一）深化依法治国实践是新时代中国特色社会主义法治建设的具体任务

领会新时代中国特色社会主义法治建设的要义，关键词有三个：一是新时代，二是社会主义，三是法治。从“新时代”的角度而言，十八届四中全会对我国法治建设完成了基本战略规划，十九大后我国法治建设则步入新时代深化实践的新阶段；从“社会主义”的角度而言，中国特色社会主义法治是马克思主义法学观的中国化成果，马克思主义的实践品质决定了中国特色社会主义法治建设必然是立足实践、深化实践的过程；从“法治”的角度而言，法律的生命力在于实施，法治思维其实就是一种实践思维，法治建设的发展必然体现着法治实践的深化。上述三个角度共同证明，新时代中国特色社会主义法治建设的关键就在于实践。党的十九大提出深化依法治国实践，是水到渠成的时代表达，昭示了新时代中国特色社会主义法治建设的具体任务。

深化依法治国实践是对全面推进依法治国战略的坚持，更是对其任务部署的具体执行。深化依法治国实践，是从全面依法治国的实质出发，从“四个全面”协调推进的整体布局下开展新时代中国特色社会主义法治建设的具体任务。习近平总书记指出，应从“四个全面”战略总体布局中深刻认识与把握全面依法治国与其他三个全面的关系。全面依法治国与其他三个全面是有机整体，其内在关系本质上体现了现代化与法治、改革与法治、党的领导与法治的关系，即没有法治的保障与支撑，其他三个全面也难以落实。[7]显然，全面依法治国既是“四个全面”战略总体布局的重要组成部分，又是“四个全面”战略协调推进的基础和保障。从这个意义上说，全面依法治国不是孤立的法治建设，而是旨在为决胜全面建成小康社会提供制度动力，为实现国家治理现代化目标推动制度变革，为加强全面从严治党完善制度依据、夯实制度执行。具体而言，就是在宪法框架下用制度规范政治、经济、社会、文化、生态文明建设等国家治理的方方面面，从而破除“人治”思维下各种决策与执行的随意性和不稳定性，运用宪法权威、权责一致、程序正当等“法治”思维推进制度治理，通过一系列使国家制度体系更加严谨科学、国家制度运行机制更加合理高效的改革举措，最终实现国家制度体系与制度运行的现代化。显然，深化依法治国实践就是以制度为关键抓手，将现代化建设、改革推动、党的领导依托于法治联动起来，将制度的顶层设计与制度的执行落实上下贯通起来。以党的十九大通过的《中国共产党党章（修正案）》及第十三届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》对党的领导的相关制度建设为例，两个修正案首先从国家制度顶层做出总体设计，新党章从党规制度层面强调“东西南北中、党是领导一切的”，宪法修正案在国家法律制度层面明确 “中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征”。紧接着，党中央公开发布 《机构改革方案》为国家制度运行优化机构设置、理顺体制机制，通过将职能重合的党政机关整合实现党政协同，落实党对一切工作的领导，彰显“中国共产党的领导”这一中国特色社会主义的最本质特征。为进一步使《机构改革方案》顺利落地，2018年4月25日，《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定（草案）》被提交审议，草案就机构改革涉及的众多法律法规等制度规定的修改调整提出了处理原则和过渡办法。2018年5月底，《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》发布，党中央决定，废止3件、修改35件中央党内法规和相关文件。上述党的领导地位法治化的制度建设系列举措显示，深化依法治国实践，其实就是国家治理各方面旧制度的完善与新制度的创新过程，它事关党和国家机构公务人员法治工作方式的根本转变，事关新体制、新机制等各项制度执行的协调运行和监督完善等等。“制度问题是国家治理中的根本问题,推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化。”[8]显然，我国的全面依法治国实质是以法治为载体进行的一场国家制度现代化革命，深化依法治国实践，就是深入落实制度变革的各项举措的过程。

（二）深化依法治国实践要求领导干部成为国家制度体系现代化的组织发动力量

在这场国家制度现代化革命中，我们必须认识到，领导干部的特殊位置决定了他们既可能是革命的强大助力，也可能是革命的巨大阻力。习近平总书记曾指出：“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。”[9]制度现代化以树立制度权威为重要前提，传统的领导者意志权威势必受到挑战；制度现代化强调对权力运行的制度规范，领导者用权空间就难免受到更大的外部约束压力。这些挑战和压力不仅会对领导干部的具体工作方式产生重大影响，还会冲击他们内心对权力地位的价值选择。现实表明，领导干部越发自内心推崇法治，就越愿意并积极努力打造制度、规则的权威。习近平总书记信奉“法治是治国理政的基本方式”，他运用法治思维全面从严治党，提出“制度治党”的理念，采取“依规治党”的手段，推动党内法规旧制度的全面清理和新制度的建立完善，改革纪检监察体制，加强监督执纪，在党内治理中树立讲规矩、守纪律的氛围，大力彰显党章权威。当然，现实中也有一些领导干部嘴上喊着依法治国，行动上却止步不前、因循旧习，遇到问题就忘了法治，甚至人为规避法治方式；还有一些领导干部仅仅把法治实践停留在简单化的学习宣传层面，在他们看来法治实践无非就是办几场法治讲座、考几套法律试题而已，对那些真正事关法治进程的制度建设完善、工作机制调整转变等关键问题，他们却视而不见、不提上议事日程。这种现象实际反映的是一些领导干部在贯彻中央全面依法治国要求上的法治实践形式主义问题。

深化依法治国实践，必须破除上述法治实践形式主义的错误做法，要把领导干部的积极作用发挥出来。首先，必须认识到领导干部是全面依法治国的重要组织者、推动者、实践者。全面依法治国必然要和具体的制度决策与执行挂起钩来，领导干部则是国家制度设计与执行的关键领导者、协调者、监督者。深化依法治国实践，必须依靠各级领导干部高度重视、积极谋划，按照中央统一部署，因地制宜抓好本地区、本行业、本部门贯彻落实，真正把全面依法治国与当地具体的制度建设和制度执行紧密结合起来。调研发现，王永康同志任西安市委书记以来推动的西安行政效能改革，以“西安十问”[10]为切入，针对西安长期以来的发展积弊，在相关公共服务制度完善和问责机制建设方面狠下功夫，取得了明显成效。比如西安较先在城市道路交通管理制度上严格实行“车让人”规则，在关键细节处一改西安国际大都市形象与城市文明程度不甚相符的旧面貌，初步树立了品质西安的城市新形象。可见，在深化依法治国实践上，创新制度内容、理顺制度结构，促进制度体系现代化，关键岗位领导干部的组织发动能力至关重要！

（三）深化依法治国实践要求领导干部成为国家制度运行现代化的实践推动力量

党的十八届四中全会 《关于全面推进依法治国若干问题的决定》出台距今已有近四年时间，各级领导干部对全面推进依法治国已达成基本战略共识，相关改革举措在一些领域和一些地方也取得了开创性成果。比如随着司法员额制的推行，一些地方入额的法院院长审办案件、入额的检察长出庭公诉等现象越来越普遍。课题组在对陕西省法院系统2017年开展的“听法院院长讲办案故事”活动调研时发现，当地各基层人民法院院长不仅实际带头办案，还积极将办案过程中的法治思考分享给社会，身体力行地引导社会理性思维、培育社会法治文化，群众对司法活动的信任感和配合度大大增加。与之相应，调研发现陕西省行政机关负责人在行政诉讼应诉上也较以往更加积极，一些领导干部能够做到亲自出庭，这不仅促进了本单位人员执法责任意识的加强，而且提升了行政案件司法审判的质量。显然，领导干部宣传法治、践行法治的做法具有很强的示范作用，能够有效带动周边并引领正向的社会法治实践风气。第十三届人民代表大会上，以习近平为首的相关国家领导人首次按照国家制度规定手按 《中华人民共和国宪法》文本庄严宣誓就职，这一突破我国政治传统、具有鲜明现代法治色彩的行为极大激发了全国人民对宪法权威与法治尊严的价值认同。网络资料显示，习近平等就职宣誓的视频获得大流量点击，网友纷纷“点赞”并留言好评。显而易见，领导干部在工作中善用法治方式，能够形成促进国家制度运行现代化的实践推动力量。

综上所述，深化依法治国实践是新时代中国特色社会主义法治建设的具体任务，领导干部作为深化依法治国实践的关键主体，其作用意义重大。不怕任务重，只要本领强。党的十八大就提出要提高领导干部的法治思维能力，但如何将法治思维具体运用于领导实践？如何为善于运用法治思维开展领导工作的领导干部提供更广阔的作为平台？这是党的十九大关于领导干部本领建设需要面对的新问题，它要求我们在理论上加强对领导干部法治实践本领建设的研究，在实践上高度重视顺应国家制度治理的新时代领导干部人才开发建设工作。

四、制度领导力建设：新时代领导干部深化法治实践新本领及其开发路径

新时代领导人才建设务必回应深化依法治国实践对领导干部的新要求，大胆进行以发挥 “制度影响”为目标的新领导力变革，建立并运用“制度领导力”素质框架，开发制度领导力——这一领导干部深化法治实践的新本领。

（一）制度领导力的提出及其新时代价值

在我国正在进行的这场以法治为载体的制度现代化革命中，针对由此带来的制度与领导的关系问题，尤其是制度变革的领导人才保障问题，学界纷纷提出各种有益观点。刘峰教授强调：“治理体系是由治理制度构成的,治理制度的执行需要执政骨干的治理能力。”间接指明了治理与制度的关系以及制度执行对领导者能力的要求。有学者直接指出：“推进国家治理现代化关键在于建设一支高素质的干部人才队伍。”还有一些研究者针对我国制度不尽科学以及制度执行不够到位的现实困局，进行了与领导力革新相关的研究，指出不能“脱离制度建设与制度创新来打造领导力与执政力”。有学者宏观地提出“制度力”“制度是第一领导”等强化制度影响的新领导方式。李拓教授则具体地提出了制度领导的概念，他指出：“领导学理论研究必须跳出从领导者主观角度去谈论领导力问题的旧框框。制度领导就是把制度拟人化，让制度发挥‘领导人’的作用。”这些观点从不同角度说明，在实践层面，在推进制度治理的过程中，制度与领导的关系日益密切；在理论层面，领导者如何通过制度建设和制度执行来发挥制度影响，或者说，如何让领导者成为促进制度影响发挥的新领导人才，是学界关于领导力更新能够达成的基本共识。笔者认为，基于制度的规则本质，事实上，强调制度影响就是在强调规则影响。而发挥规则影响，其实已经符合“规则之治”的法治思维对实践的核心追求。因此，笔者整合前人研究，在2016年提出以“制度领导力”界定领导干部将其法治思维运用于实践而形成的在制度设计与创新、制度执行与落实等方面具有的影响力。如前文所述，深化依法治国实践意味着国家治理的制度性变革的深入，它要求领导权力运用与制度深度结合。制度领导力是对这一实践要求的理论回应，它突破并区别于偏重“人格影响”的传统领导力认知，特指领导者在制度框架运用权力并通过对制度创新设计、执行落实、监督完善来发挥“制度影响”的新领导力。

马克思主义认为，制度属于历史的范畴，当人类处于“狭隘地域性”历史的时候，制度主要是在各民族内部生长，自从人类历史步入“世界性历史时期”之后，制度的选择与创制就越发具有重要意义。[11]在治理全球化时代，世界范围内的制度选择与创制对一国内部治理与国际治理环境都会产生深刻影响。在国家治理层面，一国在现代化进程中能否做到不简单照搬任何现成的制度经验，而是因地、因时选择和创制适合于本国具体国情的制度体系和运行机制，将决定着本国的现代化命运。中东一些国家地区强行发动“颜色革命”推进西方民主国家现代化模式的失败教训警醒我们，必须在我国的国家治理现代化转型中强调植根于我国国情的道路自信、制度自信、理论自信与文化自信。也就是说，立足国情进行制度创新以完善中国特色社会主义制度，应当是我国实现国家治理现代化的前提基础，这也符合马克思主义对国家制度选择与创制的历史唯物主义实践观。

党的十八大以来我国从推行政府 “放管服”、实行司法员额制、建立国家监察体制，到统筹推进党和国家机构改革，全面深化改革的节奏一直是紧锣密鼓的“进行时”。当前，这一系列中央改革部署迫切需要地方领导干部在贯彻执行中能够进行主动的 “制度配合”，也就是能够把中央顶层设计与地方机制创新紧密结合起来，通过上下联动的地方制度体系科学化建设和地方制度执行高效化运转部署，全面推动顺应国家治理现代化的制度治理局面的形成。可以预见，在推进国家治理现代化的时代趋势下，领导干部进行制度创新、加强制度执行以及评估监督制度效能的能力，必然成为新时代领导干部不可或缺的新领导力内容。然而长期以来，我国更侧重于从领导者思想境界、道德水平、方法技巧上界定领导力，更看重领导力的人格引领价值，一定程度忽略了领导力的制度引领功能。当前我们亟需突破这一关于领导力的传统认知偏差，大胆进行适应新时代改革实践要求的领导力变革，加强领导者始终聚焦制度、以发挥制度影响为目标展开领导工作的能力素质。[12]制度领导力旨在申明除了人格影响力，领导干部还应当通过置于制度框架运用权力以及通过对制度的创新设计、执行落实、监督完善等手段来发挥“制度影响力”。特别是在国家制度现代化的改革进程中，领导干部更应将领导行为的最终目标聚焦到制度影响上，即理顺制度体系并协调其与现实的适应性、加强制度运行并增进其操作实效等等。

显然，制度领导力突显的是领导者在制度建设与制度执行上的影响力，相较于传统领导力的人格影响模式，制度领导力发挥的是制度影响作用，它与制度治理对新时代领导干部的法治实践要求深深地契合。第一，制度领导力是一种可以培养训练的现代化共性领导力。它超越领导者个性，以制度为载体展示领导力，制度成果成为评价领导者领导能力的相对客观的标准。第二，制度领导力是一种适应现代法治文化的非人格化领导力。这一领导模式下，领导者的个人素质只有转化成制度贡献时，才能够发挥关键性的影响力，它弱化了“人治”影响，强化了“规则之治”的法治氛围。第三，制度领导力是一种依托制度发挥权力影响的科学化领导力。它通过将权力运行纳入制度框架的方式，有力抑制用权过程中的权力任性冲动，是一种依托制度发挥权力影响的科学化领导力。第四，制度领导力是一种最大化服务于组织宗旨价值的职业化的政治领导力。制度治党、制度治国背景下，组织的制度体系是组织宗旨价值的集中体现，制度领导力聚焦于制度影响作用的发挥，体现的是将政治忠诚融于职业行为的职业化的政治领导力，有利于最大化增进制度效能。总而言之，制度领导力顺应现代化制度治理，是新时代领导干部深化法治实践的新本领。

（二）“制度领导力”素质框架的科学构成

领导能力素质框架是领导力开发建设的通行路径。制度领导力作为新时代领导干部深化法治实践的新本领，在将其用于领导人才开发建设时，设计一个“制度领导力”素质框架，是将理论运用于实践的有益做法。按照“知行合一”的朴素哲学实践观，领导干部对制度的正“知”与正“行”的统一应当成为“制度领导力”的最基本构成要素。所谓正“知”，即正确的思想理念；所谓正“行”，即正确的行动举措。由于领导干部对制度的“行”一般体现在决策、执行、监督等各领导实践环节，领导干部对制度的正“行”可依此做进一步分解。由此，“制度领导力”素质框架可由以下四个基本要素构成：

1.尊崇制度的现代观念力。思想是行动的先导，现代化行动的前提是现代化的观念。受传统封建文化影响，我国一些领导干部权力本位意识、“唯上”不“唯制”的习气仍然较为严重，他们不仅习惯于轻视权力法定的制度依据，更习惯于忽视权力行使的制度成果。这些领导干部在工作中缺乏对制度的根本遵循和长远创设，权力运用往往表现为一些短期行为、个性化决策，偏好追求所谓政绩工程。因此，“制度领导力”素质框架首先应强调领导者具有先进的制度观念，即拥有以信奉“规则之治”、尊崇制度权威为基本内容的现代化观念体系。具体表现为：第一，认可制度的规则本质，认同“规则之治”的法治价值和制度治理的国家现代化目标。第二，尊重现代国家公众对权力制约的认可与期盼，认同制度是现代国家权力来源的法定依据。第三，崇尚法治思维，认同“法无授权不可为，法定职责必须为”的权力行使原则，能够摆正制度与权力、权力与权利的关系。

2.创新制度的现代决策力。“制度领导力”素质框架应包含以制度遵循、制度建设为内容的现代决策力。决策往往是领导干部开展具体工作的起点，现代决策力意味着决策一方面以遵循制度为出发点，另一方面以完善制度为落脚点。这种以制度建设为导向的决策往往不拘于一事一时，而是立足决策效应的普遍性和长远性。它不局限于解决局部问题、眼下问题，而是更加关注由一时之事引发的制度发展问题，即制度内容的科学设计及其执行的长远效能。例如2016年引起全国关注的“雷洋案”暴露了执法过程中执法记录仪规范使用的问题，公安部即发布 《公安机关现场执法视音频记录工作规定》以加强对执法视音频手段的普遍工作规范；再比如2017年“专车”现象引发一些地方出租车罢运纠纷后，交通运输部即在广泛征求社会意见基础上出台了 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以规范“专车”这一新兴业态的经营。上述做法共同体现了相关部委领导在行业管理中从个案延伸至全局的创新制度安排的现代决策力，他们以制度建设为抓手，尽力在决策中把社会对“良法善治”的价值期待落实于具体的社会秩序创建。调研发现，聚焦于制度建设的决策还能够激发领导干部更加务实地致力于因地制宜的制度创新工作。比如陕西省西安市政府在解决临时摊点这一城市管理顽疾时，就以制度创新为抓手深入社会调研，并根据调研结果于2016年发布了《西安市食品摊贩临时摊群点管理暂行规定》，该规章在国家法律、地方性法规给定的制度创设空间内，确定了“从严管理、疏堵结合、便民利民、控制数量，定点定时”的西安市临时食品摊点管理原则，划分出“严禁区、严控区、疏导区”三个管理区域，确定春冬、秋夏的早晚出摊时段等等一些因地制宜的管理办法，其实施取得了良好效果。总而言之，以良法善治为价值指引，聚焦于制度的科学设计与务实创新的新领导方式，显示了领导者力抓制度建设的决策能力，理应成为“制度领导力”素质框架的重要内容。

3．落实制度的现代执行力。 “制度领导力”素质框架还要包含以制度落实为手段的现代执行力。“法律的生命力在于实施”，制度的权威在于落实，落实的关键在于严格执行制度。党的十八大以来，中央八项规定落实的显著效果全国上下有目共睹，它深刻表明制度的具体内容若要转化为现实的社会秩序，必须做到严格执行。制度领导力是致力于制度影响、力求发挥制度威力的现代化领导力，它必然主抓制度落实，强调严格执行。比起制度的“上墙”，制度领导力更关心制度的“落地”，因此，它更关注制度内容的可操作性及制度执行的环节步骤部署。回顾我国法治建设历史，一些地方政府由于缺乏科学的全局性执行部署，行政执法长期疲于应对临时状况，执法运动化有余而常态化不足、灵活性有余而原则性不足，导致我国一些法律制度的基层实施很难令人满意。其恶果是，一些制度规则因此而缺乏权威效果，社会成员对制度规则不能建立起必要的敬畏之心，这一现象反过来又影响社会成员对社会规则的自觉遵守，最终导致社会整体规则意识下滑的恶性循环。近年来我国接连发生的游客违背动物园规则而致老虎伤人事件，以及法院执行中的各种 “老赖”现象，就是上述恶果的现实折射。显然，这是“规则之治”法治进程中的一大障碍。

因此，我国当前迫切需要通过提高制度落实水平来带动整个社会的规则意识提升。制度领导力恰恰顺应了这一需求，它要求领导者以制度的执行与落实为工作的根本落脚点，做到善于将领导过程与制度运行高度统一，遵循“权利本位、程序正当、权责一致”等法治思维的原则和方法，切实建立起尊重保护权利、严格遵守程序规范、用权必定问责的工作机制，有效保障制度的层层落实。毋庸置疑，严格制度执行意味着，制度内容的确定虽然是可以依法定程序商榷，但依法发布的有效制度的执行却不能再商讨打折扣！惟此，制度的落实才不会落空。

4.评估制度的现代监督力。“制度领导力”素质框架还应当包含评估制度的现代监督力。决策、执行、监督是领导活动的基本环节，制度领导力的现代性就体现在它于各领导环节都着眼于制度的作用发挥。从监督环节来看，制度领导力最终关注的不是一人一事的处理以及领导者个人权威的树立，而是制度效能的全面实现以及制度权威的最终形成。因此，具备制度领导力的领导者不会忽视对制度落实的层层监督，而且会愈加重视对制度效能的监测评估。调研发现，从中央到地方，各级政府都开始重视利用第三方评估机构的力量对政府权力清单制度推行后的“放管服”效果进行科学评估，这些评估结果对相关政府下一步工作的改善无疑提供了较为客观的判断依据。如今，党政机关建立第三方评估机制对各项制度改革推进的效果展开科学的评估监督正渐渐成为一种趋势。同时，第三方机构对国家重要制度实践效果的评估积极性和社会影响力也与日俱增，比如中国政法大学法治政府研究院自2013年启动中国地方法治政府评估项目已有五年，他们每年根据中央新的法治政府建设规定调整相关指标体系内容，在全国范围内展开调研评估，每年出具一份中国法治政府评估报告，报告结论被理论、实践部门以及全社会共同关注。这些现象表明，关注制度的实施效果已经成为全社会对法治建设的共同需求。圣人言：“听其言，观其行。”如果说制度内容是一种秩序价值的“宣告”，属于“言”的层面，那么制度效能评估就是对秩序价值的行动落实的检验，可谓“观其行”的范畴，显然，后者对把握事物的本质尤为重要。以制度效能评估为依据对具体工作展开监督，是更加科学有力的监督，它不仅能够确保反馈聚焦到制度的执行落实上面，还能够促进对制度决策科学性的验证反思，从而不断推动从“良法”到“善治”的良性循环。

（三）运用“制度领导力”素质框架开发领导干部深化法治实践新本领

1.将“制度领导力”素质框架与现任领导干部法治绩效考核相结合，“倒逼”领导干部深化法治实践的新本领生成。前文所述“制度领导力”素质框架为我们描摹出顺应现代化制度治理的现代领导者在观念意识、决策方式、执行目标、监督模式上的新形象。新时代领导干部深化法治实践的新本领开发，可以借助这一工具，将相关组织考核部门对现任领导干部的法治绩效考核工作做得更加科学与务实。具体操作上，可以借助地方“智库”力量因地制宜设计地方领导干部在制度观念——崇尚制度的现代观念力、制度决策——创新制度的现代决策力、制度执行——落实制度的现代执行力、制度监督——评估制度的现代监督力等方面的业绩指标体系，进而通过法治绩效考核“倒逼”领导干部在各领导环节善于聚焦制度，紧密围绕制度建设与制度效能进行思维、决策、执行与监督，切实深化法治实践，开创法治成果，不断提升制度领导力。

显而易见，将“制度领导力”素质框架引入现任领导干部法治绩效考核，能够引导领导干部把法治思维能力真正运用于实践，积极创造制度成果，努力发挥制度影响，充分展示制度领导的强大功能。毛泽东同志曾在《实践论》中说：“马克思主义者认为，只有人们的社会实践，才是人们对于外界认识的真理性的标准。”“我们的实践证明：感觉到了的东西，我们不能立刻理解它，只有理解了的东西才能更深刻地感觉它。”[13]这些阐述深刻揭示了理论与实践的辩证关系，即只有在实践中得到验证的认识才可能被人们奉为真理，而这样的真理认识又会使人们的具体实践更加有力（更深刻地感觉它）。理论与实践的这一辩证关系提醒我们，领导干部通过法治培训和学习而提高的法治思维能力，如果不经过法治实践的淬炼验证，就可能仅停留在理论层面，不能够真正升华为指导个人领导实践的信条。另一方面，一些领导干部在法治建设中嘴上头头是道、行动上却止步不前的例子在现实中并不鲜见，这也间接说明，干部管理组织借助“制度领导力”素质框架的考核杠杆将领导干部强力推向法治实践的现实舞台是十分必要的。可以预见，只有让领导干部在实际的法治“操练”中感受并验证法治的效果，他们才能够成为法治精神的真正追随者，从而在制度建设中推进法治并促进制度领导力的内化生成，最终实际树立起新时代法治型领导干部的新形象。

2.将“制度领导力”素质框架与后备领导干部培养、选拔、任用工作相结合，促进领导干部深化法治实践的新本领运用。法治实践是领导干部法治思维能力升华为制度领导力的熔炉与通道，换言之，制度领导力归根结底是领导干部深化法治实践的本领结晶。一方面，不投身法治实践，领导干部的法治思维能力不会自动变成现实制度成果，领导干部尊崇制度、创新制度、落实制度、完善制度的法治化领导行为习惯也不会自动养成。另一方面，制度领导力一旦生成，它又会增强领导干部深化法治实践的积极性和信心，成为领导干部持续深化法治实践的内在动力。因此，深化依法治国实践务必加强对具备制度领导力的法治型领导人才的培养、选拔与任用，为领导干部发挥制度领导力、实现制度治理提供实践岗位平台。

从这个意义上讲，组织部门对关键岗位的后备领导干部的管理也应当考虑运用“制度领导力”素质框架工具，从而有效呼应深化依法治国实践对新时代领导人才开发运用的需求。具体举措可从以下几方面着手：第一，运用“制度领导力”素质框架针对性地培养后备领导干部的法治实践能力。主要做法是，加强后备领导干部法治教育培训课程的科学设计。具体来说，一方面，在内容上充实关于法治思维能力在制度建设上的操作运用知识。比如帮助领导干部掌握制度决策环节的社会调研、意见征询以及评估论证等科学方法，或者帮助领导干部了解借鉴不同国家地区在制度执行机制、科学技术手段运用上夯实制度落实的有效举措，等等。另一方面，在形式上大力推动案例教学以及行动学习等侧重实践能力的法治培训方法运用，摆脱就法治思维讲法治思维的课堂讲授旧模式，激发领导干部学员将法治思维能力运用于法治实践的热情，并切实通过团队互动学习的形式帮助其提高法治思维的实际运用能力。第二，运用“制度领导力”素质框架有的放矢地从后备领导干部中选拔可用之才。主要做法可以考虑在后备领导干部能力测评中引入制度领导力评价机制，科学设计制度领导力评价要素模型，根据被测评后备领导干部在制度贡献上的工作实绩，采用360度访谈方法等进行深入考察，把那些具有制度领导力的后备领导干部选拔出来加以任用。第三，运用“制度领导力”素质框架科学任用后备领导干部，促进才尽其用。这里主要强调的是对前述制度领导力评价结果的科学应用问题。按照“制度领导力”素质框架设计的制度领导力评价要素模型，测评结果可能显示选拔出来的后备领导干部在制度领导力具体构成方面存在指标差异，这反映出被测后备领导干部在创新设计制度、夯实执行制度、评估监督制度等方面的不同优势，为组织任用干部提供了科学选择的依据。任用中可以考虑让更善于创新设计制度的后备领导干部去那些类似自贸新区、开发区等具有更大制度开拓空间的岗位担任领导干部，以最大可能激发制度产出的红利；可以考虑让更善于夯实制度执行的后备领导干部去那些更强调严格执行的综合执法岗位或司法部门担任领导干部，以强力推动制度威严在社会上的树立；可以考虑让更善于制度效能监督的后备领导干部去那些主抓改革实践落实的评估监督工作的领导岗位任职，以促进相关改革制度在设计决策、部署执行、效能监督以及进一步制度完善过程中的完整“闭环”。

刘峰教授2016年在首届中国领导力论坛中曾指出，中国化领导力研究要立足于当下践行“四个全面”战略布局的伟大实践。制度领导力研究即是对全面推进依法治国战略实践的理论回应，是对中国化领导力的研究探索。党的十九大后，中国道路、国家治理现代化的实践正走向深入，迫切需要加快现代领导人才建设。制度领导力研究顺应这一时代趋势，融合学界关于法治、制度与领导力的相关研究成果，以政治学、领导科学、法学的跨学科视角，将新时代领导力变革置于深化依法治国实践的新时代主题背景之下，对新时代领导人才建设提出了运用“制度领导力”素质框架开发领导干部法治实践新本领的对策建议，这对促进党和国家机构改革后中央与地方各项制度的衔接落实具有重要意义。