社会权力视阈下法治型体育治理模式的法理论析

2018-11-28陆俊杰

成都体育学院学报 2018年3期

陆俊杰

社会治理模式与经济发展、政治体制、社会环境以及文化传统等多种因素交织在一起。体育领域的治理模式与一般意义的治理模式比较，在治理的主体、规则、方式以及理念等要素上更具行业特征和自身逻辑。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确建设社会主义法治国家，法治型体育治理模式常为学者所论及。当下，体育领域法治治理模式的研究将视线聚焦于体育行业内行政性和自治性权力的规范运行层面，力图以政策或制度形式固化体育领域权力享有者的各种行为，通过体育领域的良善治理，[1]避免权力滥用。反观这么多年我国体育反腐的进程，我们已经建立了较为完整的治理规范体系和执行体系。然而腐败现象依然时有发生。实际上，体育法治治理依然存在于目标层面的政策与制度推进，而体育领域并非仅有法定的行政权力，更多是从运动员选拔到比赛组织与结果认定的体育专业的自治权力，仅仅从制度层面的约束与规制在体育领域是无法完全实现对腐败和其他权力滥用现象的遏制与消除的。因此，以法治方式和法治理念来构建体育行业的治理模式，建立较为完善的权力约束与权利保障机制成为学理意义上研究的重要路向。笔者无意去重复前人的研究路径，而试图以社会权力理论为基础，从法理层面阐明法治型治理模式的理论逻辑，以期为进一步深化体育领域的治理实践提供有益的参考。

1 体育治理模式演进的内在权力动因

1.1 王权驱动的体育治理模式

古代社会，个体自主的体育活动主要在于养身和道德涵养，一般无利益滋生，但当军事与竞技体育进入政府与公共领域，体育与政治利益便交织在一起，体育腐败则随着个体追求权力而产生。[2]秦汉以后宫廷体育作为官员阶层的活动，成为权力地位的象征，因此官员们通过不正当手段实现体育活动的有利性而满足不同的利益诉求。对此，汉代以“吏坐受赇枉法……皆弃市”予以规制腐败。隋唐时期军事体育更为兴盛，军事体育训练的成果成为武馆晋升的直接通道，由此衍生的贿赂等腐败现象不断发生。唐朝则用“受财而枉法者，一尺杖一百”等加以刑罚处罚。无论何种形式反对体育腐败的机制，启用或者实施治理的规范抑或行动，权力动因直接来源于王权社会的帝王，主要按照皇帝的意志进行规罚。王权的有力干涉，促使体育归顺于官员选拔任用机制和日常上下级管理体系之中，防止体育各项活动凌驾于皇权之上，从而确保王权的话语统治。

1.2 商权驱动的体育治理模式

近代社会，随着竞技体育的发展和成熟，奥运会等综合性竞技体育运动以及各单项体育锦标赛等组织化的体育竞赛活动如火如荼，政治活动、商业活动以及体育运动等交织在一起，形成了多重利益叠加的格局。各类体育社会团体等体育自治组织内，大量吸纳了社会各界人士，包括政界名人、赞助企业代表、体育专家和著名运动员等。在权力的话语体系中，各类不同的主体有自己的立场和利益。而参与体育活动的也不再只有运动员和裁判员，各类体育组织的管理人员、赛场服务者、媒体人员、志愿者等形成了较为完善的重大体育活动，不同的利益诉求形成了结构性的腐败可能，体育腐败也呈现出全新样态。尤其是赞助商的进入，使得体育运动更具商业利益。他们一方面追求利益最大化，另一方面又排斥其余利益主体通过不正当手段取得非法利益。[3]因此，经济利益背后的商权化动力推动着体育治理模式的更替与演进。经济力量在奥运和单项体育组织内的话语权，是商业权力机制渗透的必然结果。经济权力通过对体育法律、竞赛规程以及组织程序施加影响力，促进竞技性体育运动的规范合理运作。同时，经济利益的排他性，极大地影响了体育反腐的开展，促使体育治理的内在动力由王权向商权转变，从而形成了新的治理模式。

1.3 法权驱动的体育治理模式

随着西方国家的法制发展，政治运动逐渐辐射到了体育领域。二战后，不仅政治国家内部的体育组织把体育活动的法制化作为治理的信条，国际化的体育组织和竞赛活动也将权力制约与权利保障作为其组织的价值首选。无论是体育法制还是体育自治之间不再形成激烈的价值冲突，人们在体育治理的路径上基本达成了一致，也将体育法律法规和自治规范作为开展体育运动与体育活动的基本准则，在体育组织管理、竞赛规程、反兴奋剂、赞助原则程序等方面形成了多元化的规范体系，确保体育竞赛的公平公正。自由、民主、平等与秩序等价值原则彻底颠覆了王权和商权驱动下的体育利益导向，更加关注体育运动参与者的权利。体育组织参照政治国家形式的法制话语获得政治权力，实现了体育组织自身身份的法律化，从而基于法律理性获得体育领域的合法性。在这种法权化的权力机制下，体育领域的治理模式内在地过渡到了通过法律制度的预防与监督，体育治理的立法、司法与守法成为了正常样态，构筑了较为完整的预防和惩治体育腐败的规则体系。制度式体育治理的话语权是民族国家以及国际组织内的政治权力根据时代发展要求，逐步以理性规则掌握治理的立法权、执行权和司法权，从而以政治权力驱动体育治理活动的开展和模式的建立。

1.4 人权驱动的体育治理模式

在权力话语体系的渐变进程中，体育也迈入了全球化时代，体育良善治理成为新时期的发展样态。除却竞技体育外，社会体育成为当下发展的潮流。在反思现代性的权力结构形态中，王权、商权或政治权力在体育国际化与信息化的潮流中逐渐式微。法治与法制的差异日益在体育领域显现。传统阶层化的逻辑理路在体育治理的进程中日益被扁平化的治理形式所取代，体育社团化改革成为当下体育治理的热点。体育领域的治理模式逐渐由政治转向到社会，除却体育法律和自治规则成为治理的首要标准外，体育参与者的权利保障成为制衡体育权力的重要内容，构筑体育治理的社会机制已然是重要内容，公众意识的觉醒也催生了社会体育治理的力量。以中国足球黑哨惩治和中国体育社团改革为代表的新反腐形式的出现，表明体育领域的市民社会逐渐形成，[4]社会权力逐步成为体育治理模式形成的隐性驱动力，从而形成了组织化的体育治理的权力制约和平衡力量。人的权利成为时代的话语权威，人权化的治理驱动将体育的功能归顺到人的本质意义[5]，有效实现了人类体育的最高价值——发展。

综上，不难发现，不同时代的体育治理腐败演进的内在权力动因是不同的，“王权—商权—法权—人权”的内在权力逻辑是驱动治理形式变化的不同动因，这正是推动体育治理模式变迁的重要内在力量。

2 社会权力及其在体育领域的法治治理功能

腐败与权力及其背后的利益紧密相关，体育领域也不例外。如何制约体育领域的权力成为体育治理的核心要义。体育法治治理的核心问题是什么权力是反腐的核心力量。在体育治理的变迁进程中，王权、商权、政权甚至法权都未能从真正意义上实现对体育权力滥用的有效规制，而人权意义上的权利才能有效规制体育腐败的产生与泛滥。与政治权力对应的社会权力，则是整个时代权力体系中的重要力量，能够确保体育权利的发生与实现，也是体育法治治理的内驱力。

在传统强权国家迈向国家——社会二元分立后，社会公共领域逐步扩张，大量社会组织、社会力量越来越多地参与国家政治生活[6]，社会权力逐步壮大，有效发挥着对政治权力的制约作用。学者们对于权力体系中的社会权力进行了多样化的概念界定和论析。总体而言，社会权力意指在社会关系中除国家与个人之外的社会主体根据其独立拥有的资源和地位，对国家和社会所产生的支配力和影响力。社会权力存在于政治领域和私人领域之间的社会公共领域，通过合理交往形成公共权威进而制约处于绝对地位的国家权力。[7]社会权力的权能范围涉及组织内外、国家内外两个范畴。社会组织内部的社会权力，主要依照组织章程对社会组织及其成员的行为进行治理，而对于跨越政治国家治理边界的国际性社会组织的社会权力，则对超越主权国家界限对组成成员国的组织和成员行使影响和监督权力。社会权力的基本属性和权能领域在体育行业显得尤为重要。体育与其他社会活动不同，涉及的组织体不仅有主管体育的国家机关、体育行业组织，还有体育经济组织、体育运动学校、体育学会协会等社会团体等。不同的组织体背后有着较为复杂的权力机制和利益关联。

代表体育领域社会权力的体育社会性组织尤其是体育社会团体作为重要的社会权力组织具有自主性和自治性，法理层面而言更具社会性，能够将体育社会权力制度化、规范化和实效化。体育行业内的社会权力不仅积聚体育专业知识技能资源，还能利用这些资源以自己的独立地位对本领域内的政治行为、经济行为、专业活动和程序进行有效的监控，防止权力越界与滥用。社会权力在体育领域的法治治理功能与作用表现在：

2.1 制衡体育行政权力的功能

无论是竞技体育还是社会体育甚至是学校体育，已经与纯个体性的体育运动逐渐疏离，行政权力或多或少地渗透到体育行业内部，影响甚至控制体育运动的各个内在领域，从而滋生出各种腐败因素。权力制约与权利保障是现代法治的核心。[8]社会权力推动体育活动的社会化与民主化，由行政管理模式转为社会治理形式，通过体育社会团体接纳由体育行政机关掌握的体育公共权力，有效动员体育社会力量和体育资源进行体育现代治理，从而缩减行政权力攫取利益的可能。另外一个层面，从基层体育领域发生的体育社会权力，更了解体育运动主体的公共权利需求，以自治性规则确立权力的边界，从而防止体育行政权力的肆意扩张和权力寻租。虽然在体育行政体制内，也有行政或司法权力对其进行监控，但是受错综关系的影响，效果不甚明显，而体育社会权力则独立于行政治理机制，更能发挥对体育行政权力的制约作用。

2.2 生成体育软法规范体系的功能

目前而言，体育领域的治理主要依赖刑事法律和行政法律法规等“硬法”，根本上依靠的是这些法律法规背后强大的行政力量和司法力量。行政与刑事的硬法是以体育贪腐行为结果为导向的规范体系，虽然具有规范与引导功能，但是更多地表现为事后约束与惩处，治理的过程性意义不足。体育社会权力来源于体育的公共领域，社会力量在这个平等、自由和协商的领域内取得自主的空间。以自治性的体育社团为组织体系的体育社会权力，从纵向沟通和横向协调两个层面构筑体育自治共同体和治理规则体系。享有社会权力的体育领域的成员，在开展体育活动、进行体育治理的进程中，通过自愿协商和沟通形成公共意志，产生能够约束全体或部分成员的自治规范。体育软法在社会权力的调控下产生，并依靠公共强制力或自律机制保证实施，这种规范体系将主体的意愿内化为自治规则[9]，从根本上让体育共同体的成员从心底上遵从集体意志，从而对自我进行内在与集体规范的约束，确保体育社团组织的权威性和一致行动，消减个体的冲动和个人主义倾向，有效防止体育权利滥用对于体育法治的威胁。

2.3 培育新型体育社会组织的功能

传统体育治理功能发挥来源于政府性组织或者体育领域的个体作用发挥，与国家治理模式中力量来源基本一致。作为国家巨型组织体的治理更多是宏观意义上的主导，而无法触及体育腐败的细枝末梢，具有较强的滞后性。而体育社会权力来源于公共体育领域的体育大众，更接地气，几乎可覆盖体育运动的任何环节。社会权力的多中心化、分散化和资源的社会化虽然实现了对体育行政权力的消解和限制，但是个体性力量容易被力量巨大的行政机构、跨国公司等吞噬，因此需要抱团建立新型体育社会组织予以对抗和抵御。新型体育社会组织以组织化形态凝聚个体体育力量，积聚各类体育资源和专业知识，以集体的力量抵制行政权力的延伸和控制，通过掌握话语权实现体育治理的社会控制。[10]社会体育力量的生长，必然衍生出新型的体育社会组织，促进了由个人监督向团体监控转变，实现了社会分权和多元权利的互相控制和相互平衡，保证包括体育社会权力在内的各种权力关注和遵从实体性和程序性规则，守住体育清廉的底线与基础。

当然，体育社会权力还有吸纳公众参与体育治理、促进行政反腐社会化、增强体育公民治理及意识等法治功能，不再一一赘述。作为日益壮大的社会权力，在一定程度上改变着当下的体育治理结构和秩序状态，展现出向法治治理模式的转向。

3 基于社会权力的法治型体育治理模式

3.1 法治型体育治理模式的概念

传统意义上，体育治理更多地将着力点集中在运动治理、组织治理、制度治理等层面，体育治理模式也随治理方式变化而转换。在法治中国的时代背景下，法治体育成为实现体育治理能力与治理体系现代化的重要路径。体育治理是在法治的统领下对体育活动及腐败等的具体治理，是体育治理体系现代化中的重要组成，已经具备了社会条件和内在动力的支持，在一定意义上可以改变当下的体育治理机制、权力结构与秩序状态，展现出全球化和信息化时代治理理念的变革与模式走向。在全新社会权力体系及机制语境中，法治型体育法治治理模式是指依据科学完备的体育法律规范体系，社会权力主体以社会资源条件制约体育公权力，稳定体育治理秩序，保障公众体育权利，预防和惩治体育领域腐败行为的一般方式。根据法治型体育治理模式的动因差异，可分为政府式体育法治治理模式和社会参与式体育法治治理模式，本文将研究的视阈框定在后者论域之中。

3.2 法治型体育治理模式的特征

在传统体育治理模式中，运动型体育治理模式具有集中性与即时性的特点，在短期内针对体育的权力运行进行专项整治，但此模式更多执行的是上级领导的指示命令，阶段性的运动不具备长期性，难以形成持久的威慑力；组织型体育治理模式则具备有序性与组织化特征，治理范围和对象针对性较强，在体育组织体系内时效性突出，但是同时也无法长期和稳定地解决体育腐败的全领域问题；[11]制度型体育治理模式相较于前两者更为进步，以初步确立的体育治理制度体系，较为稳定而全局地制约体育权力、反对体育腐败，但是理念悖反、主体宽泛、要素冲突等方面局限明显。

三类传统体育治理模式背后的权力动因虽然具备了历史变迁的进步意蕴，但是依然是以公权力制约公权力，未能脱离权力间的矛盾焦点。法治型体育治理模式则不同，以社会权力作为制约体育公权的主要力量，具有社会性、系统性、结构性和稳定性的特点。法治体育治理的动力源是社会权力，是社会成员和社会组织系统中的各力量对体育公共权力的监督和惩治，更具社会意义上的权力制衡；而法治型体育治理模式作为一种模式有其内在的结构性要素，一般涵盖主体要素、观念要素、制度要素、组织要素、运行机制要素等，与传统模式的单一性具有较大区别，系统性更强；此模式的各类要素在运行机理上，相互独立却又相互支撑，形成法治治理的回应链，结构较为稳定高效。法治型体育治理模式在法理上是社会权力与体育公权的对立统一，形成了具象的有序性治理结构，促进了新型法治体育秩序的形成。

3.3 法治型体育治理模式的法理架构

(1)体育良善治理是法治型体育治理模式的价值导向。任何模式的确立均有其内在的价值衡量与价值选择，引导着人们确立不同的治理形式与治理机制。在体育治理模式的历史变迁进程中，运动式体育治理更为关注治理活动的即时效率，以一定时期的集中治理提升治理的阶段性成效；组织化治理则强化了行政机构的组织化治理程度，谋求的是体育行政权力机构在一定阶段内的权力权威与维护组织的存在与发展；制度化治理则倾向于通过法律规划扎牢体育行政权力的制度牢笼，建立和维护权力运行的秩序。法治型体育治理模式通过社会权力的充分参与，以规范化的社会组织采取制度化民主协商形式，确立体育法律制度的至上地位，有效维护体育运动领域的稳定和体育秩序，确保体育正义目标的实现。秩序、效率和正义价值在法治型体育治理模式中以善治形式得以有效实现。在体育善治的价值框架内，体育法尤其是体育软法规范体系成为体育公共治理以及体育治理的至上权威，禁止一切组织和个人有超越规范的特权，防止权力滥用与寻租现象的发生；体育社会权力高效组织体育活动或赛事，通过自治领域的专业权威共同治理体育的公共领域，阻却非理性因素进入专业领域，有效防止体育末梢神经系统被侵蚀；[12]体育社会组织内专业成员共同参与本领域的活动，监督体育行政权力在有限范围内的行使；以确定性的体育程序，确保在体育赛事等活动中公正执法；社会权力促进和保障分配均衡，防止体育正义在非正常手段的干扰下流失……在体育社会权力运行机制下，治理模式不再将某单独的价值作为价值目标，而是将多元价值蕴含在体育良善治理中，在制度、机制、组织等要素中实现治理的法治转型。

(2)体育社会组织是法治型体育治理模式的主导形式。传统体育治理力量集中在国家或者体育管理部门的行政力量和司法力量，呈现出以公权力制约公权力的图景。无论是运动、组织还是制度形式的体育治理模式，治理的主体或者主导力量是政府、体育主管部门或者独立的自然人等。国际体育组织以及西方国家在多元利益和多元权力土壤中生长并发育出来的法治对于后发型体育法治现代化国家特别有借鉴意义。随着体育第三部门的蓬勃兴起，体育法治的社会力量茁壮成长，逐渐成为体育法治治理的重要力量。体育社会组织以组织化的力量有机团结体育社会领域的个体力量形成体育社会权力，立足于公平自由的理性体育精神，消减了体育的政治权力、等级关系与裙带成分，抑制非理想化手段攫取社会公共体育利益的可能性。在体育社会组织以专业化力量组织专业化赛事和活动中，以组织信息公开的形式保障每位参与者的实体权利和程序权利，以专业化程序确保每个环节在正当程序中确保权力不偏移。而对于体育社会权力的组织体系内部的权力偏移，则以其他体育社团及其团体成员在沟通协商过程中的共同监督防止组织行为的异轨。[13]在专门性治理的组织机制中，体育专业治理社会组织及社团成员形成独立的专职体育治理力量，在国家治理组织体系框架内开展专业活动，尤其在自治领域的治理活动中形成体育自治的治理组织行为与功效。一旦体育领域的社会组织成熟并开展有序的反腐参与，将培育体育社会成员的法治治理信念、自由民主意识和公共治理精神，形成公众有序参与体育治理的组织化公共领域，积聚体育治理和体育法治的重要社会资本。

(3)体育软法体系成为法治型体育治理模式的重要规范。传统体育治理模式，要么缺乏规范体系的支撑，要么完全依赖国家治理基本法律体系进行规制。由于体育不同于其他国家公务活动领域，不仅存在公权力的领域，还有更多的体育自治领域，国家法无法将触角伸及这些范围，导致具有公共性的体育运动出现整体塌方式的腐败现象产生，比如前些年的黑哨现象等，社会各界对此出现强烈的批评。专业性与公共性之间的矛盾，让反腐似乎缺乏法理上的支持。而体育社会权力在体育公共领域通过开放协调的公共治理，形成有别于国家法的体育软法，除了确定一般意义上体育活动的专业性规则，另外还形成了公共体育权力的监督机制。这种监督和救济型软法规则是与硬法对称的，并让每一项体育权力在行使时，都受到来自各个体育组织体内外成员的多向软监督，包括来自参与者和利益相关者的权利监督。体育领域的软法将协商、契约精神、非强制性等引入体育活动，整合所有利益相关者成为反腐的主体力量，形成内心服从的软法机制。这些软法包括体育惯例、体育公共政策、体育竞赛规程、体育专业标准等，因为严密性和成员认同，在体育的自治领域成为反腐的重要规范依据。体育软法规范体系成为法治型体育反腐事前性、公开性和过程性的重要支撑系统，成为强制管理背后自愿合作治理的重要规范源泉。[14]

(4)诱致性变迁是法治型体育治理模式的实施路径。以国家权力为主导的传统体育治理模式，由专门的体育纪检监察或者司法机关对体育领域的贪腐行为进行规范，是“自上而下”的由政府权力组织推进和实施的。这种政府推进的体育反腐治理、法治治理所需要的政府力量与法治目标要求的对政府权力制约之间存在天然不可破解的矛盾，同时推力不可持续或可能衰减影响治理的成效，价值偏好也会让治理模式的功能不能充分发挥。[15]法治型体育治理模式强调体育领域治理模式的法治性，也即法治治理的主体不再是政府机关，而是社会权力享有者作为主导性力量；体育治理不再以理性建构主义为主要依据，而是以体育社会领域的成熟和社会权力的发育为重要路径，强调以发育完善的体育社会组织引导治理活动渐进发展；以软法为导向的诱致性变迁替代强制性制度变迁，更为兼顾体育微观层面的反腐制度完善和机制成熟。这种“自下而上”的体育治理路径，在市场机制、理性意识和自由精神层面夯实了体育治理的社会基础，以体育公众利益多元自主性权利平衡和制约体育公权力，以社会权力的合法性构筑体育公共领域的知识资源及权力的权威，多层面多角度构筑好体育治理的法治机制。

综上，由不同内在动因驱动的传统体育治理模式具有历史与内在逻辑的局限性，无法担当体育治理的重任。以社会权力为动力的法治型体育治理模式，是国家法治与体育法治的必然延伸。法治型体育治理模式以体育软法体系为规范前提，以体育社会组织为主导力量，以诱致性变迁为主要路向，从而实现体育良善治理。

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