高校中央财政专项资金管理机制研究

□（电子科技大学 四川成都611731）

一、引言

绩效预算是现代预算发展的高级形态。绩效预算与现代政府治理的共生性和协同性决定了绩效预算是现代政府治理的基础与核心（曹堂哲、施青军，2017），财政部出台的《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》（财预[2015]82号）要求从改进项目管理方式、加强项目库建设和管理、推进预算评审与绩效管理、强化项目支出预算编制和执行、实行中期财政规划管理等途径全面落实加强项目支出预算管理，切实提高部门预算的管理水平。随着财政预算管理制度改革的深化，财政预算执行的科学化、精细化管理已成为常态，而伴随着高校内涵式发展的需要，中央财政专项资金拨款作为高校收入的重要组成部分，怎样保障中央财政专项资金的额度到位，引起了高校领导的高度重视。然而，根据现行政策对中央财政专项资金的执行与绩效评价要求，更强调项目资金支付的及时性和准确性，要求严格执行国库集中支付制度和政府采购预算管理，面对改革发展的新形势和预算管理内外部环境的深刻变化，管好中央财政专项资金，保证执行效率和效益是目前高校亟需解决的问题。

高校作为公共财政资金的使用者，把绩效理念嵌入到预算管理实践中，在预算编制、预算执行、预算监督环节嵌入绩效目标设定、绩效评价以及评价结果的应用，发挥财政资金投入的更大的教育效益，对促进高校科学发展具有重要意义（田宏忠、韩华，2012）。为此，大多数研究者从绩效评价的方法和指标设计进行了相关研究。为了全面推进预算绩效管理工作，财政部制定了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号），对绩效目标从产出指标、效益指标和满意度指标进行了设定，要求在申报财政专项时进行填报，但目前在高校执行中普遍存在流于形式、应付的状况，究其原因主要是高校中央财政专项资金缺乏有效的管理机制。刘敏（2016）提出了改进高校项目支出预算申报机制、强化项目支出预算执行监控机制、构建项目支出自我控制和约束机制等措施，但缺乏行之有效的实施方案。薛桐等（2016）从组织结构视角出发，构建了高校绩效管理框架，详细阐述了我国高校绩效管理实践中 “做什么”“怎么做”“谁来做”这三个要素。本文在综合已有研究的基础上，基于组织结构视角，构建高校中央财政专项资金管理机制，以适应财政形势及预算管理的要求，保障资金执行效率和效益。

二、目前中央财政专项资金管理要求以及管理现状分析

中央财政专项资金的投入为高校的内涵式发展提供了坚实的物质保障。近年来，为深化预算管理制度改革，财政部发布了一系列政策制度，改进和完善项目支出预算管理，制定全面规范、公开透明的预算制度，全面推进预算绩效管理。2014年修订的《预算法》从法律层面规定各级政府、各部门、各单位的支出必须按照批复的预算执行，并对预算支出情况开展绩效评价，解决过去只注重项目申报，而疏于项目管理，不注重绩效的问题。《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）中，对中央财政专项资金管理提出硬性要求，要加强预算执行管理，健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将绩效评价作为部门优化支出结构、完善规章制度和科学安排预算的重要依据。陆续出台的 《中央财政专项资金管理办法》（财科教[2017]3号、126号等）更进一步规范和加强专项资金的使用管理，明确预算拨款采用因素法分配，其中预算执行和绩效评价成为专项资金分配的重要因素，对预算执行缓慢和绩效目标存在较大偏差的中央高校实施扣、减、停的惩罚。2018年7月审议通过的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要加快实现全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，要求在实践中要准确把握和正确处理好预算管理和绩效管理的关系，实现预算和绩效管理一体化，标志着预算绩效管理已从探索试点阶段转变为全面实施阶段。梳理现有高校项目管理情况，主要存在以下需改进的方面。

（一）支出预算编制不科学，项目设置重复分散

按照预算管理办法，高校申报的项目支出预算必须纳入项目库管理，按三年编制滚动规划，但高校项目库建设普遍流于形式，项目申报也主要申报一年，项目设置缺少总体规划，前瞻性不足，实效性不够，支出预算编制与高校发展规划以及年度工作任务脱节，缺乏战略性、科学性和合理性，导致预算执行困难。项目支出预算管理粗放，预算编制方法简单，对资金的真实需求缺乏细致的调研和论证，直接造成预算编制与预算执行的脱节，与项目申报内容不匹配，项目预算执行缓慢，使用效益低下。

信息化网络建设规划、学科建设规划、实验室建设规划等缺乏统筹管理，年度专项申报时，申报部门为最大限度争取资源，总是尽可能地申报项目，主观性强、随意性大，同一事项多头申报；归口管理部门未能以专业角度预评审子项目申报的可行性、必要性、远瞻性，是否存在交叉、重叠、重复建设的情况，只起到收集汇总的作用，造成财政专项资金在高校不同部门间的重复投入，完成的项目缺乏可扩展性，使用率低下，预算的资源配置功能得不到有效发挥。

（二）预算单位绩效管理意识淡薄，主体责任不明

通过对部属高校校长离任经济责任审计报告分析，部分高校在使用中央财政专项资金时存在超预算范围列支费用，不规范使用项目支出预算，未按项目资金来源单独核算等问题，其根本原因是学校预算约束力弱化，校内各部门只管申请经费，不注重项目经费管理，不讲求绩效，项目一经批复，就认为属于自己的经费，可任其自由支配，对财务制度和预算管理制度的认识不深刻，不严肃，开支随意性较大，执行缓慢；职能部门为减少工作量，采用下拨方式把部分经费下拨到项目负责人头上，疏于对子项目的有效管理和监督，缺乏预算管理的规范意识和责任意识，造成各级经济责任不明确，资金使用的安全性和规范性得不到保障。

（三）项目执行只强调执行率，经费使用效益低

高校的绩效拨款与项目支出关键时点的预算执行率挂钩的机制，加大了预算执行工作的促进力度，切实提高了财政资金使用率，但某些高校存在为赶执行率，在实施环节资源浪费严重情况，有的项目由于客观原因需要进一步论证，但不顾实施条件硬上，不仅挤占学校当年预算额度，也造成资源浪费；有些设备材料价格下调，但由于预算执行进度的考核，存在重复配置或高标准配置，专项资金使用缺乏科学化、规范化；有些项目由于招投标问题、合同进度问题的限制，高校不顾项目运营风险，想尽办法先把资金支付出去，这些方式都一味地只强调执行率而忽略了资金的使用效益。

（四）项目绩效评价管理机制不健全

预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，推进预算绩效管理，要求在预算编制、预算执行、预算监督的全过程融入绩效理念，更加关注预算资金的产出和结果，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算绩效管理机制（财预[2011]416号）。目前，高校大多依据财政部预算绩效评价管理制度及指标框架体系完成专项项目绩效目标填报，主要存在对绩效评价的认识不到位；绩效目标的设置同实施内容相关性不高；指标设定不合理；绩效评价指标填写随意；评价方法单一，重结果、轻过程；评价结果不具有指导性等问题。由于学校缺乏预算支出绩效评价管理机制，缺少将项目预算执行情况与绩效情况等纳入部门、个人绩效考核体系，给予相应的奖惩，项目的推进主要靠项目负责人和项目经办人的工作积极性，必然导致项目执行失去活力，项目推进缓慢。

综上所述，目前高校项目预算管理存在的问题容易造成中央财政专项资金使用的低效和资源配置不优化，全面实施预算绩效管理势在必行。

三、完善中央财政专项资金管理机制的有效路径

国家政策的出台坚持“放管”结合，一方面提高了中央高校统筹自主使用中央财政资金的能力，引导中央高校提高质量、优化结构、办出特色，加快内涵式发展；另一方面也对高校中央财政资金的管理提出了更高的要求。高校财政资金的使用要加强顶层设计，兼顾当前和长远，兼顾预算执行和效益，建立以适应财政形势及预算管理要求的预算绩效管理体系。因此，完善高校中央财政专项资金管理要从以下方面入手：一是建立以高校战略高层为主导的绩效管理组织，从上至下推进项目执行和绩效评价；二是加强制度建设，建立健全预算绩效管理规章制度；三是改进项目支出预算申报机制，规范中央财政专项资金执行；四是注重绩效导向，构建中央财政专项项目支出绩效考核和问责机制，夯实预算绩效管理责任主体和主体责任。

（一）组建中央财政专项项目绩效组织机构

新组织理论学派认为，组织由战略高层、中间线、运营核心、技术结构、支持结构五个构成部分组成。组织结构的核心要素为组织的分工结构和协调机制，分工决定了组织形态，协调决定着组织的管理模式，而组织中特定的分工及协调关系共同决定了其绩效管理系统及模式。在高校，中央财政专项资金的申报实施主体主要涉及职能部门管理者、院系领导以及项目具体执行者，职能部门管理者可能既是项目管理者又是项目实施者。按照组织分工结构，管理层是高校的战略核心，主要以校领导、党委领导者和执行部分战略性职能的职能部门管理者为代表，负责制定高校的发展战略。中间线结构的主要代表者院系领导，主要负责日常部门运行、院系教学、科研等行政管理工作，负责上传下达分解、推进战略。运营核心为项目的具体执行者。技术结构在高校中体现为各类内外部学会及委员会，主要通过制定工作标准规范来指导项目执行者完成工作任务。支持结构为科技处、人事处、财务处、教务处及其他职能处室，主要为项目执行者业务活动的开展提供支持。因此，在我国高校运行管理中，职能部门和院系职能多有交叉，高校构建的绩效管理框架应体现以战略高层为主导，职能部门和院系有效协调的双核心特征。

高校要保证绩效的全面实施，保证中央财政专项资金的效率和资源有效配置，首先要建立以战略高层为主导的绩效管理组织，财经工作领导小组统一协调，由校长任组长，分管校领导任副组长，下设预算绩效管理机构，从上至下推进预算绩效管理。同时，以各职能部门职责为主成立修缮管理委员会、基本科研业务费领导小组、“双一流”建设领导小组、教育教学改革专项领导小组等，各院系领导参与其中，共同制定规章管理制度，从学校战略层面统筹规划中央财政专项项目，保证申报项目的必要性、可行性、不重复性、长远性，项目执行的科学性、规范性、有效性。

（二）建立健全预算绩效管理规章制度

根据财政部印发的 《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号），学校研究制定适合自身发展需求的预算绩效管理规章制度。首先，按照各职能部门职责、项目类别分别制定预算绩效评价指标体系，既有定性指标又有定量指标，有力保障高校整体战略的高效推进、达成。其次，建立绩效评价结果反馈制度，高校根据各部门提交的项目年终绩效目标和绩效指标，实施项目全方面、全过程的绩效评价，评价预算支出的经济性、效率性和效益性。将绩效评价结果以正式通知形式下发各职能部门，以评促改，促进各职能改进部门项目管理水平。此外，规范中央财政专项资金的使用，针对每类中央财政专项资金的特性和支出规律，根据财政部出台的中央财政专项资金管理办法，梳理项目支出范围、负面清单以及管理要求，细化支出制度的实施细则。

（三）改进项目支出预算申报机制

前瞻布局，结合学校发展战略目标，建立专项支出三年滚动项目库，实行预算评审机制。项目库建设与预算评审同步，按照“先评审后入库”“先入库再安排”的原则。专项支出项目按建设内容分为学科建设、师资队伍建设、人才培养、科技能力建设、国际交流与合作、信息化网络建设、校园文化建设、条件保障与建设、基建项目和其他类型。学校专项项目小组负责组织、初审申报项目，学校按项目支出分类分别建立预算评审专家库，专家既熟悉学校战略方针和发展规划，也具备评审工程类、设备类等项目的专业技能，专家成员包括分管校领导、相关部门负责人、相关领域校内外教授专家等，专家组负责评审项目并给出意见，项目评审采取公开答辩、实地考察等方式，预算评审结果作为预算安排主要参考意见。项目库实行开放式管理，预算单位可结合事业发展规划实时或定期申报项目，项目经评审后入库。项目支出预算申报机制的改进，做到了先谋事再谋项目，学校再按照入库项目与中央财政专项的匹配度，设置为相应的中央财政专项项目，不符合的部分作为校内配套，既保证了预算执行又强调了资源的合理配置。

（四）构建中央财政专项项目考核机制

中央财政专项项目执行情况和绩效情况是实施绩效考核和问责的重要依据。学校应建立预算绩效运行跟踪监控管理机制，采取重点督查、随机检查、中期检查、年度自查、专项检查等相结合的方式实行全过程跟踪管理，对绩效目标运行情况进行逐一分析，及时发现问题，针对与预期绩效目标发生偏离的项目，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节，及时采取措施予以纠正，促进绩效目标的顺利实现。构建中央财政专项项目支出绩效考核和问责机制，明确经济责任主体，依照“预算就是谋事，执行预算就是做事”的原则，坚持以事谋项目，变被动执行为主动，将预算执行和绩效评价结果情况与部门下一年度预算额度挂钩，对项目实施好的个人和部门予以表扬，对项目实施差的个人和部门予以通报，追究责任；将预算执行和绩效评价结果情况与部门项目负责人、经办人员年终酬金挂钩，激励项目相关人员有效执行预算，提高中央财政资源配置效率和使用效益。