业务预算与财务预算一致性问题的探究——以省级气象部门为例

（江苏省气象局财务核算中心 江苏南京210008南京信息工程大学商学院 江苏南京210044）

气象计划财务工作是推动气象事业发展的基础性、保障性工作，涉及气象业务工作全局，专业性较强，既要为气象业务服务的运行提供基础保障，也要为全面推进气象现代化和全面深化气象改革提供有力保障，同时自身又面临着改革发展的诸多挑战。预算作为计划财务工作的起点并贯穿计划财务工作的始终，发挥着至关重要的作用。当前，省级气象部门预算从编制、执行到决算仍然存在诸多问题需要解决，如有的业务单位年度预算观念不强，预算决策与业务决策相互脱节，预算未能准确反映单位的年度工作重点；有的业务单位对政府和市场的边界缺乏准确定位，依然存在“越位”“缺位”“错位”等现象；有的业务单位没有按照全口径的要求统筹各项资金、合理编制预算，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的支出界定不够清晰，预算安排存在交叉重复现象，预算支出标准体系有待进一步完善，预算管理与资产管理、机构编制管理结合得还不够紧密。这些问题都与业务预算、财务预算的不一致性相关。由此，亟待对此进行研究分析，并采取得力措施加以解决。

一、省级气象部门预算管理体制

省级气象部门实施与现行管理体制相适应的双重计划体制和相应的财务渠道，通过气象科技服务收入和经营活动收入对事业发展及维持需求缺口进行补充，实行中央财政资金、地方财政资金、科技服务收入以及其他资金等纳入部门预算的全口径综合预算。基本支出实行定额管理，项目支出按照三年滚动机制纳入项目库预算管理。

省级气象部门预算经费主要来源于各级财政拨款。在国家深入推进事业单位分类改革、行政审批制度改革、预算管理体制改革等各领域改革，以及气象部门全面实施和推进防雷减灾体制改革、气象行政审批制度改革、气象服务体制改革、气象业务体制改革、气象管理体制改革的形势下，省级气象部门经营性活动收入大幅减少，对财政拨款的依赖程度进一步提升。

省级气象部门预算主体情况：省局本级是一个独立的预算主体，下设多个直属事业单位，在财务核算方面实行代理核算模式，即核算中心模式。核算中心根据各预算单位的业务预算情况形成财务预算并填报部门预算，归口上报省局计财管理部门。省级气象部门预算包括基本支出预算、项目支出预算两大类，其中，基本支出预算包括人员经费预算和公用经费预算，项目预算包括维持类项目预算、非维持类项目预算和基本建设类项目预算。各类预算由业务人员（业务预算）和财务人员（财务预算）协同完成，业务预算是财务预算的前期环节，财务预算是对业务预算的综合总结。但在具体编报过程中，业务预算、财务预算经常发生不一致的问题，随着国家对预决算科学性、合理性要求的逐步提高，这种不一致给部门综合预算的编制、执行带来了困难，尤其是对预算执行提出了挑战，出现了“钱难要、更难花”的局面。

二、业务预算、财务预算的不一致性及其主要原因

（一）基本支出人员经费预算不一致

基本支出人员经费是职工工资福利的刚性支出，是开展一切业务活动的基础保障。

1.人数预测不一致。业务单位在实有人数的基础上按照预测新进人员、退休人员测算预算人数。其中新进人员按照人员新增计划预测，在人员新进、调动、交流等方面由省局人事部门统一掌握，业务单位难以对人员变化情况进行准确预测。财务部门则按照专员办审核的要求预测人数，只能将已经确定的新进人员作为新增人数考虑。有的业务单位为了保障人员经费预算，当年应减少退休人员的情况不减少，应新增退休人员的情况不新增。

产生人数预测不一致问题的主要原因：（1）政策站位不一致。业务人员从业务单位的角度出发，根据单位管理需求，以人事口径测算人数；财务人员站在预算审核的角度，以专员办的审核口径测算人数。（2）信息不对称。部门预算监督机制更加注重事前、事中、事后的全过程监控，虽然改善了随意测算人数的现象，但降低了灵活性，导致业务单位人事与预算不能有效衔接。

2.资金来源预算不一致。省级气象部门经费保障来源主要依靠中央财政拨款、地方财政拨款，不足部分以经营性活动收入弥补。各项工资、津补贴应根据政策部门不同区分支出的资金来源，一般来说，国标部分工资待遇以中央财政资金列支，地方出台的津补贴以地方财政资金列支。但是由于事业单位绩效工资改革尚不到位，仍然存在一些资金来源界限不清的津补贴项目。业务单位一般按照发放依据来源填报预算，即国标工资、国家出台的津补贴项目纳入中央财政预算，地方出台的津补贴纳入地方财政预算。财务人员在部门预算“一上”时，为了多争取财政资金，将部分地方出台的津补贴纳入中央财政资金预算范畴，在“二上”时，根据人员经费控制数先将国标工资、津补贴部分纳入中央财政预算，剩余部分由财务人员按照主观判断把中央财政资金“凑足”后再依次列入地方财政预算和经营性收支等预算。

产生资金来源不一致问题的主要原因：（1）预算编制程序差异。财务预算按照“两上两下”的模式编制，在中央财政和地方财政经费保障中，首先争取的是中央财政资金预算。业务人员根据人员情况预测经费需求一次完成，并不十分关注预算批复中的实际资金来源情况。（2）财政保障结构没有统一标准。在部门预算中，中央财政、省级财政并非全额保障，这两级财政在保障率上没有比例标准，中央财政的人员经费定额已与实际预算需求不相匹配，财务人员为了最大限度地争取财政性资金往往会“拆东墙补西墙”。

3.经费需求不一致。经费需求不一致体现在人员经费预算需求总量上。省级气象部门的人员经费预算不仅包括工资性支出、津补贴支出，还包括社保费用、职工医疗费用支出，另外还包括事业单位人员加班费、值班费、夜班费、职工子女入托费等。某一项支出导致的偏差对总体经费需求的影响可能并不是很大，但多项的偏差会产生叠加效应，最终导致总量偏差。这里既有客观因素，也有主观因素。

产生经费需求不一致问题的主要原因：（1）人数预测不一致。人数预测差异是预算的硬差异，工资津补贴等测算最终都要按照不同职级、职称的标准乘以对应的人数来测算总量，前文已讨论人数预测不一致问题产生的原因，人数预测不一致连环式地导致预算总经费需求不一致。（2）体制改革。首先是国家机关事业单位养老保险制度改革，该项工作至今尚未全部完成到位，且养老保险测算基数每年都会更新，导致业务单位算不清账、理不清财，财务部门更是“摸不着头脑”，存在随意测算甚至不测算的现象。（3）政策渠道来源不同。业务人员对津补贴政策的理解不深、不透，管理部门对政策的解释不到位，财务人员根据以往年度发放项目编制预算，对政策的把握能力不足，甚至存在新预测已准备停发的津补贴项目。（4）会计估计。部分人员经费支出项目预算需要用到会计估计技术，如医疗费、加班费等费用的不可控性较大，预测方法和经费需求量依赖于会计估计。业务人员由于获取的会计数据信息有限，往往采用零基预算的方法。财务人员一般采用增量预算的方法，一是在总量上的增量，二是结合人数动态变化先计算人均增幅再计算总量的增量。

（二）基本支出公用经费预算不一致

基本支出公用经费是业务单位维持正常运转的资金耗费，是用于日常办公、业务活动的必要开支。

1.编制要求不一致。业务预算与财务预算采用统一的部门预算经济分类，但是业务单位与财务部门对某些具体的经济分类的理解和运用有出入。如有些业务活动需要执行出国任务，但有些省级气象部门的部门综合预算禁止列支出国费用，这样的偏差难以轻易识别。预算是用货币计量的，被反映在各个经济分类当中，财务人员在识别合理性的过程中会遇到一定的困难。

产生编制要求不一致问题的主要原因：（1）服务对象不一致。编制业务预算是为了满足业务需要，而财务预算既要服务于业务活动，也要符合财政部门对预算编制的审核要求。（2）专业差异。业务预算应综合反映业务单位的业务开支，财务预算则应当符合事业单位会计制度的要求。（3）缺乏有效的沟通。公用经费预算与人员经费预算不同，人员经费预算区分得很细，从经济分类上就能识别出预算的具体用途，财务人员更多关注的是公用经费的重点指标，如“三公经费”和“会议费”预算，并未采取有效的沟通将业务单位真实的预算需求通过财务语言予以加工转化。

2.编制方式方法不一致。业务预算运用的编制方式没有规律可循，缺乏一贯性，不同的经济分类可能运用不同的方式，不同的预算年度也可能运用不同的方式，此外在编制方法的选择上也存在差异。财务预算运用的方式方法比较固定，一般由财务人员根据以往年度的平均支出水平预计，虽然坚持了一贯性，但有失科学性、合理性，存在业务预算、财务预算两张皮现象，并不符合业务活动的实际需求，在执行预算时极易导致与决算的偏离度较大，在某种程度上导致定额的失真、失效，与业务发展不相协调。

产生编制方法不一致问题的主要原因：（1）业务人员缺乏专业培训。业务人员不具备专业素质，缺乏对预算体系的了解，导致与财务人员沟通不畅。（2）业务预算、财务预算各行其道。业务预算侧重于未来，财务预算则基于历史数据。公用经费实施定额控制，业务预算和财务预算在总量上不一定存在很大差别，但定额并不对经济分类实施控制，因此公用经费内部的差异较为明显。合理的公用经费预算应当分前后段配合作业，前段由业务人员提出业务活动需求，后段由财务人员通过货币来表达，而在实际工作中，虽然双方在做同样的工作，结果却相差甚远，要么业务预算由财务人员直接代编。

3.政府采购等其他因素的影响。事业单位在采购政府采购目录以内、限额以上的货物、服务、工程等时，必须接受政府采购相关规定的制约。凡是纳入政府采购范围以内的采购活动必须编制政府采购预算。政府采购预算的编报渠道和时点不统一，事前、事中、事后的监管力度并不如部门预算。省级气象部门需要采购计算机设备、办公设备以及专用气象设备等，同时对软件等无形资产的需求也日益增多，专用气象设备一般通过项目经费渠道解决，办公设备等一般使用公用经费列支。在某省级气象部门，除省级参公单位公用经费定额相对较高之外，其余事业单位的定额一般不超过人均1.1万元，假如人均占用计算机等办公设备1万元，使用期限5年且无残值，采用年限平均法的年均消耗为0.2万元，占定额的18.18%，那么计算机等办公设备对公用经费的影响率为18.18%，也就是说业务预算与财务预算在该项支出上可能产生偏离。业务预算中的政府采购预算不确定因素较多，因为科研型单位对设备的要求相对较高，硬件、软件的更新速度很快，加之政府采购预算的约束力不强，在预算初期往往不够重视。而财务人员在预计时因为没有更好的方法，难以做到预算与实际的衔接，间接地影响了公用经费其他经济分类的支出规模，从而导致业务预算与财务预算的不一致。

除上述问题以外，还存在在公用经费中划分专项经费的现象，这些项目应当编制专门的项目预算，专款专用。然而财务人员在编制财务预算时对这些项目的情况并不了解，存在将公用经费控制数作为公用经费编制的现象。

（三）项目支出预算不一致

业务预算以项目库管理为载体，财务预算以部门预算为目标，二者之间存在不一致的情况如下：

1.管理模式不一致。无论是业务预算还是财务预算，都是形成部门预算的前期工作，项目支出不仅要考核准确性、合理性，还要考核绩效目标。业务预算和财务预算在项目支出预算中的分工比较清晰，财务预算依赖于业务预算。首先，财务预算有明确的上报时间节点，业务预算没有固定的时间节点，项目库始终处于开放状态。第二，财务预算一次打包上报项目预算，业务预算逐个报送，成熟一个入库一个。

产生管理模式不一致问题的原因：（1）主管部门不一致。业务预算的主管部门是业务管理部门和计财管理部门，财务预算的主管部门是计财管理部门。业务预算实行双重管理，更注重的是业务考核。（2）管理部门之间没有协调一致。虽然项目库由计财管理部门管理维护，但部分项目仍然存在业务管理部门直接批复业务项目的现象，倒逼计财管理部门下达预算，使得业务单位更加搞不清预算程序。

2.项目文本信息不一致。项目文本信息是项目的重要信息，全面反映项目的起源、使命、评价等内容，不仅要详细记录在项目库中，同时还要记录在部门预算的项目管理中，二者应当保持一致。但在实际中，二者往往不一致，甚至呈两条平行线，在财政部门已开始加强对绩效指标的监控管理背景下，二者不能保持一致最终会影响预算的申请、执行。财务预算实际上是业务预算的“搬运工”，当财务人员编制项目预算时，项目实际已获批准，所要做的工作就是把项目信息“搬运”至部门预算中，有些常规性的项目申报还存在由上级部门统一编制再向下级分摊的现象，财务人员为了完成任务不得不“代编”项目文本。

产生项目文本信息不一致问题的原因：（1）项目的级次不同。财务预算一般按照二级项目编报，与财政部门的项目汇总标识一致；业务预算则可能是二级项目，也可能是三级、四级项目。（2）业务单位内部未归口管理。业务单位各项目负责人直接面对项目库，财务人员站在单位整体的角度开展财务预算工作。（3）财务人员代编。业务人员不能在部门预算上报期限之内提供准确的项目信息，因财务人员自身的局限性，无法完成项目绩效指标的设置而应付工作，使项目预算在部门预算中失真。

3.表达方式不一致。业务预算在编制项目计划中存在不合理的支出，对于业务单位来说，按照开展项目工作的意愿，想怎么开支就怎么预算，殊不知项目支出存在限制。会议费、“三公经费”是重点监控的支出，不论列支在基本支出中还是项目支出中，最终都会反映在部门预决算中，可能造成超预算支出。

产生表达方式不一致问题的原因：（1）业务预算未得到财务预算的支撑。项目经费支出是预算具体执行的最终形式，项目论证初期未进行财务可行性论证，将导致实际执行预算时因种种原因不能形成支出。（2）财务预算未结合项目需求进行财务转化。财务预算仅对重点支出经济分类进行监控，在纳入部门预算前仍然可以进行支出调整，并未深入了解项目预算的实际意义从而提出合理化的财务建议，这与财务人员的思维局限和业财融合度有关。

三、业务预算、财务预算保持一致性的政策措施

一个单位一本账、一个预算（即部门预算）是对预算的基本要求，是预决算保持一致性的前提条件，否则就会失去预算的意义。预算为决算提供了基础准备，决算以预算为前提，保持预决算的一致性首先要保证业务预算与财务预算的一致性，保证预算真实完整地反映预算单位开展各项工作的实际需要。部门预算不仅指财务预算，而且是一套科学合理的收支体系，业务预算和财务预算应当共同服务于这个体系，防止出现偏差。如果二者各行其道，把财务预算视为要钱的工具，把业务预算当作部门预算来执行，这样做将无法通过最终的预算考核，甚至有违国家财政法规和纪律。

“十三五”时期是我国经济社会发展非常重要的时期，是全面建成小康社会的决定性阶段。对气象事业来说，“十三五”时期是如期实现国务院确定的到2020年全国基本实现气象现代化目标的决战阶段。在新形势下，全面建设气象现代化，需要强有力的计划财务工作作为保障。气象计划财务工作需要加快适应，全面深化气象改革要求。业务预算、财务预算应当有机融合，将财务预算嵌入整个业务规划当中，这是保证预算工作顺利开展、为省级气象部门提供稳健、强有力财务保障的必要条件。保持业务预算、财务预算的一致性虽然不是中心任务却能影响中心任务，虽然不是大局却能牵动大局，对气象部门以为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供有力保障为目标，加强战略规划和顶层设计具有重大意义。

通过上文对省级气象部门业务预算、财务预算不一致性的分析，存在不一致问题的原因主要在于思想观念不同、管理模式不同、站位角度不同、程序方法不同、资金来源不同和相互协作水平有待提高。针对这些不同，可以采取以下措施：

（一）强化意识，牢固树立预算主体观念

各业务单位是部门预算的主体，特别是在省级气象部门以核算中心为代理财务核算单位的体制下，划分业务单位与财务部门的职责分工，必须明确责任关系、职能所在。

业务单位负责人应当高度重视预算工作，全面理解和掌握省级气象部门全口径综合预算的内涵和要求，熟悉预算编制的流程，站在预算主体的角度，准确把握预算的主线。财务部门虽然不是预算主体，但在预算工作中发挥着重要作用，应做好相应的配合、衔接工作以及提供高质量的财务服务，扮演好参谋的角色。

（二）完善制度、加强科学管理

计财管理部门应当建立健全预算编制及管理制度，明确何谓可为、何谓不可为，以规章制度建设作为加强计划财务管理工作的基础，把监督检查作为强化制度执行的重要手段，明确职责、控制节点，理顺、完善计财管理业务流程，增强内部管理和控制的有效性，提高财务管理水平，把业务预算、财务预算的编制方法、标准整合并统一起来。加强项目库管理，将项目库的管理模式与部门预算有效衔接，进一步发挥绩效目标的先导性作用，要做到项目绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，促进绩效管理与预算编制、执行、监督的有机融合，完善全过程预算绩效管理机制，扩大预算绩效管理范围。健全专家学者库、中介机构库和监督指导库，开展第三方评价，科学、公正地进行绩效评价，为预算绩效管理提供智力支持和制衡监督，把项目预算中的财务可行性放在首位，只有具备财务可行性的项目才能进行下一步的论证，凡是不符合财务预算编制要求的一律不得批复。

业务单位的业务预算应当指定专人负责，建立与部门预算相适应的完整、规范、透明、高效的预算编制制度。建立健全业务预算基本支出编制规范、项目全生命周期的资料档案库，对业务单位所有的基本支出、项目支出预算实行统一的标准化、流程化管理。建立业务预算自我评价体系，定期检查预算编制和执行的一致性。建立问责制，针对业务预算中出现的不严格遵守编制制度导致的影响部门预算的行为予以问责。

（三）加强培训，促进业财协作，提高业财融合度

加强对业务单位预算责任人的培训，促进预算管理理念在其脑海中落地生根，同时加强对财务人员有关业务活动的培训，使业务人员了解财务工作、财务人员了解业务工作。其中，要特别重视对财务人员的培训，财务人员要想提供优质高效的服务产品和决策建议，就必须深入到业务活动一线。提高财务人员在单位业务活动中的参与度，有利于财务人员在编制财务预算时具备业务敏感性。

业务人员和财务人员应当加强工作交流，在预算编制过程中着重发挥协作功能。弱化业务预算、财务预算的概念，一切以部门预算为中心，在部门预算中进行分工，减少重复无效的工作。同时明确责任，减少扯皮、推诿等现象。

（四）大力推进信息系统建设，以信息化手段促进管理、提高效益

预算工作要充分运用现代化的信息技术和科学的管理方法，统筹协调计财工作的各个领域，加强监督管理，强化事前、事中、事后的监督检查和评估，提高财务运行效率和资金使用效益，提升气象计划财务管理水平。

大力开发计财管理系统，将业务预算、财务预算、人员信息管理、项目库管理、财务核算、决算等一系列活动整合在系统中，高度一体化。将预算管理制度、规定嵌入到系统流程中，凡是不符合规定、制度要求的一律在系统流程中反映。将预算的编报、审批等环节全部纳入系统中，降低因人工审核、校对产生的错误率，同时提高效率。建立完善的信息系统需要有关职能部门协调一致、建立健全配套政策和业务流程，才能真正发挥效益。