粤港澳大湾区经济一体化中税收协调的必要性及政策建议

□郭滨辉 成慕杰 刘瑞华 田淑华 彭文华（广州商学院广东广州510800）

一、粤港澳经济一体化的推进及发展期待

粤港澳经济合作开始于内地改革开放后。香港、澳门地区与内地在经济上优势互补，充分利用各自的要素资源展开合作，实现经济的相融共促。香港、澳门回归后，从本世纪初开始，以中央人民政府为主导，陆续与港澳特别行政区政府签署一系列经济合作协议，并将粤港澳的合作写入国家及地区发展规划纲要，使粤港澳合作步伐进一步加快。

（一）粤港澳经济合作的政策推进

1.CEPA的签署。2003年，中央政府与香港及澳门特别行政区政府分别签署 《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA），之后又在此基础上签署一系列补充协议。CEPA的基本目标是在内地与港澳之间逐步取消货物贸易的关税和非关税壁垒，实现服务贸易的自由，并扩大市场准入，以促进贸易投资便利。

2.珠江三角洲与港澳的合作写入国家发展规划纲要。2008年底，国家颁布了 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，明确以广东省珠三角地区为主体，与港澳紧密合作，构建现代产业体系，大力发展现代服务业、先进制造业及高技术产业，改造提升优势传统产业和积极发展现代农业。纲要指出了珠三角地区与港澳特别行政区深度合作的领域及具体产业。

3.粤港澳合作框架协议的签署。2010年及2011年，广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府分别签署《粤港合作框架协议》及《粤澳合作框架协议》，两个框架协议涵盖了粤港澳经济、社会、民生、文化等各合作领域，明确了粤港澳在不同经济领域的角色分工及定位，为进一步提升粤港澳区域经济一体化提供了指导方向及政策支撑。

4.粤港澳大湾区建设框架协议的签署。2017年3月，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。2017年7月1日，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署。协议提出了粤港澳大湾区建设中七个方面的重点合作领域。

5.粤港澳大湾区发展规划出台在即。2018年3月5日，国务院总理李克强在十三届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中指出，要出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作。并将该部分内容首次放置在区域战略部分，与“京津冀区域一体化”和“长江经济带”并列表述。

（二）粤港澳大湾区经济发展现状及发展期待

1.大湾区的地理优势及经济发展现状。粤港澳大湾区由珠三角9个城市及香港、澳门组成，地处“广佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三大经济圈以及香港、澳门两大国际城市的深度融合区域，与海上丝绸之路沿海沿线国家海上往来密切，地理生态环境优势明显。珠三角地区一向是我国的先进制造业基地、现代服务业基地、科技创新及技术研发基地，是我国参与经济全球化的主体区域。根据广东统计信息网的统计资料，珠三角地区2016年实现生产总值6.78万亿元，总量居全国第2位；2011—2016年，该地区生产总值年均增速8.6%，比全国平均水平高1.6个百分点；2016年完成固定资产投资22 321.24亿元，年均增长13.7%；完成进出口总额9 091.07亿美元，占全省进出口总额的95.3%；珠三角地区2016年的服务业增加值占比达56.1%，初步实现了以服务业经济为主体的现代产业体系；高技术制造业、先进制造业增加值比重分别达32.5%、54.9%。以上数据充分说明，珠三角地区已具备与港澳一体化发展的深厚经济基础。

2.粤港澳大湾区经济发展期待。我国正处在深化改革、推动经济转型升级过程中。粤港澳大湾区有着雄厚的产业基础及活跃的创新文化，建设粤港澳大湾区，有助于进一步优化区域经济的空间关系，促进开放式经济发展，使我国经济更好地融入世界经济体系。

根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》及系列粤港澳合作协议，可归纳出粤港澳大湾区经济发展要点。一是重点发展的行业。包括四大领域，即先进制造业、现代服务业、高新技术产业和现代农业。二是产业布局的原则。在优势互补、合作共赢的原则下，强调各产业在地区间的布局上应该错位发展，避免恶性竞争。三是实现经济一体化及大湾区经济生态的相融共促。在大湾区推进基础设施互联互通，进一步提升市场一体化水平，构建协同发展的现代产业体系，充分说明了这一点。

二、粤港澳大湾区税制现状及税收协调的必要性

税收协调是国家或地区间为消除阻碍区域经济发展的有害税收竞争，促进经济共同繁荣而主动在税收制度及税收征管方面做出的合理安排。从供给侧角度，自上而下进行积极的税收协调，对于实现大湾区经济一体化发展是十分必要的。

（一）粤港澳大湾区税制现状

目前，粤港澳大湾区内包括三个关税区，三个自贸区，一个经济特区及11个城市。香港、澳门特别行政区享有高度自治权，与内地的税收体制完全不同；珠三角的9个城市中，又存在深圳蛇口、广州南沙、珠海横琴三个自贸区及深圳经济特区。自贸区、经济特区与珠三角的其他地区虽然税制相同，但某些业务领域的具体税收政策却有所区别。

1.内地与港澳税种结构及税负冲突。总体税种及税负方面，与内地相比，港澳税种少，税率低，税负轻。目前，香港的主体税种有12个，其中3种直接税，9种间接税；作为香港最主要税种的利得税及薪俸税，其基本税率分别是16.5%和15%，利得税最低档优惠税率仅为8.25%。澳门的主体税种有14个，8种直接税，6种间接税，税率及税负都较低。内地共计19个税种，直接税与间接税并重，税率高，税负重。仅就流转税而言，香港及澳门特区政府未就商品及服务等征收流转税，即不存在增值税、土地增值税税种；仅就关税而言，除了烟、烈酒和动力用的燃油（汽油、柴油等）之外，香港对其他进口物品不征收关税。澳门对进口货物亦不征收关税，只对在澳门制造而出口到有配额限制的国家的货品，按其离岸价格收取少量的手续费。与港澳相比，内地对大部分货物及物品征收进口关税，且税率较高。

2.内地与港澳主要税种管辖权冲突。利得税与薪俸税构成香港税制中的主要税种。利得税是香港税务局对在香港经营的个人和企业来源于香港的所得征收的一种税，薪俸税的性质相当于内地的工资薪金所得。上述两个税种都以所得来源地为征税原则，源自香港境外的所得无须纳税。澳门的所得补充税及职业税，亦行使单一的收入来源地管辖权，只对来源于澳门地区的所得征税。内地所得税实行的是居民管辖权及所得来源地管辖权双重标准。内地与港澳税收管辖权的冲突产生两个结果，一是导致同一税源的重复征税，二是两地税收征管权限的矛盾。

3.内地与港澳税收征管体制冲突。香港税务系统设置香港税务局、香港税务委员会、香港税务上诉委员会及联络小组。上述各机构在处理征税及纳税稽查事宜、制定申请退款及减免程序、提出税务上诉、裁决税务上诉等方面各司其职。澳门主要的税务行政工作由财政司下辖的财政行政厅负责。财政行政厅所属的税捐厅是税务主要直接执行部门，负责税务稽查、税务行政及咨询等。我国内地目前的税收征管体制是分税制，国家税务局与地方税务局存在不同的征管权限。2018年3月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议已决定改革国税地税征管体制。即将省级及省级以下国税地税机构合并，原地方税务局事权并入各地国家税务局，实行以国家税务总局为主与地方人民政府双重领导的管理体制。由此可见，内地与港澳的税收征管机构除了在设置上的不同，亦是相互独立的，不存在管理与被管理的关系。该种状况的存在，给内地与港澳在税收征管方面的合作带来一定难度。

4.珠三角区域税收征管及税收政策冲突。一是中央与地方的冲突。从珠三角城市群来看，由于我国税收立法权及管理权的高度集中，地方政府完全不具备税收政策自主权，不具备调整辖区内税制要素的自主性。中央的高度集权虽然有助于地方政府权力的滥用，但也限制了地方税收调节职能的发挥。如前所述，珠三角地区经过30年的发展，经济各项指标位居国家前列。粤港澳大湾区经济发展战略的提出，亦加大了对该区域经济快速发展的期待。但该区域现有税收政策明显滞后经济发展，缺乏具备区域特点的税收政策。二是珠三角区域的内部冲突。深圳经济特区、三个自贸区的企业及个人享有更多的税收优惠政策，其他地区则不能同等享有，这就会导致生产要素在该地区流动的不均衡，亦导致跨越特区或自贸区内外的同一企业税政适用的复杂，不利于整个区域经济的协同发展。

（二）粤港澳大湾区税收协调的必要性

1.优化产业布局的需要。粤港澳大湾区经济一体化的发展，必定要求产业在区域内布局的合理性，而资本的逐利性会导致生产要素从税负高的地区流向税负低的地区。目前，港澳税收竞争优势明显，大量企业将总部设在香港而将生产基地或服务机构设在广东。由此产生的结果，一是造成内地税款流失，影响税收利益分配，二是导致大湾区内产业布局的不均衡。另一方面，与珠三角其他地区相比，深圳经济特区与三个自贸区能够享受更多的税收优惠政策，也造成了珠三角内部其他地区吸引投资机会的不均等。因此，进行大湾区实体税政协调，平衡区域内的税负，是优化大湾区产业布局的需要。

2.减少反避税成本的需要。大湾区内实体税收政策的差异导致同一经济业务在不同地区税负的高低不同，这是大量避税行为存在的根本原因。如前所述，粤港澳大湾区实体税政差异，一是表现为内地与港澳的差异，二是表现为珠三角区域内深圳特区、自贸区与其他地区的差异。目前，大量的避税行为多发生在内地与港澳之间的经济业务中。只要存在纳税人的避税行为，便会存在征税机关的反避税行为。而征税机关的反避税行为，必定耗费大量人力及财力资源。《内地与澳门特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》《内地与香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》，细化了内地与港澳间信息交换的范围，对避免双重征税做了安排，是在税收征管及反避税方面做出的有效协调。但就目前的情况而言，该类税收协调仅局限于单个税种的具体问题，缺乏普适性，还远远不能满足现实需求；同时，反避税合作亦耗用了两地的税务资源及人力成本。因此，大湾区实体税收的协调，应本着避免双重征税的原则，不仅考虑到所得税类，更应充分考虑流转税，使大湾区内企业的总体税负在区域内部的差异逐渐消除，从而减少或杜绝避税空间的存在。由此，税务机关才能降低反避税成本。

3.减少税收征管利益冲突的需要。税收是地方财政收入的重要来源。目前，按事权与财权相结合的原则，在我国的 19个税种中，消费税、车辆购置税、关税、进口环节增值税等5个税种的税收收入归中央财政享有；土地增值税、房产税、城镇土地使用税等7个税种的税收收入按税收缴纳地归地方财政享有；其余税种以税收缴纳地为原则，规定中央财政与地方财政的分配比例。如对于国内增值税，根据国务院 《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发［2016］26号），中央分享50%，地方按税收缴纳地分享50%。该种分配机制，在一定程度上造成各地税务机关在税收征管过程中对税源的争抢。同理，内地与港澳之间，由于实体税法的差异导致对同一税源都存在管辖权的情形，也造成税收征管上的冲突。因此，应协调粤港澳大湾区税收征管机制，细化大湾区内各地方政府之间及港澳与内地之间对不同税种、不同税源的税收征管权限，以减少和避免征管利益冲突。

4.提高涉税争议解决效率的需要。香港、澳门作为中国的特别行政区，拥有立法、执法及司法的独立。目前，内地与港澳对于涉税争议的解决途径及诉讼程序都有各自的规定。由此导致的结果是，一旦出现税务争议，容易引起税收执法及司法管辖权的冲突。尤其在所得税上，内地对所得税实行居住地及所得来源地双重管辖权标准，港澳实行单一的收入来源地管辖权标准，若大湾区内的企业涉及税务争议，可能发生内地及港澳都具有司法管辖权的情形。在港澳司法独立、又缺乏有章可循的协作渠道情况下，会使情况复杂化，从而影响争议解决效率。因此，在细化内地与港澳税收征管权限的同时，进一步明确涉税争议解决渠道及诉讼管辖权限，有助于提高涉税争议的解决效率。

三、粤港澳大湾区税收协调基本思路

（一）缩小大湾区税制差异，实体税政的协调是基础

大湾区税收协调，第一是关税协调。港澳对进口货物一般不征收关税，而内地对大部分进口货物征收关税。内地与港澳间关税协调开始得比较早，自与港澳特区政府签署CEPA协议后，便逐步与港澳之间取消了关税与非关税壁垒。但该种协调仅限于原产内地与原产港澳的货物，并不涉及原产第三国的货物。同是原产于第三国的货物，港澳企业自港澳进口与大湾区其他城市的企业从内地口岸进口，关税税负是不同的。因此，大湾区关税的协调，应从内地与港澳之间的协调扩大到大湾区内地城市与第三国之间的关税优惠上，由此，才能使大湾区内企业进口货物成本趋同。第二是直接税与间接税比重的协调。港澳以直接税为主，内地直接税与间接税并重，增值税作为内地间接税的第一大税种，在财政收入中占有重要比重。2018年5月1日增值税税率调整后，其最高档基本税率仍然为16%。因此，简化间接税税种，逐步降低增值税税率，是我国当前税制改革的主要目标。第三是直接税自身的协调。无论是企业所得税，还是个人所得税，应完善境外已纳税额抵免制度，彻底避免因税收管辖权冲突导致的重复征税；个人所得税方面，应加快综合及分类相结合的制度改革，降低税率，以使内地与港澳的个人所得税制差异逐渐缩小。第四是珠三角其他城市与自贸区及特区的协调。自贸区及深圳特区的特殊税政应逐步扩大到珠三角其他区域，使区域内的纳税主体享有均等税收优惠。另外，严密合理的实体税政，亦会大大减少避税行为的存在，节省办税资源。在实体税政协调领域，中央政府应给予大湾区地方政府更多的自主权。

（二）促进大湾区征纳和谐，税收征管的协调是保障

税收征管的任务是保证实体税政的顺利实施，是以实体税政为前提的。由于港澳特别行政区的高度自治，其税务机构皆是独立设置，存在各自的税务征管体系，难以自上而下进行统筹规划。对于大湾区的税收征管协调，首先，应建立反避税协调机制。由于内地与港澳实体税政的差异及资本的逐利性，导致了大量避税行为的发生。但实体税政的协调是一个长期过程，在当前避税行为普遍存在的情况下，建立反避税沟通的具体协作部门，细化反避税流程及信息渠道尤为重要。其次，应加快大湾区税收征管的信息化建设步伐。建立珠三角与港澳的税务信息共享机制，夯实信息交流基础，协商确定信息共享内容，提高工作效率与工作质量。再次，应建立税收征管互助制度。粤港澳税务部门可以相互代为执行部分征税工作及税收保全工作，以便加强对跨境税源的征管。

（三）注重政策的有效供给，建立产业导向的税收激励制度

合理的税收政策能够有效吸引生产要素，促进产业结构优化及经济增长。目前，位于深圳经济特区及三个自贸区的企业，都不同程度上享有制造业、服务业及高新技术企业的税收优惠，但税收优惠并未辐射到珠三角其他地区。因此，在大湾区税收政策协调上，应充分遵循其为经济发展服务的调节职能，努力实现税收与大湾区经济协调的动态耦合。一是审时度势，认清世界减税降负的主流。美国参议院于2017年12月通过了美国31年来规模最大的减税法案。因此，珠三角地区应当努力实现简税制、低税率，缩小与港澳的税制差距，实现在国际上的税收优势。二是充分考虑重点产业。实体税政的优惠应向大湾区鼓励发展的先进制造业、现代服务业、高新技术等产业倾斜。三是促进产业的优势互补，避免同一产业在追逐税收优势方面发生的恶性竞争，引导产业在不同地区的合理布局。四是给予大湾区各地方政府一定的税收政策制定权，使地方政府的事权与财权相匹配，保障本级财政收入与支出能力，灵活发挥税收对产业的调节作用。

（四）注重事后管理，建立税务争议解决机制

随着大湾区内经济的不断渗透，跨越内地与港澳经营或工作的纳税人逐渐增加，由于港澳与内地实体税法的差异及税收征管体制的不同，不可避免地会导致征纳双方在税收征管上看法的不一致，由此产生涉税争议。目前，对税务机关的税务处理决定不服，在内地存在两种争议解决渠道，一种是向做出税务处理决定的上一级税务机关申请税务行政复议，另一种是向人民法院提起税务行政诉讼。由于港澳特别行政区在行政、立法及司法上的高度自治，在税务争议解决上都有各自的机制。上述情况的存在，不可避免地导致税务争议管辖权的冲突及税政适用上的冲突，不利于争议的解决。因此，有必要建立专门的协作机构，对大湾区内涉及粤港澳之间的税务争议，采用专门途径解决。