新时代高校科研经费面临的问题及对策研究

□ （哈尔滨体育学院财务处 黑龙江哈尔滨150001

西北农林科技大学经济管理学院 陕西杨凌 712100）

习近平总书记在“十九大”报告中总结了过去五年创新发展战略取得的丰硕成果，“天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机等重大科技成果相继问世”，概括了我国科研经费投入取得的巨大成就。“十九大”报告还提出了今后“加快建设创新型国家”的奋斗目标，为广大科技工作者明确了“要瞄准世界科技前沿”的努力方向。作为科技主力军的高校，承担国家科技创新工作更是具有义不容辞的责任。因此新时代如何做好高校科研服务工作、加强科研经费管理具有重要的现实意义。

一、我国高校科研经费的发展现状

为了激发科技创新创造活力，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号），明确科研经费管理部门要坚持“放管服”相结合，“进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革更好激发广大科研人员积极性”。随后各地方政府也陆续出台了省级财政科研项目资金管理办法，为科研工作松绑，深入实施创新驱动发展战略。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》提出，到2020年我国要建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流水平。实施规划的重要落脚点之一就是科研经费的投入。2001年至2016年教育部发布的《高等学校科技统计资料汇编》的数据显示，我国高校的科研经费投入呈逐年加速增长趋势。近十五年来，我国高校科研经费投入总量平均每年增长45.28%，仅“十八大”以来的五年，投入经费总量就达到6 023亿元。2016年全国各类高校科研经费投入总量为1 356亿元，其中有201所高校超过1亿元，清华大学以50.79亿元位居首位。高校相比全国其他行业科研资金雄厚，科研人员集中，是实施科技创新战略的主要力量之一。但另一方面，高校科研经费又是高校存在廉政风险的重点领域之一。近年来，高校科研经费违法违规问题多发，如2014年、2016年教育部、科技部先后通报了多所学校违反科研经费管理规定，套取、贪污科研经费，数额惊人。据不完全统计，从2005年到2015年期间，科研经费贪腐频率约占高校腐败各领域的8%。

如何将“放管服”政策的实施与加强科研经费监管有机结合，营造清正高效的科研环境，做到放而不乱，管而不死，是目前高校科研经费管理中面临的新课题。

二、高校科研经费管理中存在的问题

（一）科研经费预算管理不规范

一是科研项目预算编制不合理，虚报、“拍脑门”现象依旧存在。一些科研人员在项目申报中预算管理意识淡薄，未对项目预算进行科学严谨的论证，以多争取经费为出发点，夸大支出、虚报预算。相关部门对项目预算的审核流于形式，对预算的经济合理性、相关性缺乏关注，造成经费预算与实际执行出现较大偏差，导致需要调整的支出项目较多、金额较大。批复的预算往往大于实际支出，找发票报销、“花不动”等科研怪象频出。二是违规报销屡禁不止，“吃经费”已成为一种潜规则。部分科研人员认为经费是自己努力争取来的，就是个人经费，虚列经费支出套现现象严重，表现形式五花八门，如开具虚假票据，签订虚假合同，虚报冒领劳务费，报销因私差旅费、耗材费、办公费，购买仪器设备时夹带购买、报销私人用品等。三是结题与结账脱节，结题不结账现象比较普遍。如西北农林科技大学网站显示，2015年学校清理了长期结题不结账的科研项目，涉及科研项目1 300余项，经费逾亿元。近些年政府相关部门也在着力改进科研经费管理，但科研经费拨款不及时、科研项目立项与经费到账间隔时间长仍然存在。科研项目资金被挤占、挪用、财务信息失真的情况并非罕见。由于科研工作性质，立项后必须保证研究工作的连续性，在专项经费未到账的情况下只能挪用其他项目资金。因此科研人员手头如果没有以前项目结余，作为新项目的预研经费便难以解决，在客观上造成了这一乱象。另一方面经费拨款滞后，也使得经费到账距结题时间大大缩短，常常是科研项目完成了，财务账面还有大量余额没有结算，导致有的项目在结题时决算以表代账，不按实际支出为依据，而是根据预算数填报，应付了事。

（二）“信息孤岛”现象使科研服务工作效率不高，时效性不强

按职能分工，高校各部门分管科研经费的相关信息。如科研处负责管理立项的相关文件，财务处不参与预算编制，负责预算执行，资产处负责设备采购的招投标及资产的日常管理工作等，这些部门各自都有独立的信息管理系统，科研人员在办理立项、报销、采购、结算等手续时需要奔波于不同的部门，甚至因为信息不对称，需在各部门之间沟通协调，耗费了大量的时间和精力，严重影响了工作时效性，科研人员苦不堪言。

（三）高校科研绩效评价机制不健全

科研绩效评价指对科研投入与科研成果、产出的检查和评价。完整的绩效评价体系包含了科研立项、项目申报、科研经费使用效率、科研回报产出及未来成果转化的评定等方面。由于至今没有标准的科研绩效评价模型和指标体系，在实际工作中对科研工作的量化和定性都存在难度，目前多以发表论文的级别和数量为评价指标。

（四）科研课题间接费用提取比例不足

科研项目资金包括直接费用和间接费用。间接费用既是项目成本的重要组成部分，也是科研活动持续发展的重要保障。但长期以来，间接费用的界定不够科学，比较模糊，2016年以前只有在《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）明确规定了“间接费用一般不超过直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的13%，用于科研人员激励的相关支出一般不超过直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的5%”，其他科研经费管理办法基本都未作具体表述。高校科研项目间接费用都是以提取管理费的形式来代替，比例一般不超过5%，导致用于激励科研人员的绩效支出无从发放，学校对科研工作投入的水、电、气、暖、房屋、网络、仪器设备等公共资源得不到补偿，应在科研经费支出的上述费用均在教育事业费中列支，影响了会计信息的真实性、合理性。

（五）科研经费管理制度不统一

我国科研经费实行的是多头管理，不同的科技项目分属于不同的职能部门、执行着不同的管理制度，政出多门现象突出，存在科研经费管理制度与高校其他相关制度之间不协调甚至冲突情况。例如，按照科研制度管理规定，“项目预算总额不变，直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调剂，由项目负责人根据科研活动的实际需要提出申请，报承担单位批准”，“差旅/会议/国际合作交流费三项费用之间可调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。如需调减，项目负责人根据科研活动的实际需要提出申请，报承担单位批准，调剂用于项目直接费用其他方面的支出”，但按照预算管理制度，国库集中支付要严格按照支出经济分类预算执行，项目承担单位不允许串项支付。又如，为激发科研人员的创新创造活力，科研制度明确在科研经费规定范围内可以发放绩效支出，但按照财政部门的预算编制要求，预算内经费不能用于人员支出，因此高校部门预算管理的纵向课题，通过国库集中支付无法发放绩效支出。诸如此类，“松绑”了的科研经费制度难于全部落地实施。

（六）科研经费监管不到位

长期以来，获得科研项目数量、级别和经费是高校办学层次、办学水平及“双一流”建设等的重要评估指标，也是教师晋级的重要考评内容，高校的领导和教师都非常重视科研项目申请、立项工作。但项目申请成功、经费到账后，对项目经费支出却疏于监管。在科研经费使用过程中，科研部门、财务部门、资产部门、审计部门各自为政，互通不够，没有形成有效的监管体系，也是造成高校科研领域腐败问题频发的原因之一。科研部门对科研人员争取到的科研经费不愿过多干涉，忽视对项目实施情况的跟踪问效；财务部门不了解项目具体情况，只要符合财务签批手续便予以支付，对经费支出的合理性缺乏有效监督；资产部门对仪器设备没有建立共享机制，出现有的贵重仪器重复购置、长期闲置、使用效率不高等问题；审计部门对科研经费审计不到位，仅在项目结题做事后审计监督。受审计资源所限，相当多的高校做结题审计时也只是履行简单程序，并未对会计凭证做详细审查。

三、科研“放管服”的含义、政策变化

2016年5月，习近平同志在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话中明确提出，“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。”国家也相继出台了简政放权、放管结合、优化服务的科研经费管理制度文件。如中办发[2016]50号文、《国务院办公厅关于优化学术环境的指导意见》等，与以往刚性的科研经费管理办法相比，新出台的文件更致力于打造宽松、自主、严谨的科研学术环境。

（一）以人为本，充分调动科研人员积极性

劳务费预算不设比例限制，根据实际需要据实编制；绩效支出在间接费用中不设比例限制，由项目组按照成员贡献大小发放。这是对科研人员智力投入给予的充分认可和经济补偿，科研人员无需再通过虚假票据、虚构人员支出等手段对自己的劳动付出寻求补偿。

（二）从实际出发，遵循科研活动规律

根据科研工作需要，制定有别于行政人员的科研差旅、会议费管理办法，放开限制，合理确定开支标准，扩大科研人员差旅、会议自主权，科研人员不必再为下乡没票据、会议超规模等问题而大伤脑筋。

（三）简化手续，优化流程，满足科研活动实际需要

直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费及其他支出的预算调整可由高校自行决定；差旅/会议/国际合作交流费在不突破三项支出预算总额的情况下可调剂使用；科研仪器设备可自行组织采购。审批权限下放，审批环节减少，可使科研人员将更多的时间和精力投身于创新创造工作中。

四、加强科研经费监管的对策措施

为使科研工作放而不乱，要坚持放与管有机结合，从制度设计、经费监管、绩效评价、专业服务等多方发力，防止科研经费“跑冒滴漏”，加强过程管理，确保科研新政接得住、管的好。

（一）统一管理政策和规定，提高科研经费管理制度的操作性

做好科研经费管理制度和高校财务制度的协同、统一。科研经费管理制度与财务法规、制度相比，属于下位法和上位法的关系，按上位法优先的原则，科研经费管理制度规定的直接费用和间接费用的具体分类，要充分考虑会计制度中的经济分类科目划分，满足会计核算和国库集中支付的实际需要。同时，高校会计法规也要根据科研经费管理的实际情况进行及时修订，科研经费拨款采取提前预拨，从而提高制度的可操作性。

（二）预算编制实施多部门联动，建立经费预算审核机制

科研经费预算由课题负责人编制完成后，需经财务、资产、基建后勤等部门审核。财务部门参与科研经费预算审核，不仅可以在报销时对票据的相关性、合理性做出准确判断，实现预算编制、执行的有效监督，还可以发挥对财经政策了解多、对数据分析擅长的优势，对科研人员给予指导，使经费预算更加科学、有效。资产管理部门对仪器设备购置的必要性、使用率进行审核，鼓励资源共享，避免设备闲置、重复购置。基建后勤部门对课题涉及的用房、水、电、暖等方面的消耗情况进行审核。科学合理、实事求是的科研经费预算是保证经费规范、真实使用的前提。

（三）构建科研集成信息管理系统，提高科研管理效率，严格科研经费预算执行

科研管理工作涉及科研、财务、资产等多个部门，通过数字化校园平台，构建科研集成信息管理系统，将各部门分散的管理系统整合到集成系统中，实现数据共享，方便科研经费管理相关部门及时了解经费使用情况，保证经费按预算执行。按规定进行的预算调整，相关部门共同审核后，集成系统中也能同步调整，既保证了预算与决算口径一致，也解决了部门间信息不对称问题，节约了相互沟通时间，提高了科研管理效率。

（四）加强内部审计的监督职能，变事后审计为实时监督

鉴于高校科研项目较多、经费额度较大，审计资源不足，无法进行全面普查，对科研经费的实时监督可以采取抽查与重点检查相结合的方式。在预算编制阶段，可抽查一些申报项目，检查经费预算的适当性及调整预算的合理性，以防止项目上报后被发现问题不予批准；在预算执行阶段，对项目实施及经费报销情况进行年中、年底抽查。对中标级别较高、金额较大的科研项目还要进行重点检查。改变内部审计“走程序”，发现问题及时解决，确保科研经费规范使用。

（五）健全科研绩效评价体系，建立科研管理工作信息公开制度

目前学术界对科研绩效评价指标体系的研究较少，各高校多采用财政部门专项经费绩效报表来进行科研绩效评价，其数量指标和质量指标的设定不符合科研工作特点，无法反映科研工作的实际情况。因此应加快科研绩效评价体系的建设工作，如可区分基础研究、应用基础研究、应用研究分类设立评价指标，基础研究和应用基础研究类突出论文级别、引文次数等科研效益，应用研究类重点反映科研成果转化情况及创造的经济效益、社会效益等。课题结题后，高校要将科研绩效情况在校园网中公示，主动公开项目预算、预算调整、间接费用使用、外拨资金、资金结余、研究成果等情况，接受公众监督。

（六）增设科研财务助理岗位，切实为科研人员减负

在高校各院、系、部要指定熟悉科研工作的人员担任科研财务助理，由财务部门定期组织培训，使其了解财务制度和报销流程，为本部门科研人员提供项目预算编制和调整、经费支出、财务决算和验收等方面的专业化服务，既解决了财务部门人员紧张、工作繁忙，无法为科研人员提供一对一的解答，也为科研人员减轻了负担，使科研人员从繁杂的财务报销等事务性工作中抽身出来，潜心从事科学研究。