新《预算法》背景下高职院校内部预算管理问题探究

（新疆石河子职业技术学院新疆石河子832000）

2015年1月1日开始实施的《预算法》对高职院校的预算管理、财务管理等方面提出更高的要求，首先要求各预算单位在编制全口径本年预算的基础上，还要编制3年的滚动预算，建立跨年度预算平衡机制，此外对绩效管理目标及预算公开提出更高的要求。

一、高职院校内部预算管理存在的主要问题

（一）预算编制不严谨，缺乏准确性、全面性

首先，预算管理意识淡薄，全员参与预算的意识不足，认为预算管理只是财务部门的事，院系及其他部门只需按要求提供预算需要的基础数据，造成财务部门编制出的预算不切实际，难以顺利执行。

其次，预算编制方法不科学。《预算法》规定，预算编制采用零基预算法，但除了新设立的高职院校，其他绝大多数院校采用的都是定额预算和增量预算的方法，按定额标准进行预算编制，即单纯在上年的基础上，按一定比例递增，没有充分考虑影响当年预算收支的各种变动因素，使个别预算编制脱离实际。此外，由于各部门可能对学校的整体发展规划与本年度工作计划缺乏深入研究，导致上报的预算基础资料内容不全面，定额标准不准确、不合理，影响了预算编制的科学性和全面性，使预算和实际支出差异较大。

（二）预算编制时间紧，工作量大，影响了预算编制质量

财务部门要根据财政预算批复，按照学校各部门上报的预算数，进行平衡调整形成内部预算，一般财政部门预算批复时间已到当年三月，学校内部预算正处在编制决算的重要时期，又面临假期，编制时间仓促，一方面造成年初前三个月没有内部预算，另一方面造成预算项目不准确不全面，预算金额与实际资金需求差距较大；各部门没有全员参与预算编制，导致预算编制与预算执行脱节；预算项目不细、编制粗糙，随意性大，可能导致预算约束不够。

（三）预算刚性不强，“无预算不支出”意识淡薄

1.随着各大高职院校竞争日益激烈，学院领导把很大精力放在招生、教学、科研上，忽略了预算管理的重要性。另一方面，由于中央财政有限、地方财政支持力度不够，可能存在对高职院校预算不到位、预算指标分解批复不合理等现象。

2.不能严格按照批复的预算指标安排支出，存在无预算、超预算支出等问题。大多数院校会在预算编制时保留一定数额的机动经费，对这部分机动经费的审批，会出现预算执行不严格的情况，各部门在实际执行过程中，对未纳入预算的部分向分管领导申请，有些分管领导缺乏全局意识，可能对自己分管的业务，扩大开支范围，提高开支标准；造成预算的频繁调整，导致预算约束力不够，不利于执行预算监督。

（四）预算绩效评价体系尚未建立,或评价机制不完善

在预算执行上，目前大多数高职院校尚未建立绩效考核和奖惩机制，造成预算执行考核、奖惩缺位，不能保证预算执行效果。虽然一些院校建立了预算管理机构和相应岗位，健全了预算编制程序，制定了配套规章制度，但对二级学院预算绩效考评往往流于形式，缺乏责任追究机制，同时预算审查监督的重点往往只注重支出的合法性和合规性审核，对支出的经济性、效率性和有效性评价重视不够；绩效评价指标、评价方法和评价标准等缺乏实用性和可操作性。预算管理中缺乏执行绩效评价及配套的监督控制机制，在执行过程中未进行差异分析与纠偏，容易导致项目经费预算执行缓慢、年底突击花钱、资金使用效益不高等问题。

二、加强高职院校内部预算管理的建议

（一）采用严谨、科学、规范的预算编制程序和方法

首先，强化全员参与意识，加强预算管理制度建设。预算管理是一项综合性工作，涉及到学校各院系、各部门的每项具体工作的资金分配与使用，从预算编制到预算执行，都需要全体人员参与。为此，高职院校要组织全员认真学习新《预算法》，树立“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的意识，强化责任意识，形成领导重视、全员参与的预算环境。建立健全预算管理机制，明确各部门的主体责任，内部预算方案编制的基础资料由各部门提供，执行由各部门负责，有效落实各项工作，提高预算管理工作成效。

其次，将学校的未来发展规划、各部门实际需要和内部预算编制紧密结合。由于内部预算是以各院系、各部门作为基本预算单位，作为内部预算的执行者更了解本部门的现实需要、发展方向及未来变化，因此各部门应申请结合本部门自身专业特点、未来长远发展、维护学校利益为目标的预算资金，而不是为获得学校项目资金而申请预算，避免预算与实际脱节，不能发挥预算的作用。

再次，合理选择预算编制方法。首先，在预算的编制方法上要改变以往“基数+增量”的预算编制方法，根据学校中长期发展规划和年度事业发展目标，并综合考虑跨年度预算平衡的需要。新《预算法》要求学校还要编制下一个三到五年的中长期滚动预算。对于项目预算，建议由科研部门牵头，建立学校项目库，各院系各部门按照统一的要求填报申请项目入库申请书，重点对项目的必要性、可行性进行分析，对项目发生的资金按经济用途申报预算金额。学校结合实际财力状况，按照轻重缓急，安排预算。学校要成立校内外专家小组，对金额高的重大项目要严格论证，经过领导班子集体研究决定后才能立项；对于中小型项目也要组织专家评审，只有符合学校中长期发展规划和年度事业发展目标的项目才能纳入预算范围。其次，预算编制要采用科学的定额标准，国家相关制度有规定标准的按规定执行，比如人员工资标准、差旅费报销标准、学生学费食宿费标准，学生奖助学金标准等，没有规定具体标准的，学校要参照相关政策制定合理合规的标准，同时也要建立动态的调整机制，使之符合不断变化的财政相关规定。最后，高职院校按照财权事权相统一的原则，应当赋予不同层级单位相对应财权，从而形成由校级经常性收支预算、院级经常性收支预算和专项经费预算组成的分层级的高校全面预算编制模式。

（二）完善预算内控制度

高职院校应根据新《预算法》和《行政事业单位内部控制规范》中的相关规定，结合学校实际财力状况一定符合高职院校特点的预算内控制度，确保预算编制、执行落实到位。预算内部控制贯穿于学校业务活动的全过程，首先要建立健全预算业务内部管理制度，合理设置预算业务管理机构和岗位，加强对预算编制、预算执行的控制，强化单位决算管理、预算绩效管理等。在完善的预算内控制度下，使预算管理工作有章可循，落地执行，实现事事有人负责，从而全面提升高职院校教育资金使用效益。

（三）借助财务信息化提高预算执行力

高职院校应该借助现代化信息手段——财务信息化软件系统和校园网络系统，做到预算方案设计和信息系统功能的相互衔接，建立预算管理控制系统和信息查询和反馈系统，按学校对各部门预算批复支出数设定预算控制数，真正做到“无预算不支出”，并能加强对整个学院及所属各部门预算执行情况的监控，帮助学校决策者及预算管理部门及时了解和传递预算执行过程中的具体情况，减少人为因素的干扰，保障预算顺利执行，提高预算的约束力。

（四）建立健全科学合理的绩效评价体系

高职院校预算要建立从“注重资金投入”向“注重资金支出效果”转变，加强预算绩效管理，明确绩效管理的工作目标、职责分工、工作程序和信息报告等内容，将预算绩效管理理念要贯穿预算编制、执行和监督整个过程。首先，对未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，各院系、各部门在申请项目预算时，必须按要求申报绩效目标，绩效目标应尽可能细化量化，通过具体描述，能清晰反映预算资金的预期产出和效果。学校应组织校内、外专家成立项目预算审核小组，采取定性审核与定量审核的方式，对项目的经济性、有效性、效率性和可行性等内容进行审核，确定审核结果等级，审核结果作为项目预算安排的前提和重要依据。其次，预算执行过程中，要进行实时跟踪监控，重点监控项目是否按预算批复时的绩效目标，若发现执行过程中与原定绩效目标发生偏离时，应及时采取措施予以纠正，发生严重不符的，应暂缓或停止该项目的执行。

财务部门作为预算业务管理部门，至少每半年要编制预算执行报告，年末编制决算报告，分析学校预算执行完成情况，分析预算产生差异的原因并找出预决算差异的关键问题和原因，落实责任部门和责任人。同时，通过与历史数据比对，找出单位财务收支的变化趋势与规律，重点分析各项支出安排是否合理，项目支出是否达到了既定的效果，为以后年度预算的编制提供参考。各院系、各部门也要定期编制预算执行分析报告，重点分析预算差异。预算综合管理部门要公开预算执行情况，并且依据学校制定的考核办法进行绩效评价及考核，将评价和考核结果纳入学校年终奖励性绩效，作为部门、个人评优、评先和晋升的重要依据，以此激发学校各部门参与预算管理的积极性，促进部门目标与学院目标趋于一致。