科研项目经费管理风险的影响因素及应对措施

2018-11-25江苏省农业科学院会计中心江苏南京210014

商业会计 2018年14期

□（江苏省农业科学院会计中心江苏南京210014）

一、科研项目经费管理的新形势

近年来，我国的科技投入逐年上升。2012年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费10 298.4亿元，2016年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费15 676.7亿元，比2012年增长了52.22%。随着科技投入的大幅增加，科研经费的管理日益受到重视，经费管理政策也发生了很大变化。

2014年，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对科研项目分类设置、项目申报评审立项、项目验收结题、项目预算编制调整、资金拨付、项目结转结余资金管理、资金监管和相关制度建设等方面做出了规定。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以更好地激发广大科研人员的积极性。2017年，财政部、科技部、教育部和发展改革委发布《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》，从强化责任担当、狠抓政策执行和加强统筹指导三个方面进行部署，促进中央财政科研项目资金管理改革举措落地生根。

由此可见，科研经费管理正努力向科学化方向迈进，在建立新的充满活力的科技管理和运行机制过程中，充分认识到经费管理中潜在的问题和风险因素，对于科研经费管理尤为必要。

二、科研项目经费管理风险的影响因素

（一）项目申报主体有关资格和条件方面的缺失

项目申报时，申报单位需对现有工作基础及优势进行说明，包括已有的科研经历、现有科技成果、支撑条件，以及研发队伍现状，这些是申报单位和人员必须具备的基本条件，也是确定他们是否具备申报主体资格和条件的前提。常见的科研项目申报主体主要是高校、科研院所及其科研人员，随着市场经济的发展，研究越来越向成果化、产业化方向发展，众多的具备研发能力的企业参加进来，企业也成为不可缺失的重要主体之一。由于申报项目时只对申报单位现有的研究能力和条件有要求，而对相关内部管理和控制方面没有要求，导致一些管理制度不健全的单位（企业）因为具备与项目研究相关的概念，成功申报了项目。例如，有些科技型公司，由于规模小、人员少，制度化、规范化意识淡薄，无相应的规章制度约束，在经费使用时，随意性很大，主持人（领导）一人经办、签字即可，报销附件不齐全，大额现金随意支付，设备支出未做固定资产登记，项目支出和经营支出不分等，经费使用存在很大的风险。

（二）财务报账制带来的管理责任落实问题

现行科研项目资金管理的特点之一是不允许层层外拨经费，对一些课题或子课题的参加单位的经费使用，实行财务报账，即由参加单位在课题或子课题承担单位进行报账。这样做的好处是可以对经费使用进行统一管理，规范下级单位特别是制度不健全的单位的经费使用，便于上级单位对资金使用进行监管，减少经费管理的成本。但从另一方面来看，这样的经费管理方式，也存在着不小的风险。对参加单位来说，经费未拨付给单位，也不在单位进行报账，这种性质的经费在单位管理上基本处于真空状态。对承担单位来说，经费虽然是在单位账面上，但部分经费使用权在其他参加单位。参加单位来报账时，承担单位可以依据相关财务制度和经费管理制度进行审核，但对报销事项的真实性却无法审核。由于承担单位会计人员对项目并不是十分熟悉，科研人员也没有相关的财务知识，有时会出现参加单位无人签字，只有承担单位人员签字的情况。由此可见，财务报账制对报账业务双方来说，都存在着不小的风险。

（三）预算编制缺乏科学合理性

1.项目预算中预先设定预算控制额度。以前的科研项目经费额度是预先设定的，经费预算在已知的额度范围内编制和评审，由于这种做法与预算的科学合理性严重偏离，国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》对此进行了改革：除以定额补助方式资助的项目外，应当依据科研任务实际需要和财力可能核定项目预算，不得在预算申请前先行设定预算控制额度。这样一来，大部分项目可以根据需要去编制预算，但是对于定额补助项目，如国家自然基金、省自然基金以及一些地方专项，项目预算该如何编制呢？一些项目预算，会议费预算中一年组织召开多次会议，人数天数都很可观，专家费预算中一个咨询内容每年咨询数次，测算标准尽可能放大。这都是先行设定预算额度所导致的。

2.预算科目设置难以全面反映科研实际支出。项目经费分为直接费用和间接费用，直接费用包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出等。间接费用主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及绩效支出等。一些服务于科研的支出，如科研人员的办公设备购置维修、小型实验室维修改造、试验池建造、小型田间设施建造维修等，被认为是承担单位的科研支撑条件，很难在项目经费里得到预算；其他支出中的预算要求单独列示说明，不得预算意外事项，且未做预算的事项不得在经费中列支，导致在没有调整预算事项途径的情况下，预算之外的支出无法进行归集反映。

3.编制技巧的运用使预算编制演变成预算复制。编制预算时须对各预算科目项目执行期内计划支出的内容做预算说明，并进行详细测算。这项工作要求较细，如设备费要写明拟购置设备的用途、品名、型号、数量、单价，单价超过十万元的要提供三家供货商的市场询价单。由于执行过程中实际情况千变万化，编制人员无法考虑周全，通行的做法是将已立项的项目预算进行复制，稍加修改后作为本次申请项目的预算。预算编制技巧的运用使预算编制更多地追求一种形式上的要求，而忽略了实际上的需要。

（四）经费使用和审计验收的压力

1.预算执行进度的要求。无论是项目预算还是财政预算管理，预算执行进度都是一个重要的要求。项目有年度预算执行报告，财政预算还要将一年预算执行分解到月、季、半年和年末。每到季末、年中和年末，都是预算执行的高度紧张期。经费使用本是一件水到渠成的事情，但在执行进度压力下，却变成了“抽着鞭子让花钱”的怪事。这种现象在一年期项目中尤其容易出现，其中有些经费本身下达得晚，还有一些下达时已错过项目用钱高峰期，但不管如何，都要求必须在本年度内用完。

2.课题审计验收要求。项目验收前要进行财务审计和财务验收，财务验收不合格的项目不能通过项目验收。目前的财务审计验收主要存在以下问题：一是担心结余被收回或影响项目验收，一些项目在审计验收时，有零结余或少量结余的要求；二是对审计中发现的问题要求财务进行调账，将超出预算控制额度或预算事项的支出调出去，同时调进符合预算的支出，这样使填报的支出经过审计完全符合预算要求，而不管支出事项在账务上处理的真实过程。

3.项目管理对结余经费的处理规定。有关结余经费的处理有两种做法：收回或留存。2014年前，对经费结余的做法是结余经费收回原渠道。2014年改为项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。2016年《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》规定：项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2年后未使用完的，按规定收回。

在国家加大科研投入的今天，大部分科研单位和科研人员不缺项目和经费，对他们来说，重要的是完成在研项目任务并将在研项目经费按规定用途和进度执行，对结余下来的项目经费再用于科研直接支出，这种机会相对不多，2年宽限期只是延长了经费在单位停留的时间而已。这两年里，承担单位和科研人员还是面临着要花完经费的压力，2年后的结果可能还不尽如人意。

4.财政预算对结余经费的处理规定。《中央部门结转和结余资金管理办法》第十二条规定：项目实施周期内，年度预算执行结束时，除连续两年未用完的预算资金外，已批复的预算资金尚未列支的部分，作为结转资金管理，结转下年按原用途继续使用。第十六条规定：项目支出结余资金包括实施周期内，连续两年未用完的预算资金；项目支出结余资金原则上由财政部收回。从这些规定可以看出，项目资金若连续结转2年未用完，作为结余资金处理收回。这种规定对于实施期长、经费预算每年分别下达的项目，只要先将前两年的预算用完就行。但对于实施期超过2年，经费预算在第一年度就全部下达的项目，第3年项目实施期还没结束，经费若被收回，会影响科研工作的开展，给科研人带来很大困扰。在经费使用的强大压力下，项目经费的使用隐藏着风险，如提前支出、变通支出、虚增（构）支出、以表代账、随意调账等都有可能发生。

（五）自筹经费的强制要求产生的困扰

一些项目要求承担单位对项目有自筹（配套）经费，在专项经费预算的同时编制自筹经费预算，申请项目时无自筹经费预算，一般不给予立项审批，有时也会在给予立项时直接确定自筹经费预算，如某一项目，专项经费编制的预算是30万元，批复时变成专项经费10万元，自筹经费20万元。自筹经费要求单独核算，课题验收时，需要提供银行进账单和相关的支出凭证和明细账。实际中通常的做法是：一是用其他各种经费支出来拼凑；二是自筹经费来自企业，直接用企业的相关支出进行配套；三是由某单位将经费汇进来作为自筹经费入账，过后再将经费退给该单位。

（六）会计职能的失衡

当前，全社会对科技给予了高度关注，科技投入不断增加，科技政策环境也越来越宽松，对科研单位来说，科研是单位的支柱事业，其他工作围绕科研而存在。在经费管理中，会计越来越多地被强调为服务和单纯核算的职能，偏离了会计本身的职能要求。经费使用时只做形式上的审核，不管真实情况如何，即使明知不妥，只要手续符合要求，就给予报销；甚至想办法进行不合规的变通，导致经费管理的风险加大。

三、科研项目经费管理风险的应对措施

（一）完善承担主体的资格条件

《国家重点研发计划资金管理办法》第二十四条规定，应当对参与单位资质进行重点说明。所有参与项目的单位都要有相关科研方面的说明，以证实其承担项目所具备的相应科研实力。其实，科研项目申报时不仅要具备必要的研究基础和支撑条件，还应有其他相关要求，如单位是否建立了相应的管理机制和组织架构，是否建立了内部控制制度、财务管理制度、科研经费管理制度，单位制度的执行力如何，单位的科研信用、纳税信用、银行信用、合同信用等如何。健全的管理制度、完整的组织架构、良好的信用状况，可以为单位提供组织上、制度上、信誉上的保证，减少经费使用中的风险，有效降低经费管理的难度。

（二）减少或取消课题财务报账制

财务报账制容易导致经费管理单位环节缺失，经费管理责任互相推诿、难以落实，与经费管理初衷相违背。在一系列管理权限下放的同时，要强化落实承担单位的法人责任，提高其自我约束管理的意识和能力。也可以考虑取消报账制，将经费真正下达到参与单位，提高参与单位的积极性和主动性，落实法人责任，降低经费使用的风险。

（三）提高预算编制的科学性

近年来，围绕预算编制的科学性、合理性，相关主管部门已做了不少改革，如：规范预算科目设置，增加间接费用科目，取消预算比例限制，下放预算调整权限，不先设项目预算控制额度，差旅费、会议费和国际合作与交流费进行预算总额控制等。为提高预算编制的科学性，笔者认为，可以从以下几方面加以改进。

1.规范先行设定预算控制额度项目。应当对项目能否先行设立经费额度进行规范。资助性项目可以设定资助额度，这类项目预算说明可以简化，年度资助额度不宜太大。竞争性研发项目不宜先行设定额度，应根据项目任务和预算内容进行评估核定，这样，就不会出现为了凑足额度，不得不夸大预算编制的情况。

2.适当简化项目预算内容。目前，编制项目预算时，需要对各预算科目的预算金额进行详细说明和测算，《国家重点研发计划资金管理办法》第二十二条第二款规定：支出预算应当按照资金开支范围确定的支出科目和不同资金来源分别编列，并对各项支出的主要用途和测算理由等进行详细说明。比如材料费预算，各种材料的品名、规格、数量、单价都要详列。一个上千万元的项目，所做的预算说明甚至可以编成几十页的小册子，科研人员在编制预算时花费时间过多，耗费精力太大，很容易出现预算复制的现象，即使实行财务助理制度、提供专业化服务，这种情况也不可避免。而且，预算过细，项目实施过程中难以做到按预算中所写的内容去严格执行，容易出现预算和执行不相符的情况。笔者认为，项目预算内容不宜要求过细，这样，既可以防止预算复制的现象，又有利于预算的执行。

3.实行科研全成本预算。科研财务助理制度是服务创新的新举措，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，将科研人员从繁琐的事务中解脱出来，让科研人员潜心从事科学研究。但有些问题财务助理也无法妥善解决，比如，经费执行中发生的各种支出事项，并不是都能对照预算进行列支，一些服务于科研的支出，如为聘用人员缴纳的住房公积金、归于支撑条件的小额支出，预算无法在经费中列支。笔者认为，根本办法是实行科研全成本预算，将与科研相关的费用全部纳入预算，科研活动中发生的必要支出能够在经费中列支，科研成本得到全面反映。

4.允许预算事项调整。经费在执行时需按预算内容使用，这在设备费、其他支出中比较明显。但科研人员在编制预算时不可能将整个实施期内的所有支出事项全部考虑进去，项目实施过程中，不可避免会发生与预算内容不一致的支出事项，笔者认为，应允许对预算事项进行调整，使实际发生的与项目实施相关的支出能够在预算限额内进行报账，这样，支出事项更能真实反映科研成本。

（四）减少经费使用和审计验收的压力

1.正确理解预算执行进度。预算执行进度一般是以年度进行，其实，科研项目的执行进度还应与项目实施期和经费额度下达时间相结合。实施期一年的项目，要结合经费下达的时间和科研活动的规律，不应简单一刀切，要求当年执行完毕，对于经费下达较晚的项目，可以顺延至下年的对应月份，对于经费下达时已过当年科研活动高峰的项目，应可以顺延至下年高峰期。对于实施期超过一年、经费第一年一次性全部下达的项目，不应要求当年执行完或有较高的执行进度，而应在整个项目实施期按科研实际工作进展匹配相应的执行进度；经费按年度下达的项目，一般按年度进行预算执行管理，但因为科研活动规律的存在，不能简单套用年度预算执行的要求，经费开支还应和科研任务实施进展相匹配。

2.规范审计行为。国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》中明确规定了“不得随意调账变动支出”。审计人员在审计中发现的问题，如调出超预算、无预算、不相关支出时，无充分理由不应允许调进其他支出，不应为了验收，有零结余或结余金额或结余比例的限制。科研项目财务审计中，不仅对会计师事务所承接审计条件有要求，还应对项目经理和现场审计人员的专业胜任能力提出要求。

（五）取消自筹经费的硬性要求

对有些单位来说，自筹经费的落实有一定难度。项目验收时应重点关注两个方面，一是任务是否按合同规定完成，二是经费是否按规定使用。如果任务完成了，专项经费的使用也符合财务制度和预算管理要求，项目验收的目标就应该实现了。笔者认为，未影响科研实施和任务完成的项目，自筹经费是否到位并按预算使用，不应作为项目验收的硬性要求。