当公职人员道德诚信管理上升为国家战略

◎文/ 李秋芳

自《联合国反腐败公约》陆续签署以来，世界多数国家为防范公职人员滥用权力谋取私利，以避免利益冲突为目标，把公职人员道德诚信管理上升为国家战略，强化道德伦理法律和信息公开制度建设，采取了一些公众期盼度高的具体举措，用以推动反腐败进程。

做法不一的公职人员财产申报制度

在很多国家，财产申报制度是提升公职人员道德诚信水平的重要举措，同时配套相关制度，一般有公民身份管理制度、金融实名制度、交易记录可疑报告制度等。目前，130多个国家和地区实行了公职人员财产申报制度，但做法不一，效果也有差异。

申报主体范围不尽相同。阿根廷、俄罗斯、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、乌干达等国家要求全体公职人员申报财产。日本、英国、美国不要求普通公务员申报财产。韩国申报财产的公职者占全国公职人员总数的18.8%。法国1988年推行财产申报制度时，申报主体是政府成员、议会主席和市长，后扩大到国民议会和参议院议员，目前向政治生活透明委员会申报财产的是6000余名重点人物。多数国家要求申报本人、配偶和未成年子女的财产，也有一些国家包括直系亲属和二代血亲，或扩大到祖父母和孙子女。

申报财产涵盖内容不尽相同。多数国家规定，申报财产范围是本人及配偶名下的工资收入及各类财产，包括工资及其他收入、国内外存款、保险证券、不动产、黄金、首饰宝石、家具、收藏艺术品、带动力的车船飞机、品牌、营业权和客户资源、债务等。俄罗斯《反腐败法》规定，公职人员及其家庭成员须申报收入、房产和银行存款。2012年普京签署法令，还要求申报大额支出，如果支出超过家庭近3年的收入总和，须说明资金来源。去年底，俄罗斯国家杜马通过了禁止国家公职人员拥有海外资产的法律草案，要求公职人员2013年6月1日前注销账户、转让不动产和有价证券，公职人员离职3年后才能拥有海外资产。

申报和受理方式不尽相同。有的采用任期申报方式，有的采用定期申报或情况变动后的不定期申报方式；有的采用公开申报方式，也有的用秘密登记方式。柬埔寨《反贪法》规定，申报人员在就职和卸任时，向反贪机构申报在国外的财产和债务。韩国《公职者伦理法》规定，政府、国会、司法机关的高级公职人员每年申报前1年的财产变动情况，应申报财产的公职者退休后还要延伸5年登记财产。新加坡要求财产发生变动时随时申报。各国受理申报的机构也不同，泰国由反腐败机关受理，马来西亚由公务员所属行政机关受理，美国公务员向所在单位主管道德的部门登记备案。

申报信息公开与否及程度不尽相同。新加坡基本不公布申报信息。法国原来只公开当选总统的财产状况，2013年4月扩大公布了38名政府内阁成员的银行存款和房产。越南的申报信息原作为机密保管，近期改为一般在职人员申报信息由本单位领导人决定是否宣读或张贴，当选候选人申报信息对代表会议公开，政府、社会和行业组织公职人员的申报信息在单位内部公示。巴西在互联网上公示财产申报信息。

拒绝申报和申报信息不实的责任不尽相同。实行财产申报制度的国家，一般通过法律规定申报义务主体承担拒绝申报和申报信息不实的责任。墨西哥2002年通过《信息公开法》，约1万名公务员因没有及时申报财产而受到处罚。俄罗斯法律规定，故意提供虚假申报信息，将被解除公职。美国对虚假申报者处以最高5万美元罚款和1年监禁。菲律宾首席大法官科罗纳涉及隐瞒外汇存款240万美元，以财产申报不实遭参议院弹劾。

审核申报信息的做法不尽相同。考虑到审核成本高，只有少数国家建立了审核制度。新加坡只有在接到检举投诉时才会调查申报人的财产状况。巴西由税务部门建立公民单一税号进行税务稽查，如发现财产变动较大，须出示所有账目，并对细节作出说明。西班牙利益冲突办公室通过财务税收信息系统和银行系统审核调查。保加利亚委托税务局下属的收入署、司法部下属的司法登记局审查申报信息的真实性。

不尽相同的财产申报制度，效果也有差异。在不少国家，迫于拒绝申报财产和申报信息失真将承担法律责任的压力，公职人员道德诚信水平得到提升。但也要看到，财产申报制度在实施中也存在一些问题。由于多数国家没有专门机构进行审查，申报是否属实全凭个人意愿；配套制度不健全，法律也有漏洞可钻，如申报主体定为配偶和未成年子女的国家，公职人员会将财产转移到父母和成年子女名下；相当多国家的公职人员对财产申报有抵触回避心理；财产申报与公开也成为一些国家政客的作秀之举。

以多种手段规范管理公务用车

世界各国管理公务用车的基本做法是：无论配备固定专车，还是保证公务用车，多实行规范管理或采用电子监控手段，并日益扩大社会化租赁方式的使用。

限制配备公车的级别和价格。德国联邦政府只为联邦级领导人和各部部长、国务秘书配备专车，司局长级官员只保证公务用车。芬兰只有总统、政府总理、外交部长、内务部长、国防部长、议会议长有专车，首都赫尔辛基仅市长1人有公务用车。加拿大副部长级以上官员配备行政用车，部长级公车价格不超过3.24万加元，副部长级公车不超过2.7万加元。

大力削减特权车。俄罗斯总统普京先后两次下令整治“特权车”。2006年整治行动使配备警灯和警报器的车辆由7000多辆减至968辆。2012年5月，普京签署总统令，再将配备警灯和警报器的国家机关车辆由968辆削减为569辆。

区分公车与私车的使用时间和场所。博茨瓦纳公车挂红底白字车牌，民用车挂白底或黄底黑字车牌；每逢双休日，公路上只有民用车在行驶；政府还设公车加油站，节假日休息。澳大利亚也对公车和私车发放不同的牌照，规定公车不得出入豪华娱乐场所和购物场所，一旦在超市或娱乐场所停车场发现公车，每个公民都可以举报，有关部门会调查当事人。

详细记录公车的行驶信息。德国规定，公车须有行驶日志，由司机每月交主管官员审核。加拿大要求公车司机记录每次使用时间、出发及目的地、使用人与用途、行驶里程、相关花费等。联邦政府还与有关公司签约，向每部公车提供1张卡，车队管理系统自动生成公车加油、保养、维修等数据。公车使用部门每年向财政委员会报告信息，由审计部门审查。

采用电子手段防控公车私用。瑞典设有“公务车监控系统”，任何人用车，须先按下“公务”或“私用”按钮，代码器将该车代码发往监控卫星，卫星把代码及汽车所在方位信息传给中央监控台。监控人员如发现按下“公务”按钮的汽车驶向别墅或娱乐场所等地，会用无线电话询问开车者“为何用公车办私事”。美国也在很多公车上安装全球卫星定位系统，监视车辆行驶路线和停泊地点。联邦政府官员违规使用公车，可受到停职1个月直至开除的处罚。

提倡公务活动租赁社会车辆或使用私车。芬兰公务员外出办公，可使用政府和议会发的出租车券乘坐出租车。日本包车和租车占公务用车较大比例，政府鼓励公职人员乘坐公交并给予补贴。德国国防部和各州主管部门租赁相当数量的社会车辆办理公务，就连接待外国元首有时也从汽车公司租车。挪威鼓励用私家车为公家办事，并按实际里程给予汽油费补贴。

从总体上看，多数国家配备公车并实行规范化管理，依靠社会参与监督，有效提升了公职人员的公车公用意识；一般公务用车，通过实报实销、货币补贴或发放车券等，走社会化租赁使用之路，明显降低了行政成本。

限制公职人员公款宴请和送礼行为

规范公款接待和限制收受礼品，是许多国家防止利益冲突最为重视的内容，多被纳入公务员道德操守行为规范或法律制度。严格限制公款宴请和收受礼金礼品行为，长期坚持便使公职人员逐渐养成廉洁自律的习惯。

限制公款招待及用餐对象。联合国规定,各级机构招待费不能用来宴请本组织的官员。大部分国家内部公务活动一般不安排宴请。韩国法律规定，公务员不准与工作对象一起用餐。

制定接待或接受宴请标准。美国将宴请纳入道德管理范围，限制餐饮额度，公职人员不得接受每人每餐超过20美元的宴请，每人接受同一机构的宴请全年不得超过50美元，一些地方宴请招待费低至每餐人均10美元。

公务接待计划提前报批。俄罗斯公务宴请报批程序复杂，一般要经过5道程序。美国公务接待通过预算控制，超支部分由个人自付。美国马里兰大学行为与社会科学学院院长宴请中国代表团，比接待预算超出1瓶啤酒，这位院长便自付了啤酒钱。

制定收受礼金礼品规则。德国各地通过立法确定公职人员收受馈赠的标准，收受现金超过10欧元、礼品价值超过20欧元，便会受到处罚。美国规定，下级不能给上级送礼。韩国规定，公职人员不许把婚丧嫁娶事宜通知亲戚和密友以外的人，结婚收取礼金不得超过3万韩元（不到200元人民币）。新加坡规定，公务员不得接受与行使职权有关的礼品礼金；虽未禁止亲朋好友间互赠礼品礼金，但反贪机关和司法机关会分析评估是否超出合理限度。

建立礼品上缴登记制度。欧洲多数国家公务活动一般不送贵重礼品，只送低值纪念品或即食食品。澳大利亚规定，议员接受礼物必须登记。马来西亚规定，公务员收到礼物要报告上级主管，价格偏高的必须交公，上级认为不贵重的才允许留下。新加坡规定，收到礼品礼金须立即向所在部门负责人报告并如数上缴，或经有关机构评估价格并支付费用后方可留下。