文书档案的规范化管理

文/国家食品安全风险评估中心 付文丽

一、文书档案的定义

所谓文书档案是指机关、团体、企事业单位在行政管理实务活动中产生的，由各种重要的、有保存价值的文书材料转化而来的档案。在人们利用文字进行记录、交流和传递信息的过程中，文书应运而生。文书包括公务文书和个人文书。通常所说的公文是指文书中的公务文书部分。

二、公文、文书与文件的定义及其关系

公文、文件、文书是行政管理工作中常见术语，他们既有联系又有区别。共同点：都是信息材料、都属于应用文，都是社会组织或个人在各种社会活动中为了相互联系、处理事务、传递信息而形成的。区别：文件不仅包容了文书和公文的全部内容，而且弥补了文书的不足。随着社会的进步和科学技术的发展，出现了一些新型的信息记录方式和新型的载体，文件不仅有以传统的文字形式记录在纸张上的书面文件，也包括以声像等观点技术方式记录在纸质载体上的其他文件，即通常所说的声像文件、光盘文件、机读文件等。

文书是所有文件的总称，包括公务文书（公务）和私人文书两大类。公文是专指国家机关和社会组织在公文活动中形成的文件材料。1996年中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》的通知规定，机关公文种类包括：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公告、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等。2000年国务院颁布了《国家行政机关公文处理办法》，规定了公文的种类，如命令（令）、决定、公告、通知、通知、通报、公告、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。公文的特点：1.有法定作者；2.有合法权利；3.标准格式；4.执行法律程序。

三、文书档案内容包括：

（一）党群工作。党的工作、组织工作、宣传工作、纪律检查、工会工作、共青团工作和协会的工作。

（二）行政事务。行政事务、公安、审计、人事劳动、教育、医疗卫生、后勤福利、外事工作等。

（三）经营管理类。经营决策、计划工作、财务管理、物资管理、企业管理等。

（四）生产管理。生产调度、质量管理、能源管理、安全管理、技术管理、环境保护、计量、标准化、档案信息管理、基础设施管理、设备管理、合同等。

四、文书档案的重要性

从文书工作在机关事业单位工作中所处的地位来看，它是一项不可或缺的重要的日常工作，对于推动机关事业单位工作，提高工作效率和质量具有重要作用。文书工作的质量和速度，不仅可以体现机关事业单位的工作面貌和工作作风，而且还直接关系到党和国家的方针政策的贯彻执行，关系到机关事业单位的工作效率和质量，直接影响到能否履行工作职能。文书能够使国家机构上下通达、左右联系、互相协调、运转自如、政令通达。文书质量决定了文书档案的质量，文书的地位决定了文书档案的举足轻重、无可替代的重要性。文书档案是办理完毕的、重要的、具有一定保存价值的文书材料。“具有保存价值”，说明有一部分文书可以成为文书档案，而有些文件不需要存档，不具备保存价值。这就需要管理者对文书档案归档范围和文书档案鉴定的问题要掌握精准。2006年颁布的国家档案局第八号令本着“对历史负责，为现实服务，替未来着想”的原则，明确规定了机关文书档案归档的范围。这对档案人员的素质要求比较高。档案人员要明确掌握文书和文书档案的界限，熟悉文书档案的规则，一定要认真参照国家和企业的文书档案整理分类方案，把不属于归档范围的文书剔除掉，保留确定有凭证和参考价值的文书，保证文书档案“收集齐全、规范整理、安全保管、合理使用”。

五、文书档案管理中存在的问题

（一）档案管理制度不健全。由于档案管理制度不健全，结果导致在文件收集整理过程中无章可循、无法可依，致使不该归档的文件归档了，而该归档的重要文件却没有归档。文件的整理更是随心所欲，无规范可言。档案借阅不通过正规的借阅手续，或者档案借出后不追不还，人为给档案管理造成混乱。

（二）档案管理人员的相关知识欠缺、管理能力不足。档案管理不是一个单纯的管理工作，而是一项技术性的工作。档案管理人员的业务水平和管理能力直接决定着档案的质量。档案管理人员缺乏专业知识，缺乏管理能力，文化水平低，知识管理水平低，缺乏管理经验，这些现象不利于档案管理的规范化。档案管理不善直接导致档案质量不能保证。档案管理人员应该与时俱进，不断学习和充实自己，提高自己的业务和管理水平。

（三）管理人员的档案意识不够强。档案管理人员的档案意识不够强，对自己的责任认识不清，得过且过，档案工作处于被动接收状态，并且对档案的质量和整理的规范要求不严。档案不仅有凭证价值，更重要的还有参考的价值，即档案可以为科学研究单位和机构持续、正常运行发挥参考作用。但这些价值和作用是需要我们去发掘和利用的，否则，档案再多也只能是沉睡在铁皮柜中的纸张而已。

（四）对档案工作的投入力度不够。必要的资金和必要的硬件条件，如计算机、扫描仪、装订机等，以及必要的管理人员是文件管理的基本保证。没有经费寸步难行，没有必要的工具无法开展工作，没有专职管理人员，工作不能持续深入地开展，现在普遍存在的问题是经费和人员不足，这会直接影响档案管理工作的正常运行和规范标准化进程，不利于档案信息的开发利用。

（五）全社会及全体工作人员的档案意识欠缺、宣传教育工作做得不够。档案来源于人类的社会实践活动，与每一位工作人员息息相关，工作人员在各自几十年的工作生涯中，总会产生这样那样的值得保存的文件或实物，如果大家档案意识淡薄，又不懂得归档的相关知识和规定要求，结果导致该归档的不归档，不该归档的却归档了。所以说，普及和宣传档案知识，并教育大家提高档案意识是一项任重而道远的艰巨的工作。

（六）领导的责任。机关单位要有直接负责档案工作的领导。明确责任，强化意识，使档案工作上有人管，下有人干。

六、如何推进档案工作的规范化和标准化

鉴于上述考虑，推进档案管理工作的规范化和标准化，需要做好以下几点：

（一）做好公文制发工作。档案源于公文，因此，公文的制发工作对于文书档案的规范化工作有着重要的影响。要实现档案的规范化和标准化，就必须要先做好公文制发的规范化和标准化。因此，公文的质量需要得到保证，公文的规格要符合国家的标准，排版和装订也要符合相关规定。要注意对公文进行制发时符合签发手续、符合审批的权限。对于公文的标题、目的单位、落款等，要确保准确无误，还要注明日期。对公文的拟草、缮印、记录、签字、报表、批注等，都要确保清晰可辨。不得使用易褪色的笔墨进行书写，以便进行保存。公文书写的格式要规范，使用规范的国家标准文字进行书写。

（二）规范档案管理机制，明确责任归属。文书档案管理人员要严格执行公文规定，严格审核、签发，杜绝滥发文件现象，认真审核签发的手续、附件是否完善。按照程序复审需要修改的内容，公文的用纸、字体、排版都要按照技术指标进行，利用随文卡片，简明扼要地填写发文稿纸的卡片、文件处理单，制定文件的发文范围，严格控制文件件数，禁止随意抄送。

（三）提高档案案卷质量。档案案卷材料的收集决定着档案的价值，立卷的方法和案卷装订的质量是决定档案工作的主要原因。在进行档案管理工作的时候，要做好立卷的方法选择和案卷装订质量的保障。这样有利于档案的分类以及检索和档案的规范化标准化工作的完成。

（四）提高档案管理人员素质和水平。档案管理人员和档案的管理工作有着最直接的接触，档案管理人员的管理能力和个人素质决定着档案管理工作的规范化和标准化能否顺利实现。随着时代的发展，管理人员在进行档案管理时的角色也发生了重要改变，从最初的文献保存者成为现在的档案遗产的塑造者，从保管者变为干预者，这些角色的改变要求我们拥有更高素质的管理人才，所以必须要提高档案管理人员的素质，既要积极引进管理人才，也要不断培养现有人才。

七、结论

文书档案管理水平是衡量一个单位管理水平的重要标准。档案管理的好坏直接关系档案资料的价值和完整性。提高文书管理工作的水平和地位，加强文书工作和档案管理工作的衔接，增强部门合作，完善工作程序和管理机制，树立文书档案管理的规范化和标准化意识，做好档案资料的收集、整理工作，积极开发档案的潜在价值，提高档案资料的利用率，保证集体的健康、长足发展。