中国国家安全观的历史演进与战略选择

钟开斌

(中共中央党校(国家行政学院) 应急管理教研部, 北京 100089)

一、引言

国家安全观是一个国家对国家安全的主观认识，包括对所处安全环境的评估，对所面临安全威胁的判断，对国家安全利益的认识，对国家安全战略的制定，对国家安全目标的确定，对维护国家安全手段的选择等方面[1]。国家安全观是国家安全战略的思想基础，集中反映了一个国家的国家安全客观现实和历史趋势，引领着一个国家的国家安全战略和国家安全实践活动的发展。

国家安全观取决于该国的“核心价值”，会随着时间和环境的变化而变化[2]。新中国成立后，随着国内外安全环境的变化，中国的国家安全观也发生了变化，先后提出了“新安全观”、“总体国家安全观”等理念。中国的国家安全观是如何演变的？这个演变过程有哪些特点？背后的驱动因素是什么？不同国家安全观之间有哪些区别和联系？目前，理论界对这些问题尚未完全取得共识，相关研究有待进一步深入。例如，在国家安全观的发展阶段方面，束必铨认为新中国成立后的中国三代领导集体分别形成了不同时期“以斗争求生存”、“以发展求安全”、“以合作求安全”的国家安全观[3]。刘国新认为，“中国安全观的转变可以上溯至20世纪70年代末”[4]。李小华认为，1982年是中国“旧”安全观变化的终点和“新”安全观变化的起点[5]。刘跃进则认为，“20世纪90年代后期到21世纪初，中国官方开始逐渐由传统安全认知向非传统安全认识过渡，最终在2002年初步形成了不同以往的非传统安全观”[6]。对总体国家安全观，刘跃进认为它不是普通的非传统安全观，而是一种高级形态的非传统国家安全观[7]。

本文构建了一个“环境-客体-主体”的分析框架，从国家安全形势(环境)、国家安全威胁(客体)、国家安全维护(主体)三个维度，来考察国家安全观的历史演进过程，提出国家安全观的未来发展战略。对新中国成立以来国家安全观的纵向历史考察发现，中国先后经历了传统国家安全观(新中国成立后至改革开放前)、转型国家安全观(改革开放后至中共十八大)、总体国家安全观(中共十八大之后)三个阶段。在这三代国家安全观时期，中国的国家安全形势、国家安全威胁和国家安全维护行为具有明显不同的阶段性特点。未来，需要从逻辑构成、风险图谱、总体布局、基础研究等方面，进一步完善总体国家安全观。

二、理论框架：“环境-客体-主体”的国家安全观模型

安全研究中的“冲击-回应”模型认为：“突发事件的冲击是在一个动态变化的情景下，应对主体与事件本身相互作用、相互影响的过程[8]。”哥本哈根学派安全化理论认为，安全研究必须回答“谁的安全”(安全指涉对象如何被确定与转换)、“什么威胁安全”(具体的安全危险)、“谁保障安全”(维护安全的主体)、“怎样保障安全”(维护安全的手段)四类问题[9]。在此基础上，本文建立一个“环境-客体-主体”的国家安全观分析框架(见图1)，把国家安全观看作是对特定安全环境下主体(保障安全的国家)与客体(引致威胁的其他行为体)关系状态和行为过程的综合认识，它包括三个要素：一是国家安全面临的形势(安全环境)，二是国家安全面临的威胁(客体所引致)，三是维护国家安全的行为策略(主体所实施)。

图1 “环境-客体-主体”的国家安全观分析框架示意图

(一)环境：安全形势——时代主题与目标指向

安全环境是指影响国家安全的政治、经济、军事等内外部情况和条件，它反映了国家之间的关系的状况以及国家内部的安全稳定状况，决定了一个国家所面临的国家安全威胁和所采取的维护国家安全的行为，从而影响到国家安全观的形成和发展。“国家所处的时代背景，即当时的国际、国内安全环境的具体形势”，“会影响决策者基于形势变化调整其安全理念和政策主张”[10]。

国家安全环境集中体现在对时代主题及该时代主题下国家安全目标的认识和判断上。所谓时代主题，是指一定“时代的历史背景的主要特点”，即人类社会某一发展阶段中带有全球性、战略性和关乎全局的核心问题，是国际社会在一个较长时段里所面临的主要任务和主要课题[11]。国家安全目标是指特定时代主题下国家安全工作的价值导向和重点指向。国家安全目标是一个序列集合，其中的关键指标和指向构成国家安全的主要目标。“只有考虑到各个‘时代’的不同的基本特征(而不是个别国家的个别历史事件)，我们才能正确制定自己的策略；只有了解了某一时代的基本特征，才能在这一基础上去考虑这个国家或那个国家的更具体的特点[12]。”国家面对纷繁复杂的国际国内安全形势，必须正确地认识时代和时代主题，准确地把握国家安全面临的威胁和挑战，科学地判断国家安全的内在本质[13]。

(二)客体：安全威胁——横向领域与纵向层次

国家安全威胁是指对一国的国家安全构成潜在或现实侵害的因素。国家安全威胁的来源是多种多样的，既包括来自世界和地区的外部因素(“外患”)，也包括来自一国内部的因素(“内忧”)；既有传统安全问题，也有非传统安全问题。

国家安全威胁可以从领域和层次两个维度进行分析。从横向不同领域来看，它包括传统安全威胁和非传统安全威胁两类——传统安全威胁是指军事、政治、外交领域对国家安全构成威胁的因素，非传统安全威胁是指军事威胁、政治冲突、外交冲突以外其他对国家安全构成威胁的因素。传统国家安全以军事和政治为核心，以维护国家主权、领土完整为主要内容，体现的是一种国家中心主义的伦理向度；非传统安全包括了原先尚未暴露出来或尚未引起人们关注的一系列多元、复杂而又不为人们所熟悉或重点关注的安全议题，主要体现的是全球中心主义的伦理向度[14]。“虽然国家安全的焦点在政治与军事领域，但此含义如果没有社会的、经济的及环境的部分，则无法正确地理解(国家安全)[15]。”从纵向不同层次来看，国家安全威胁自下而上包括个体、国家、国际系统相互影响的三个层面。

(三)主体：安全维护——保障手段与决策机构

安全维护是指一个国家维系国家持久安全所采取的方法、手段和措施的总和。安全维护实际上是作为安全主体的一个国家对各种安全威胁所带来的冲击进行回应的过程。

维护国家安全行为，最重要的是保障手段和决策机构两个方面——前者是指维护国家安全的具体方法和政策措施，后者是指承担国家安全决策与协调等职责的机构。从保障手段来看，包括军事手段、政治(外交)手段、经济手段、文化手段等。从保障机构来看，主要是组建国家安全委员会或类似机构，作为各国进行国家安全重大事项决策和国家安全治理的主要制度形式和制度平台。“随着国家面临的安全事务的空前增长，安全威胁的多元化、内外交互和相互交织的系统性的发展，国家安全委员会的职能化、专业化程度不断提升，越来越朝着实体型的方向发展……日益成为一个具有实际权力的最高决策机构[16]。”

三、历史演进：三代国家安全观的形成与发展

运用“环境-客体-主体”分析框架研究发现，新中国成立以来，伴随国家安全环境的变化，中国的国家安全观先后经历了传统国家安全观(改革开放前)、转型国家安全观(改革开放后至中共十八大)、总体国家安全观(中共十八大之后)三个不同阶段。这三代国家安全观对中国国家安全环境、国家安全威胁和国家安全维护的认知存在很大差异(见表1)。

(一)第一代：传统国家安全观(新中国成立后至改革开放前)

“二战”结束后到20世纪70年代末，世界处在冷战期间，帝国主义战争和无产阶级革命(即“战争与革命”)成为时代主题。国家安全的首要目标是预防来自外部的军事入侵和打击，保证国家领土完整、主权独立和政权稳定——人的安全从属于国家的安全[17]。

表1 中国三代国家安全观比较

新中国成立后到1956年中共八大期间，毛泽东和中国共产党人沿用了列宁的“帝国主义与无产阶级革命的时代”的论断，作了“现在的世界，是处在战争与革命的时代”、“中国革命是世界革命的一部分”的判断[18]。进入20世纪60年代，受美苏核大国威胁等因素影响，毛泽东提出了“世界大战不可避免”的观点，认为战争已经迫在眉睫，要准备对付帝国主义、修正主义发动的世界大战。“世界大战不可避免”的观点延续至20世纪70年代[19]。

在“战争与革命”时代主题下，中国国家安全面临的主要威胁是来自外部敌对国家的军事打击，保障国家安全的手段主要是增强军事实力和建立国际统一战线。在增强军事实力方面，毛泽东把建立强大的国防军和强大的经济力量作为摆在中国人民面前的两件大事；中央军委提出“积极防御”的国防战略，将国防建设摆在首位，强调“军事行动为之服务的政治目标主要是维护世界和平和我国国内安定，达到保卫国家安全和各项权益”[20]。在建立国际统一战线方面，中国在国际关系中提出和平共处五项原则、两个“中间地带”思想、“三个世界”理论等，加强与非洲等第三世界的联系，寻求广泛的国际支持。

在传统国家安全观时期，国家安全主要是政治安全和军事安全。为此，中国建立了一套以中共中央委员会(特别是中央政治局)和中共中央军事委员会为主体、党政军高度一元化的国家安全领导体制，承担国家安全重大问题的决策和议事协调职责。在这种党政军一元化的高度集权领导体制下，没有成立专职部门来具体协调国家安全重大决策问题。

(二)第二代：转型国家安全观(改革开放后至中共十八大)

进入20世纪70年代末，国际间出现了相对和平的发展趋势，“和平与发展”超越“战争与革命”成为新的时代主题。邓小平指出：“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题[21]。”中共十三大报告(1987年)和十四大报告(1992年)将和平与发展概括为“当今世界”的“两大主题”，十五大报告(1997年)和十六大报告(2002年)概括为“当今时代的主题”。此后的党代会报告不再写入“世界大战”，转而深入阐释中国的“和平发展道路”和“促进人类和平与发展的崇高事业”[22]。十七大报告(2007年)和十八大报告(2012年)继续强调“和平与发展仍然是时代主题”。

随着来自外部军事威胁减弱，中国面临的国家安全威胁发生了两大变化。第一，非法谍报活动和“和平演变”活动等外部非军事安全问题，取代军事安全问题成为主要外部安全问题。1983年，中国成立国家安全部，履行反间谍和政治保卫职责；1993年，中国出台了《中华人民共和国国家安全法》，从法律上对国家安全机关的反间谍工作做出规定。第二，经济、科技等内部安全问题取代外部安全问题成为国家安全面临的更主要的威胁。特别是进入20世纪90年代末，中国官方越来越多地提及生态安全、信息安全、能源安全、文化安全等更广泛的非传统安全问题。2002年的中共十六大报告，把“国家安全”分布在经济、政治、对外开放等报告的不同部分。2007年的十七大报告，首次把对国家安全的整体论述放在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分，改变了以往放在“军队国防建设”或“国际关系和对外政策”部分的做法。2012年的十八大报告，继承了十七大报告的做法。

在维护国家安全手段方面，发展经济取代国防军队建设，成为实现国家安全的可靠保障。为了实现经济快速发展，中国强调对外利用和平的国际环境，对内全力维护社会稳定。在对外方面，中国开始超越以意识形态划分敌友的冷战思维，采用和平方式解决国际争端，为中国的发展创造和平的国际环境——1982年提出不结盟独立自主和平外交政策，1985年开始百万大裁军，1996年开始逐步提出并形成以“互信、互利、平等、协作”为核心的“新安全观”，中共十六大以来提出构建和谐世界的主张。在对内方面，邓小平提出了“稳定压倒一切”的稳定观；以江泽民为核心的中央第三代领导集体提出了改革、发展、稳定“三位一体”论；以胡锦涛为总书记的中央领导集体则将“稳定”升华为构建社会主义和谐社会，强调从根本上来维护社会长久稳定。

在转型国家安全观时期，中国开始组建专门机构，履行国家安全领域重大问题的决策和协调职责。2000年，中央国家安全领导小组成立(与中央外事工作领导小组合署办公)，由主管外事工作的中央政治局常委、分管有关外事工作的中央政治局委员和与外事、国家安全工作相关机构负责人组成，负责对外事、国家安全工作领域的重大问题进行决策。

(三)第三代：总体国家安全观(中共十八大之后)

2012年中共十八大之后，中国特色社会主义进入了新时代。虽然“和平与发展仍然是时代主题”，但“和平”已经大大超出了不发生“战争”的范畴，时代主题实际上已经从“和平与发展”扩展为“安全与发展”——“安全”既包括维护世界和平，也包括应对和平状态下非传统安全威胁，即谋求可持续安全[23]。在此时代背景下，国家安全的目标变为维护相互联系、相互交织的各种类型、各个层次、各个要素的安全。2014年，习近平将这种新时代的国家安全理论概括为“总体国家安全观”。2017年的中共十九大报告，把“坚持总体国家安全观”列为构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一；中共党章修正案增加了相关表述，强调“坚持总体国家安全观，坚决维护国家主权、安全、发展利益”。

伴随时代主题的调整，国家安全面临的威胁也从“内忧型”转换为“内忧外患交织型”。在领域方面，各种安全因素相互叠加、耦合和演化。2015年出台的《中华人民共和国国家安全法》明确了政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络与信息安全、社会安全、生态安全、核安全、外层空间及国际海底区域和极地安全、海外利益安全等领域的重点任务，并提出“根据经济社会发展和国家发展利益的需要，不断完善维护国家安全的任务”[24]。例如，2018年的中兴通讯遭美国禁运芯片事件说明，芯片产业决不是一个企业的问题，而是一个关系到整个国家信息产业、信息安全乃至国家战略的问题。在层次方面，面向主权实体的传统国家安全不断朝面向社会公众的公共安全“下移”和面向国际社会的世界安全“外扩”，各个层次的安全往往相互耦合、转化，彼此之间的界限变得日益模糊[25]。

与国家安全威胁变化相适应，维护国家安全的手段也由经济发展为主调整为对内发展与对外合作并行。所谓对内发展，就是把发展作为“解决我国一切问题的基础和关键”，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，壮大经济实力和综合国力。所谓对外合作，就是树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，构建普遍安全的人类命运共同体——中国提出了“命运共同体”意识，“合作共赢”思想，共同、综合、合作、可持续的“亚洲安全观”，以“共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全”为核心的“新型海上安全观”等。

在总体国家安全观时期，为了更好地统筹各种资源，有效应对各种错综复杂的安全威胁，中国开始建设集中统一、高效权威的国家安全领导机构。2013年，中国正式成立了中央国家安全委员会(简称“中央国安委”)，作为中共中央委员会下属机构。中央国安委“作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常委会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作”。中央国安委由中共中央总书记任主席，国务院总理、全国人大常委会委员长任副主席，下设常务委员和委员若干名。

四、战略选择：新时代总体国家安全观的完善与发展

在经历了传统国家安全观、转型国家安全观之后，中国提出了总体国家安全观，并把它作为新形势下制定国家安全战略的理论指导和研判国家安全形势的根本方法。“总体国家安全观既是一种全面系统、注重统筹的新型国家安全观，蕴含着富有中国特色的国家安全价值理念、工作思路和机制路径，也是一个不断发展的开放型国家安全思想理论体系，会随着国家安全与发展战略的推进而不断创新发展[26]。”按照“环境-客体-主体”的国家安全观分析框架，新时代的国家安全工作必须以总体国家安全观为指导，研究总体国家安全观的逻辑构成，绘制新时代国家安全风险的基本图谱，谋划国家安全体系的总体布局，加强国家安全基础研究和科技攻关，掌握维护国家安全的战略主动权。

(一)界定总体国家安全观的逻辑构成

一个好的理论必须做到逻辑自洽。作为一种新型国家安全观，总体国家安全观在扩大国家安全内涵与外延的过程中，应对相关概念的边界作出清晰的界定，避免概念的泛化和虚化。无限扩展安全的内涵和外延，可能导致国家安全观缺乏定义标准和核心内容，使得国家安全工作缺乏针对性。“非传统安全领域问题安全化的现象，将导致安全问题的泛滥。”“将人类面临的所有社会问题、经济问题和政治问题都加上‘安全’一词，可能导致政策重点不突出、力量使用分散、疲于应付的局面[27]。”

应按照“领域-层次”的分析方法，搭建一个“核心-边层”与“下层-中层-上层”相结合，多层级、立体化的国家安全概念图谱，明确界定国家安全的内涵与外延(见图2)。在国家安全的领域方面，主要包括政治安全、军事安全等传统安全领域以及经济安全、文化安全、科技安全、信息安全、生态安全等非传统安全领域。在国家安全的层次方面，自下而上主要包括面向社会公众的公共安全、面向主权实体的传统国家安全、面向国际社会的世界安全。随着内涵和外延发生重大变化，国家安全问题的核心是政治、军事等传统国家安全问题，边层是各种各样的非传统国家安全问题；国家安全问题既包括传统国家安全领域的问题(中层)，也包括公共安全领域(下层)或世界安全领域(上层)发生的危及国家安全的问题。

图2 基于“领域-层次”的国家安全概念图谱

(二)绘制新时代国家安全风险的基本图谱

以总体国家安全观为指导，建立健全国家安全体系，首先要明确特定国家安全环境下国家安全面临的威胁。这就需要建立一套科学合理的国家安全风险评估体系，通过识别国家安全面临的各种威胁，研究各种国家安全风险的演化机理以及不同国家安全风险之间的相互关联性、影响性，绘制分级分类的国家安全风险地图，开展重特大国家安全事件情景构建，在此基础上有针对性地提出国家安全风险管控方案。

当前，中国国家安全形势正在发生深刻复杂的变化，各类国家安全风险相互交织、耦合，容易形成系统性风险。根据“类型-领域-威胁”的层次分析法，可对中国国家安全面临的主要威胁进行分类归纳(见表2)。例如，在传统安全领域，中国与西方大国尤其是美国之间的结构性矛盾凸显，国际上各种破坏性因素的渗透激烈，海洋权益纠纷和边界争端依然存在，“台独”、“港独”等分裂势力相勾连，民族分裂势力对边疆安全稳定威胁大，中国维护主权领土完整和海上权益的压力不断增大。在非传统安全领域，经济快速发展过程中中国与其他国家潜在的经贸冲突(如中美贸易摩擦)，科技迅猛发展带来日益突出的信息安全问题(如中兴通讯遭美国禁运芯片)，西方文化渗透与思想侵蚀不断加大，国内社会矛盾、生态环境污染、食品药品安全事件易发多发，系统性金融风险增大。应尽快建立国家安全风险评估体系，开展国家安全重特大风险情景构建，明确当前国家安全的基本问题、主要矛盾、战略重点，不断提高国家安全风险管控工作的针对性、科学性、有效性。

表2 中国国家安全面临的主要威胁

(三)谋划国家安全体系的总体布局

总体国家安全观是对国家安全体系的战略性总体布局。国家安全体系包含制度规范、领导体制、运行机制、能力技术、环境文化等各个要素，是一个复杂的系统工程。自中共十八大以来，中国在国家安全方面进行了战略性总体布局，形成了以国家安全委员会为主体的国家安全领导机构，以总体国家安全观为核心的国家安全思想理论，以新《国家安全法》为基准的国家安全法律体系，以《国家安全战略纲要》为引领的国家安全方略，以国家安全教育日为依托的国家安全宣传教育机制[28]。

有效应对国家安全面临的各种威胁，必须做好国家安全体系的总体谋划，加强国家安全保障手段和决策机构建设。应对“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，从制度规范、领导体制、运行机制、能力技术、环境文化等方面全面做好新时代国家安全体系顶层战略谋划，重点完善国家安全领导体制(如中央国安委的职能优化)、建立国家安全风险评估机制(如“一带一路”实施中的风险)、加强国家安全法治建设、营造全社会有序参与氛围，尽快形成更加成熟、更加定型，全方位、立体化、多层次的国家安全体系，不断提高国家安全体系的完整性、科学性以及对国家安全环境变化的适应性、灵活性。

(四)加强国家安全基础研究和科技攻关

国家安全是一个复杂的跨学科领域，包含体制机制、政策选择、科学技术等方面的一系列问题：国家安全风险孕育、发展、演变、时空分布等规律，国家安全体系建设的顶层设计思路，重特大国家安全事件多层级、多部门、多阶段协同应对机制，国家安全事件的信息集成分析模型与方法、风险管理与综合研判理论和方法、协同应对与辅助决策理论和方法，维护国家安全重点领域的关键技术研发、核心装备制造、专业人才培养等。

有效管控国家安全风险，必须加强国家安全保障手段建设，加强国家安全核心技术研发和相关的关键基础设施建设，为提升国家安全保障能力提供科技支撑和政策参考。以总体国家安全观为指导推进新时代国家安全工作，应优化整合政治学、管理学、法学、军事学、信息学、法学、工程学等多学科资源，形成跨学科研究团队，探讨国家安全工作中的关键问题与跨学科集成方法，开展国家安全综合性、前沿性重大问题基础研究和重点领域、关键环节专题研究，围绕“中国制造2025”所确定的优势和战略产业进行国家安全相关标准规范制定、关键技术和重大装备(如计算机操作系统等信息化核心技术和信息基础设施)研发，在理论、方法、技术等方面为推进国家安全体系建设提供总体思路和实施建议。