大气污染跨域协同治理的机制考察与制度逻辑——基于京津冀的协同实践

魏 娜, 孟庆国

(清华大学 公共管理学院，北京 100084)

一、问题的提出

当下中国正处于经济与社会、文化与政治的全面转型之中，越来越多诸如环境治理、资源危机、教育均等化、扶贫救灾、交通运输等公共问题跨越了多个部门、政府或区域的边界[1]。在这些跨域公共问题中，跨域大气污染问题因其影响范围的广泛性以及民众大气风险认知的提高而备受关注。与以往局地、单一的城市大气污染不同，现阶段的大气污染呈现出明显的跨区域污染特征，即污染的影响范围已不再局限于单一的属地之内，而是跨越了多个行政区划的边界。在一些经济发展较快的城市群地区(如京津冀、长三角、珠三角、辽中城市群、长株潭城市群以及成渝等地区)，跨区域大气污染特征日益明显并呈现出令人堪忧的蔓延趋势，严重制约着我国区域社会经济的可持续发展[2]。

从实践层面审视，中国大气污染治理是以行政区划为边界的属地治理模式，在此种治理模式之下，各地方政府对本行政区划内的大气污染进行控制和治理、各自对本行政区划内大气质量负责。然而，大气污染的跨域性问题使得大气污染治理面对的是“联合性的问题(joined-up problems)”,这些问题并不局限于特定的组织界限或行政边界，而是关乎整个区域及国家建构的系统性问题。显然，在跨区域大气污染治理上，既有治理模式与治理需求的矛盾充斥其中，导致大气污染情势每况愈下。由此引发的追问是：既然跨区域性大气污染的治理在一定程度上已经触及到了中国现行制度架构和治理体制的边界，那么现行治理体制应当作出何种转型以应对日趋严峻的跨域污染情势？

从相关的学理性研究看，在寻求大气污染治理转型的过程中，许多研究者将变革的方向聚焦在了“协同性”的治理范式上，主张通过“合作、协商、建立伙伴关系、确定共同目标”等方式，实现对大气污染治理的跨域协同。从政府回应的视角看，近几年来无论是中央层面还是地方层面，对于大气污染治理的改革开始形成一种共识：即采取一种跨区域的政府间协同治理方式来试图改善基于属地治理造成的大气污染治理绩效不彰的局面。

由此可见，学理层面的研究与实践中的改革形成了一种契合：大气污染的治理应该打破属地治理的格局，走向跨域协同治理。然而，作为一种新的治理范式，协同治理理论是典型的西方学术传统的产物，其话语也扎根于西方的政治和行政实践环境中。因此，将协同治理理论用以分析中国跨区域的公共事务治理，尤其是包含错综利益的跨区域大气污染问题时，一个无法回避的问题是：在中国的治理情境下，跨区域大气污染协同治理究竟呈现何种样态，以及形成这种样态背后的制度逻辑是什么？具体而言，我国大气污染跨域协同治理的具体协同结构和具体运行机制如何？协同效果如何？当前大气污染跨域协同治理体现为何种协同模式？哪些制度因素形塑了此种协同模式？更进一步地，这种协同模式是否是应对我国大气污染跨区域问题的良策，如果不是，应当如何调试或转型？在国内大气跨域污染态势愈发严峻的情况下，有必要仔细审视这些问题。

京津冀地区是我国大气污染跨区域传输非常严重的区域，也是较早开展大气污染跨域协同治理实践的区域[3]。基于此，本文以京津冀地区大气污染跨域协同治理的实践为分析对象，对京津冀大气污染跨域协同治理的整体机制和运行效果进行系统分析，在此基础上，进一步考察京津冀大气污染跨域协同治理的协同模式及其背后的制度逻辑。以此，对前述问题进行回应。

二、文献综述与分析框架

(一)大气污染跨域协同治理：政策要求与研究前沿

大气污染的跨域协同治理是近几年政府在大气污染治理过程中的一个重要政策导向。随着大气污染跨区域传输问题的集中凸显，中央层面出台了一系列的政策来推动大气污染的跨域协同治理。2010年5月11日，环境保护部、国家发改委等9大部委共同发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(国办发〔2010〕33号)。《意见》指出“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路。此后，国家层面又陆续出台一系列综合性的政策性文件来推动大气污染协同治理，例如《国家环境保护“十二五”规划》(2011)、《重点区域大气污染防治十二五规划》(2012)等。其中，2013年发布的《大气污染防治行动计划》明确提出“建立京津冀，长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系”。

在学术研究层面，大气污染的跨区域协同治理研究也得到了重点关注。学者们主要从三个维度对大气污染的跨域协同治理展开分析和研究：第一，大气污染跨域协同的驱动因素探讨。一些研究将大气环境意识视为影响合作达成与稳定性的重要因素。例如Min B S(2002)[4]在其研究中指出随着环境意识水平提高，参与合作的地区以及合作收益会增加，进而合作的稳定性和有效性也会加强。Park W(2009)[5]也认为环境观念会对合作的达成产生关键影响。也有学者从合作主体间的依赖关系和共同利益等角度对合作的驱动因素进行探讨[2，6]。

第二，大气污染跨域协同治理的合作博弈分析。跨国别或跨地区环境治理中的博弈研究主要涉及合作博弈与不合作博弈。合作博弈主要是探讨在合作协议、机制已经存在的情况下，建立最大化区域整体福利的目标函数[7-8]。在不合作博弈情况下，目标函数则是地区自身利益的最大化。通过模型研究，最终得出的均衡解包括保持现状、完全合作、不合作[9-10]。在博弈研究中，关于合作联盟规模的问题一直是学者争论的焦点，这种争议一方面是因为不同研究针对的环境问题本身特征造成的，另一方面也因为研究者基于的假设有所差异。例如，在针对同一区域的同一环境的研究中，有的学者认为大联盟不稳定，其合作的区域收益不如小联盟[11]，另一些研究则得出相反的结论[12]。

第三，大气污染跨域协同治理的模式与效果探讨。Neil Gunningham(2009)[13]指出当前关于跨域环境问题协同治理的模式探讨集中体现在两个维度：其一是协同组织模式；其二是府际协议模式。郭施宏，齐晔(2016)[14]基于府际关系理论的视角，对京津冀大气污染协同治理对模式进行探讨，指出京津冀现行的协同模式是一种伙伴关系模式。谢宝剑、陈瑞莲(2014)[15]同样指出现行区域合作治理模式主要是府际主导，包括纵向的府际主导和横向的府际主导。另外，一些学者基于特定的案例，对京津冀大气污染协同治理的效果进行了考察。Schleicher N, Norra S, Chen Y等(2012)[16]探讨了2008年北京奥运会期间联合治理措施对细颗粒物污染的影响，指出联合措施确实在很大程度上降低了细颗粒物的污染浓度。Wang Ping，Dai Xin-Gang(2016)[3]对APEC会议期间，北京及其周边地区联合采取的排放控制措施进行了主要污染物指标的量化评估，考察了控制措施在不同污染物减排效果方面的差异性问题。也有研究指出，虽然在APEC其间采取的一系列协同措施极大地提升了空气质量，但是如此大规模的减排措施所花费的财政成本是巨大的[17]。

通过上述研究工作的总结分析发现，既有研究从协同驱动因素、协同过程中的合作博弈、协同的模式与效果等方面对大气污染跨域协同治理进行了探讨。这些探讨构建大气污染协同治理的理论框架奠定了重要基础。但是，大气污染协同治理在中国的语境下究竟是如何协同的？协同背后的利益格局、宪政框架如何影响协同？这些问题还有待进一步厘清。基于此，本文的研究具有一定的必要性和现实意义。

(二)案例选取：京津冀地区的大气跨域协同治理实践

鉴于大气污染跨域污染的严峻形势，一些城市群已经开展了大气污染跨域协同治理的相关实践，例如京津冀地区、长三角地区、珠三角地区等。本文主要以京津冀地区[注]本文所指的京津冀地区仅限北京市、天津市以及河北省。在后文探讨协同结构时使用了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”，原因在于京、津、冀三地并未建立单独的协同机制，现有的协同是在京津冀及周边地区这个大范围之下的协同。本文在探讨过程中并未将周边地区纳入范围之内，仅考察北京、天津及河北三地的协同。为例进行探讨，主要是基于以下原因：其一，在我国主要的城市群中，京津冀地区是我国大气污染连片排放和跨区域叠加传输最为严重的地区。根据环保部2016年4月发布的《2016年3月及第一季度74城市空气质量状况报告》显示，京津冀地区PM2.5、PM10、SO2、NO2等主要污染物月均浓度最高，且空气质量相对较差的10个城市中，京津冀地区占了7席，分别是邢台、唐山、石家庄、衡水、保定、邯郸和北京。其二，京津冀地区也是我国比较早开展大气污染跨域协同治理的地区，目前已经形成了包括“七省区八部委”在内的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。以此机制为依托，京津冀地区在一些重大活动中业已开展了多次协同实践。因此，以一个大气跨区域污染状况最为严重且协同治理建制相对完善、协同经验相对丰富的地区作为案例研究对象，更能够展现大气污染跨域协同这一治理方式在实践中的运行状况和效果。

(三)分析框架：“结构-过程-效果”模型

在协同治理的研究领域，研究者多是从综合的视角来构建不同组织间或组织内部不同部门之间集体行动的解释框架。如John M Bryson和Barbara C Crosby(2006)[18]从起始条件、过程、结构和治理、偶然事件与约束条件、结果与责任这五个方面构建了跨部门协同的分析框架。台湾学者王千文(2009)[19]将公私协力运作框架分为四个阶段和两类影响变量。Ansell和Gash(2008)[20]通过对137个不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”,搭建了一个由起始条件、催化领导、制度设计和协同过程四个部分构成的理论模型，即SFIC分析模型。

在综合性的分析框架中，OECD所提出的“结构—过程”模型影响力较大[21]。“结构—过程”模型非常适合用于解释“协同是什么”这一基本命题，其中协同结构侧重于构建协同的组织载体，即为实现跨域协同而设计的结构性安排，协同过程侧重于实现协同的程序性安排和辅助技术工具[22]。“结构—过程”模式在阐述协同是什么方面是一个高度概括性的解释框架，但是缺少对于协同效果的关注。因此，在应用于具体情境和问题时，需要对此框架进行进一步拓展。

基于此，本文在“结构—过程”模型的指导下，结合京津冀大气污染治理的现实情境，将协同效果的考量纳入其中，构建了一个整合性的分析框架(见图1)。其中，协同结构包括包含了对京津冀协同机构中的组织类型和机构设置、职能配置、参与主体、组织运作形态等内容。同时由于制度与结构往往是紧密联系的，因此在这部分还对协同的相关法律制度进行了探讨。协同过程围绕京津冀大气污染跨域协同的具体运行机制展开，包括协同工作过程中的方式和程序、协同目标确定、协同任务的横向和纵向分解等内容。协同结果主要考察主要大气污染物浓度值的变化情况。

三、京津冀大气污染跨域协同治理的整体图景

(一)跨域协同结构：京津冀及周边地区大气污染防治协作小组

2013年10月23日，为贯彻落实《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》、《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等政策文件中关于建立区域大气污染协作机制的相关规定，北京市、天津市、河北省、环保部、国家发改委、工业和信息化部等省市部委在京召开首次工作会议，建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组(下简称“协作小组”)。“协作小组”的成员单位由“七省区八部委”构成，组长1名，副组长4名，成员16名，具体组成如表1：

图1 京津冀大气污染跨域协同治理分析框架

表1 京津冀及周边地区大气污染防治协作小组构成成员

在具体工作机制方面，协作小组下设办公室，作为协作小组的常设办事机构，负责协作小组的决策落实、联络沟通、保障服务等日常工作。办公室主任由北京市副市长和环境保护部副部长兼任，办公室常务副主任由北京市环境保护局局长和环境保护部大气污染防治司司长担任，办公室副主任由七省区市环境保护厅(局)长担任。协作小组办公室在各省区市和有关部委内设立联络员，负责联系各成员单位大气污染防治工作。各省区市环保厅(局)和各部委相关司局的负责同志担任联络员，联络员为协作小组办公室成员。同时，协作小组办公室委托隶属于北京市环境保护局的“大气污染综合治理协调处”，负责“协作小组”办公室文电、会务、信息等日常运转工作以及大气污染防治协作、联防联控的具体联络协调工作(见图2)。

图2 京津冀大气污染跨域协同结构图

在运作形式方面，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组主要通过“小组会议”或“专题会议”的形式开展具体的协同工作。参加“小组会议”或“专题会议”的成员主要是协作小组构成单位——“七省市八部委”的相关人员。因此，“小组会议”或“专题会议”实际上是一种“省部级联席会议”。会议的主要任务是将协作小组的相关成员召集在一起，就京津冀大气污染跨域协同治理的重要问题进行协商和决策，并在会议上确定合作协调的具体工作安排。

(二)跨域协同过程：协同目标与任务的分解与执行

与结构性协同机制不同，程序性协同机制(运行机制)侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等方面[21]。

1．协同目标与任务的确定

京津冀地区在大气污染跨域协同的任务安排与分工、协同的工作重点等主要通过京津冀大气污染防治协作小组会议或专题会议确定。在“小组会议”或“专题会议”上，小组各成员单位就京津冀大气污染联合防控的重点工作或重大活动期间的空气质量保障方案进行协商、讨论，并将一致协商所达成的会议结果以京津冀大气污染防治协作小组办公室文件的形式向小组成员单位发布。例如，《京津冀及周边地区亚太经合组织会议空气质量保障方案》、《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》等。通过“协作小组”会议或专题会议确定了协同的主要目标和任务后，成员单位根据小组会议确定的协同目标和分工出台各自在工业污染、机动车尾气污染、燃煤、扬尘等方面的方案、意见或计划，并通过纵向分解与横向分解的形式进行落实。

以APEC会议期间京津冀地区大气污染协同治理为例，在协作小组会议确定《京津冀及周边地区亚太经合组织会议空气质量保障方案》后，北京、天津和河北三地根据保障方案的协同任务分配成立省(市)级总指挥部，负责制定本省(市)的空气质量保障方案，再根据省(市)-地(区)-县(区)的纵向分解和指挥长-分指挥长的横向分解两种形式确定各级政府的协同任务分工、组织安排、责任落实和具体实施。

2．以行政层级为基础的纵向任务分解

在京津冀大气污染跨域协同治理的过程中，协同成员单位所分担的协同任务首先是以行政层级为基础的纵向形式在本辖区内进行分解。以APEC会议期间的河北省协同任务落实为例，在京津冀大气污染防治协作小组会议确定了APEC期间河北省的任务分担后，河北省在省层面制定了《河北省亚太经合组织会议空气质量保障方案》。在协同任务的纵向分解上，河北省按照省-市-县三层确定协同分任务。市、县层面根据河北省确立的省级《河北省亚太经合组织会议空气质量保障措施》分层确定各自的保障措施。例如河北省衡水市根据《河北省亚太经合组织会议空气质量保障措施》制定《衡水市亚太经合组织会议空气质量保障措施》，衡水市下面的景县再根据《河北省亚太经合组织会议空气质量保障措施》和《衡水市亚太经合组织会议空气质量保障措施》制定《景县亚太经合组织会议空气质量保障措施》。具体见图3。

3．以指挥长—分指挥长制为基础的横向任务分解

在横向协同层面，京津冀采取了由省地市官员牵头负责，相关的职能部门进行协同参与的指挥长负责制进行横向任务分解。在这个机制之下，指挥长与分指挥长明确分工责任，协同配合工作，共同执行协同工作任务。还是以APEC会议期间河北省协同任务落实为例，省级层面，成立了由副省长张杰辉任总指导的河北省“2014年亚太经合组织会议空气质量保障工作”指挥部，省政府分管副秘书长、省公安厅、省环境保护厅主要负责同志担任分指挥长，各设区市和定州、辛集市政府、省政府有关部门为指挥部成员单位。指挥部下设办公室(设在环境保护厅)，会议期间有关成员实行集中办公。不同的分指挥长负责不同的领域的协同工作安排，具体见图4。在市、县层面，参照省级层面的横向分工模式，也分别成立指挥长-分指挥长的横向任务分解形式。

图3 京津冀大气污染跨域协同治理的纵向任务分解图

图4 京津冀大气污染跨域协同治理的横向任务分解图

由此可见，从横向层面审视，在推进实施《亚太经合组织会议空气质量保障措施》的协同工作过程中，无论是省级层面，还是市、县级层面，横向部门之间的协同都是按照保障措施中各项工作职责，由一位省、市、县领导整体负责该工作，再由一个或数个牵头单位以及负责人具体开展该工作，其他相关的部门进行工作的配合。实际上，这种由主要责任领导负责、责任部门牵头，各个职能部门分工配合进行工作的模式，在政府内部非常普遍，当涉及行政辖区范围内跨部门业务时，这种方式是政府最常采用的合作方式[23]。

(三)跨域协同效果：大气质量的改善与反弹

从2013年正式建制以来，京津冀大气污染的跨域协同治理在中央和地方的双重推动下进展不断，相关的机制建设也不断推进。但是从协同的整体效果来看，从2013年10月建制到2017年5月，京津冀大气环境质量虽有所改善，但改善幅度不大，只是在某些特殊时段大气质量状况明显好转。

从PM2.5、PM10、SO2、NO2的月均浓度数据来看，从2013年10月到2017年5月，京津冀地区大气主要污染物月均浓度呈现波动下降态势，夏季污染物浓度偏低、秋冬季污染物浓度偏高(见图5)。但是就总体而言，从2013年10月到2017年5月，京津冀主要污染物浓度的变化幅度并不是太大，以PM2.5为例，2013年12月京津冀地区PM2.5的月均浓度值是149(微克/立方米)，2014年12月下降到99微克/立方米，但是2015年又上升到143(微克/立方米)。在整体变化幅度不是太大的情况下，也有一些特殊时间段的污染物浓度同比下降非常明显。例如2014年的11月、12月；2015年8月、9月。通过对照可以发现，这两个时间段恰值三项重大活动的举办期间，即2014年11月5日-2014年11月11日在北京举办的“APEC会议”、2015年8月22日-2015年8月30日的“国际田联世界田径锦标赛”以及2015年9月3日的“中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动”。事实上，从京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的工作内容来看，保障这三项重大活动期间的空气质量达标是“协作小组”的重要政治任务。“协作小组”召开了多次会议来确保重大活动期间小组成员在空气质量保障方案的制定和落实，例如京津冀及周边地区大气污染防治协作会议(2014年5月15日)、协作小组第三次会议(2014年10月24日)、协作小组第四次会议(2015年5月19日)、协作小组专题会议(2015年8月17日)。

此外，通过进一步对比津冀地区大气主要污染物浓度的月度数据和日度数据可以发现，虽然重大活动期间大气主要污染物污染浓度下降幅度非常大，但是在重大活动结束后，污染物浓度出现了比较大的反弹。以2015年“抗战阅兵”为例，从8月20日至9月3日，北京市主要大气污染物平均浓度为PM2.5(17.8微克/立方米)、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米)、NO2(22.7微克/立方米)，均达到了监测以来的最低值。但是，阅兵结束后，9月中旬主要污染物浓度出现明显反弹，其中9月17日的PM2.5、PM10的浓度值分别高达146微克/立方米、163微克/立方米[24]。

综上，可以对京津冀大气污染跨域协同治理的效果作出以下评价：其一，从重大活动举办期间的主要大气污染物浓度来看，通过一系列协同方案和措施的执行，京津冀地区的主要大气污染物浓度相比同期有了较大幅度的下降，空气质量得到很大改善。从这个层面审视，大气污染跨域协同治理确实是应对京津冀跨域大气污染的有效机制。其二，从2013年10月建制以来京津冀大气污染物的月均数据以及重大活动结束后的大气污染物浓度反弹数据来看，大气污染跨域协同治理在“非重大活动”或“非重大政治任务期间的”的效果并不是非常明显。

四、进一步审视：“任务驱动型”协同及其背后的制度逻辑

有学者将我国政府间协同模式分为三种形式。其一是以权威为依托的等级制纵向协同模式；其二是以“部际联席会议”为代表的横向协同模式；其三是围绕专项任务展开的横向协同模式[23]。从京津冀大气污染跨域协同治理的整体图景来看，京津冀之间的跨域协同无论是在协同结构、协同过程还是在协同结果方面，都表征为一种以保障重大活动或专项任务为目的的协同，就其本质而言，是一种应急式的“任务驱动型”协同。

图5 京津冀地区大气主要污染物浓度月度数据图(单位：微克/立方米)数据来源：作者根据中国环境监测总站公布的74城市月度空气质量状况报告制图

从社会治理的角度而言，这种“任务驱动型”协同的治理方式在我诸多领域中都有运用，可以说是我国当前公共事务治理的一种主要的“道”。虽然，“任务驱动型”协同的治理范式具有诸多优势，例如：可以实现“集中力量办大事”、保证任务期间取得相当大的成效、促进问题的快速解决等，但是这种治理方式的负面作用却也相当显著：比如高额的协同成本、效果的短暂持续、问题的反复发作等[23]。京津冀大气环境治理的快速反弹，就是这种应急式“任务驱动型”协同负面作用的最好例证。因此，“任务驱动型”并非当前公共事务治理的良策。那么，由此引发的追问是：目前京津冀大气污染的跨域协同缘何是一种应急式的“任务驱动型”协同？形成此种协同模式背后的制度机理是什么？下文将对此进行分析。

(一)协同立法的抽象规定与合法性缺失

奥斯特罗姆认为基于“宪法”层面的制度设置在集体选择的环境中尤为重要[25]。从京津冀大气污染跨域协同治理的立法层面审视，相关的立法规定或设置至少存在两个方面的问题：模糊性与合法性问题。就模糊立法而言，从我国现有的法律框架来看，关于京津冀大气污染跨域协同治理的立法分为中央立法和地方立法两个层次。中央层面的相关立法主要见于《环境保护法》(2015)和《大气污染防治法》(2016)，地方层面的立法主要体现在京津冀三地的大气污染防治条例中，包括《北京市大气污染防治条例》(2014)、《天津市大气污染防治条例》(2015)、《河北省大气污染防治条例》(2016)。从具体的法律或条例条款来看，对于京津冀大气污染跨域协同治理的相关规定多是原则性或目标式的笼统规定。在地方立法方面，虽然北京市、天津市、河北省都在其大气污染防治条例中对区域大气污染协同治理作出了规定，但是对于协同的资金安排由谁负责？协同机制的人员又有哪些部门构成？等诸如此类的核心问题都缺少必要的细致规定。

就协同立法的合法性方面，目前我国的立法形态分为两种，分别是中央立法形态和地方立法形态。京津冀在大气污染上的协同立法涉及京、津、冀三地的联合立法问题，是一种崭新的区域立法形态，不属于上述两种立法形态之中。根据公法领域“法无授权即违法”的设定，区域立法形态应属违法[26]。由于缺乏事实上的合法性，因此，京津冀三地在大气污染防治上的协同立法更多的是在一种相对松散、彼此约束力不强的条件下进行的。在相关责任条款阙如的情境下，在实践中难免会出现三地在大气污染上的立法协同仅仅停留在浅层与表面的协商与咨询，而无深度的策进与合作的局面[27]。

(二)跨域协同结构的“位势差异”与规范性不足

1．协同结构中京津冀三地政府的“位势差异”

从协同形式上看，京津冀三地在大气污染治理上的协同是一种横向的跨区域协同形式，这种协同形式特别强调不同协同主体在身份和地位上的对等性，这里的对等性不仅意味着形式上的对等性，更关乎实质上的对等。虽然京津冀三地在协同的组织结构中具有组织形式上的平等性，但是，三地在具体的谈判和博弈过程中，中央政府对于三地的政治安排以及定位不同造就了三地事实上的“位势差异”。无论是对于协同的积极态度还是较强的协同过程驾驭能力，其基本前提都是协同主体之间的对等性[28]。但是，在上述政治不对等的安排下，天津市与河北省在大气跨域协同治理中往往处于被动或从属地位，这种从属地位在事实上降低了天津与河北两地在协同过程中的驾驭和治理资源的配置能力，弱化了天津尤其是河北参与跨域协同治理的积极性。

2．“协作小组”机构设立的规范化不足

从京津冀大气污染跨域协同的实践来看，三地跨域协同的组织结构已经初步建立，即京津冀及周边地区大区污染防治协作小组。“协作小组”由“七省区八部委”的相关人员组成，并下设办公室，办公室由北京市政府和环保部负责。从组织形态来看，“协作小组”在机构规范化方面存在很大不足。规范化不足首先表现在“协作小组”并不是一个常设性机构，而是一个会议导向型机构，主要通过会议形式来决定京津冀大气污染跨域协同治理的重点工作或空气质量的保障方案。规范不足的第二个表现在于“协作小组”缺乏必要的权威性，“协作小组”下设的办公室虽然由北京市政府和环保部负责，但是办公室主要委托隶属于北京市环保局的“大气污染综合治理协调处”来处理日常运转工作和协调联络。作为一个处级机构，“大气污染综合治理协调处”在协调与联络行政层级较高的省部级机构时，必然会遇到诸多困难和挑战，其协调的权威性也存在很大质疑[29]。规范性不足的第三个表现在于“协作小组”责任机制的缺失，“协作小组”应承担何种协同责任？如何认定协同效果？是由“协作小组”来承担协同失灵的后果还是分别承担？这些关键性的问题都缺乏明确的规定。

3．“协作小组”运作形式的规范化不足

“协作小组”的运作形式主要是“协作小组会议”或“协作小组专题会议”。在实际的运行过程中，协作小组会议的召开具有相当程度的随机性，且多是为了保障重大活动的空气质量而召开。从会议召开的具体时间和频次来看，协作小组会议呈现明显的随机性，对于会议召开的时间，人员要求等都没有明确的规定。由于缺乏制度约束，对于以各种借口推脱、不参与会议的情况无能为力，且即使会上签署了共同协议，也很容易出现会下各打各的算盘的情况，协作小组会议的作用仍然有待检验。从协作小组会议的内容来看，小组会议具有很强的“重大活动导向性”。业已召开的几次小组会议或专题会议多是为了保障重大活动期间的空气质量，例如2014年7月召开的办公室会议以及协作小组第三次会议都是为了保障APEC会议期间的空气质量，第四次协作小组会议和2015年8月召开的协作小组专题会议也是为了保障中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动期间的空气质量。

(三)协同过程的“非均衡性”与协同意愿分野

1．发展水平的差异造成协同资源的“非对称”

在京津冀大气污染跨域协同治理的过程中，不仅京津冀三地的政治地位不对等，而且三地在经济发展水平上也存在较大“梯度落差”，这种“梯度落差”导致了京津冀三地在大气污染协同治理中的资源“非对称”。首先是大气治理资金的非对称。大气污染的治理需要大量的治理资金作为支撑。对于京津冀地区而言，三地在经济发展水平上的差异也会体现到大气治理资金的投入上。北京作为首都和经济中心，对于大气污染治理的投入是津冀两地是无法比拟的。2014年上半年，北京市市长王安顺对外透露，北京计划投入7600亿元治理PM2.5，这一巨额治理资金远非河北可比[30]。其次是大气治理能力的非对称。经济发展水平的差异不仅造成京津冀三地在大气治理上资金投入的差异，而且也使得三地在大气污染治理人员、技术和水平上存在较大落差。

2．产业结构的分殊导致协同成本与协同收益的“非均衡性”

Matthew Flingers(2002)[31]将跨部门协同所面临的障碍总结为六个方面，其中投入和收益的不对等是最为主要的障碍。从京津冀大气污染跨域协同治理的实际情况审视，京津冀三地在协同治理过程中的成本与收益关系存在极大的“非均衡性”。

就协同成本而言，京津冀三地差异化的产业结构造成了协同过程中的成本投入不对等。工业污染是京津冀地区大气污染的主要污染源，基于此，从京津冀整体区域层面，对工业污染的防控和治理就成为大跨区域协同治理的重中之重。那么，工业比重较高的河北和天津在工业污染控制上就面临很大压力。为了保障整个京津冀地区的空气质量达标，河北与天津势必对“两高”行业进行大规模的“关、限、停”，此举对于天津尤其是河北的GDP造成很大影响。与此同时，在现行的产业结构下，河北省又面临很大的工业化发展压力。2015年河北的人均地区生产总值只有4万，但是北京和天津已经超过10万，是河北的两倍多。不仅如此，根据亚洲开发银行的调查报告显示，在国际大都市北京和天津的周围，环绕着河北的3798个贫困村，32个贫困县，即环京津贫困带[32]。如此，京津冀大气协同治理，关闭、限制两高行业，河北省不仅付出高额的治理成本，还有更多隐形的发展成本和民生成本。因此，在参与协同所付出的成本方面，河北省协同成本与代价最高，天津次之，北京最小。就协同收益而言，京津冀三地也存在较大不对等。京津冀大气污染协同治理的收益包括直接收益和间接受益。直接收益主要体现在大气质量的改善方面，前已所述，京津冀大气污染协同治理机制在非重大任务或非重大活动期间对三地空气质量改善程度有限。就间接受益而言，北京的间接受益主要体现在大气质量改善后获得的中央认可和国际声誉，河北和天津则主要体现为来自于协同过程中北京的大气治理技术、人才和部分资金支撑。例如京、津分别与河北四市建立结对合作机制，北京支持廊坊、保定4.6亿元、天津支持唐山、沧州4亿元用于大气污染的防治工作[33]。然而这些支持资金相对于天津、河北巨大的治理成本而言显然非常有限。由此可见，京津冀三地在协同中的成本投入和收益存在很大失衡，这种失衡的直接结果就是河北在协同参与中的“不主动、不积极、不愿意”。

3．大气治理的基数差距增加了协同过程的复杂性

京津冀三地在大气污染治理的基础差距主要体现在两个方面：其一是大气主要污染源的差异；其二是大气治理标准差异。首先，就主要污染源而言，根据三地环境保护公报的数据显示，北京、天津、河北大气污染物主要来源分别为机动车尾气排放、工业排放和燃油排放。不同的污染源所需要的污染控制措施是不同的，因此，三地在污染源上的差异性在客观上给三地实施协同控污措施带来了很大难度，缺乏实际的合作抓手。其次，就大气治理标准而言，同样的污染企业，按照北京标准可能必须搬走或关闭，按照天津的标准可能需要严格治理，而在河北，当前情况下，过于严格的标准将使企业丧失竞争力。正如有学者所言“如果要求河北跟北京一样的标准，河北省经济所受的影响可能是颠覆性的”[34]。

(四)协同取向中的“思维定式”

在某种意义上，京津冀区域大气污染协同治理，表面上协同的是“行动”，深层上协同的是“思想观念”。但是，在实际协同过程中，京津冀三地的“属地”的思维定式仍然相当严重。前文已述，我国大气污染治理的总体模式是基于行政区划界限的属地主义模式。以行政区划的形式将治理对象以地域界限进行分割虽然有利于地方政府对本区域范围内的事物进行针对性治理，但是由于地方政府间缺乏有效的交流、协商机制，各地方政府部门对本辖区外的情况并不了解，在政策制定时，即便除去地方本位的因素，技术细节上也无法处理全局角度的问题，而只能停留在本位层面，缺乏整体发展战略，直接带来治理过程和结果的碎片化。“属地思维定式”不仅会增加京津冀三地在协同过程中的阻碍，还会造成三地对于大气污染协同治理的信任缺失。根据北京大学环境与工程学院的一项调查研究显示：虽然67%的城市将大气污染区域联防联控列入了大气污染防治的优先执行项目中，然而值得深思的是，尽管重点区域省级环保部门普遍认识到区域联防联控的必要性，但认为无法通过自身努力促成合作，在“十二五”大气污染控制的手段优先排序中，除了广东省，其余14地市均将联防联控置于最末几位，其中北京为最末位[35]。

五、结论与政策建议：“常态性”协同机制的构建

跨区域大气污染问题是当下我国公共事务治理领域无法回避且需要有效回应的棘手问题，它既关涉到区域之下广大民众的生存条件问题，又与区域社会、经济和生态环境的良性运行与发展休戚相关。大气污染的跨区域传输对于大气污染治理所造成的困境不仅是一个理念层面的困境，从根本上而言更是一种治理体制和治理结构的困境。就本质而言，京津冀大气污染的跨域协同治理不是简单的污染治理过程，而是通过相应的制度调整与制度创设，打破行政区划的“边界限制”，实现跨区域的联合治理。然而，在现行的体制框架、治理结构以及运行机制下，要实现良好的跨域协同并非易事。从目前的运行状况看，京津冀大气污染跨域协同治理还只是一种任务导向型的协同治理模式，虽然在重大活动或任务期间能够保障大气主要污染物浓度的大幅下降，有效提升空气质量。但是，在重大活动或重大政治任务结束后，污染物浓度迅速反弹，且从近几年的大气污染数据来看，在非重大活动期间，京津冀地区空气质量改善的程度有限。

由此，京津冀地区跨区域大气污染协同治理的实践至少说明了两个问题：其一，京津冀地区大气污染局势并非不可控制，“APEC蓝”和“阅兵蓝”的取得说明了采取跨域协同治理的方式确实可以有效改善跨域大气污染状况。其二，“任务驱动式”、“应急式”的跨域协同治理方式并非解决京津冀大气污染问题的良策，要切实提升京津冀地区的空气质量，须实现“任务驱动型”协同到“常态型”协同的转变。需要注意的是，“常态性”协同机制的构建并不是简单将重大活动期间的应急协同措施常态化，如若简单将重大活动期间的协同方略和措施变为常态性的政策安排，京津冀地区社会经济的发展将会受到不可估量的影响，且由大规模的“关、停、限”所导致的失业问题，也会造成京津冀地区的社会稳定风险。因此，要建立京津冀地区大气污染跨域协同治理的常态机制，需要从长远的角度综合考虑当前的宪政框架体系、合作结构与具体的机制，并将京津冀三地政府之间的利益计算囊括其中。

(一)制度改进：合法性与制度细节的设定

塞谬尔·亨廷顿(1989)[36]在评价一个政府时指出：“制度化程度低下的政府不仅是一个弱政府，而且还是一个坏政府”。类似的评价在某种意义上也适用于大气污染的跨域协同机制：制度化低下的跨域协同机制在一定程度上是一个低效的机制。京津冀大气污染跨域协同治理在制度化方面的不足首先表现为立法的制度化不足，包括协同立法的合法性缺失以及立法的模糊性特征。因此，制度改进一方面要提升京津冀在大气污染协同治理立法的合法性，另一方面，要在既有的法律框架下，增强对于法律细节的设定。首先，就提升协同立法合法性而言，要在立法层面突破中央立法形态和地方立法形态在应对区域事物上的局限性，赋予区域立法形态以合法性。其次，就增强制度设置细节而言，要在既有的立法框架下，对关于协同实践的具体方面进行细化设定。包括对于协同的具体定位、协同组织结构的设立、具体分工及运行的制度标准、参与协同的主体职责等细节层面的具体设定。

(二)结构优化：“协作小组”的重新设计

基于公共事务治理的治理效率与各管理机构的整合度、协调度有着极大相关性的理解，协同治理在研究中更加关注组织机构的研究，认为打破传统组织之间的界限是改进公共治理的效率和效能的关键，并在整个管理过程中起着决定性的作用。因此，在大气污染的协同实践中，建立正式的、常态性的、具有实际约束力的区域性协同治理机构非常必要。虽然京津冀业已建立“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”来推进京津冀的大气协同实践，但是，“协作小组”并不具备正式机构应有的相关条件，“协作”小组的组成人员都是兼职，既不挂牌子也不单独确定人员编制、不核拨经费，不确定机构规格。因此，重构现行的“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”，赋予其常态性与规范性。首先，以法律的形式而非行政命令的形式确定“京津冀大气污染防治协作小组”的具体定位问题，包括人员配备、编制、经费安排等问题。其次，在现有的执行办公室下，另设规划与标准协同办公室、协同执法办公室、联络协调办公室、信息协同办公室、财务办公室，这些办公室与既有的区域大气污染防治专家委员会共同承担京津冀大气污染跨域协同治理的各项工作。同时，将原来的北京市环保局下设的“大气污染综合治理协调处”所承担的职责，转由联络协调办公室承担。

(三)利益协调与利益补偿机制的设计

利益在大气污染跨域协同治理的逻辑构造中，处于核心地位。对政府而言，利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。政府间关系首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系[37]。当前，如何破解三地在大气污染协同治理上的“利益差”，构建“互惠”的利益格局是影响京津冀协同成败的关键。具体而言，可以从以下两个思路来构建京津冀三地在大气污染治理上的“互惠性”利益格局：

方案一：建立基于“受益者支付”的利益补偿机制。首先将京津冀三地的治理责任和治理任务进行分割。分割后，虽然北京依然承担最大的治理责任，但是基于效率的考虑，将北京的部分治理任务分担给治理成本较低的河北。其次，通过“受益者”支付的形式将京津冀三地的大气治理任务与治理成本进行分离，即，采取区域财政转移支付机制，由北京支付河北在其法定减排任务之外所额外承担的治理任务所花费的成本，从而避免河北由于承担额外的治理任务而形成利益受损，提升河北在协同治污上的积极性。

方案二：设立京津冀大气污染治理的共同基金。为了减少京津冀三地在大气污染跨域协同治理中的“非均衡性”，可以由“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”设立旨在提升京津冀地区大气质量的专项基金：即设立京津冀大气污染治理的共同基金。将基金中的资金筹集和使用分配作为调节京津冀地区发展不平衡的杠杆，协调三地在大气治理利益和经济发展利益上的平衡。在资金筹集和使用过程中，要充分考虑污染影响和减排贡献，体现区域间的差异，充分发挥共同基金的经济激励作用。例如，在京津冀大气环境目标之下设置三地的污染减排量，根据减排任务的完成情况划拨专项基金，设置任务完成程度和基金获取额度之间的关系系数，超额完成任务的地区给予相应的奖励，而对于未完成地区进行更多的融资任务摊派。

(四)破解思维定式：构建京津冀协同文化

在跨域协同治理的实践中，构建以合作为基础的协同文化的重要性对于减少协同过程中的冲突，提升协同的共识具有重要作用。正如福山(1998)[38]所言：“正规的法律和强有力的政治和经济机构与制度尽管十分重要，但它们自身却不足以保证现代社会获得成功……要依赖某种共享的文化价值观念才能起到恰当的作用”。虽然京津冀三地一直存在密切的地缘政治关系，但是由于在协同过程中的利益分野以及相关利益补偿和协调机制的缺失，京津冀在大气污染协同治理上并未形成良性的合作文化。在协同过程中，三地之间的竞争、冲突、猜疑充斥其中。要构建协同文化，一方面要营造京津冀三地政府间的良性协同思维，北京要更多地强调共赢思维而不是简单的援助思维，河北要更多地树立自主思维，而不是仅仅依赖外援。另一方面，要把握“京津冀协同发展战略”的重要机遇，加强京津冀在经济、文化、交通、生态环保等多个领域的合作发展，塑造京津冀三地整体的合作协同理念。