完善空间治理体系

黄征学，张 燕

(中国宏观经济研究院 国土开发与地区经济研究所，北京 100038)

党的十九大把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的重要目标。空间治理体系作为国家治理体系重要组成部分，同样需要不断深化改革。党的十九届三中全会拉开了新一轮机构改革的序幕。十三届全国人大一次会议第四次全体会议上通过的《国务院关于提请审议国务院机构改革方案》，将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，赋予了新组建的自然资源部。完善空间治理体系的大幕也在徐徐拉开，这对治理空间发展乱象、规范空间发展秩序具有重要的意义。

一、空间治理的基本成效

进入21世纪以来，随着区域发展总体战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的深入实施，国家加强了对空间发展的战略指引，城镇空间、农业空间、生态空间重塑、重组进程明显加快，空间发展呈现新的变化。

(一)“多中心网络化”的空间开发格局初步形成

我国经济进入新常态以来，经济增长重心逐步由东部向中西部转移，重庆、成都、武汉、郑州、长沙、呼和浩特、南昌、合肥等城市的中心性指数持续上升，多中心城市支撑全国经济发展格局正在形成。与此同时，东部地区的京津冀、长三角、珠三角三大传统引擎继续发力，山东半岛、海峡西岸等城市群辐射带动能力不断增强，东北地区的哈长城市群、辽中南城市群以及中西部地区的长江中游城市群、成渝城市群、北部湾城市群、中原城市群、关中城市群等区域的集聚发展水平稳步提升。我国经济版图已从主要依靠传统的长三角、珠三角和京津冀三大城市群向多极支撑、竞相发展转变。依托重要的交通干线，以“两横三纵”开发轴带为主体，以珠江-西江、京兰、沪昆等经济带为补充，初步形成统筹东中西、协调南北方的“网络化”发展格局。

(二)农业空间在变化中形成新稳态

党的十七大首次提出建设生态文明之后，中共中央国务院对农业发展和布局提出了“要通过结构优化增收，继续搞好农产品优势区域布局规划和建设，支持优质农产品生产和特色农业发展”的要求，我国农业生产力布局不断发生变化，粮食生产日趋向中部地区集中，从2008年开始，“北粮南运”逐步取代“南粮北运”，成为农业发展的新稳态。2015年七部委印发的《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》把全国划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区三大区域，提出了“因地制宜、梯次推进、分类施策”的发展方向，标志着我国以生态文明和可持续发展为导向的新一轮农业发展布局调整正式启动。

(三)生态空间和生态安全格局逐渐明晰

《全国主体功能区规划》提出的以“两屏三带”为主体、以点状分布的国家禁止开发区为重要组成部分的生态安全战略格局逐渐明晰。全国生态安全战略格局中的25个重点生态功能区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%，除大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区和海南岛中部山区热带雨林生态功能区外，其余22个重点生态功能区都分布在中西部。

(四)不同类型空间的主体功能开始显现

《全国主体功能区规划》以自然资源环境承载力为依托，结合现有的开发密度和发展潜力，确定了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四种不同开发强度的地区和城镇地区、农业地区、生态地区三种不同主体功能的地区，从开发强度和开发功能两个维度明确了各地区的发展方向。目前，各类空间的主体功能逐步显现。在我国各类功能用地中，承担农业和生态调节功能的用地比重最大，城镇用地和农村生活用地的比重最小。我国农业和生态用地、生活生产用地的面积分别为603.70万km2和20.73万km2，分别占国土面积的62.89%和2.16%[1]。

二、空间治理存在的问题及成因

尽管空间治理取得了许多成效，但也存在结构性矛盾和问题，究其原因，既与压缩型工业化、城镇化显著增大资源环境压力有关，也与粗放式经济发展方式有关，更与制度层面的空间治理体系不完善有关。

(一)空间治理存在的问题

1.空间发展失衡

空间发展失衡突出表现在经济布局与资源环境不匹配以及人口与经济空间分布不匹配，这都导致了区域自然资源在空间分布上悬殊，造成南水北调、北煤南运、西煤东运、西电东送、西气东输长距离、大跨度流动或调动。

2.开发强度失度

开发强度是指一定空间单元中建设空间占该区域总面积的比例。一般认为开发强度的警戒线是30%，国际宜居标准是20%。尽管2015年全国国土开发强度4.02%离宜居标准和警戒线都比较远，但考虑到适宜工业化、城镇化开发的面积仅180余万平方公里，实际开发强度也偏高。2014年，全国已有7个城市群的开发强度超过10%，其中，长三角达到17.93%，京津冀达到13.53%，珠三角达到15%[2]。

3.“三区”空间失调

“三区”空间失调突出表现在“两多两少”，即，从农业空间与生态空间看，农业空间多，生态空间少；从城镇和农业之间的建设空间看，农村建设空间多，城市建设空间少。如，2014年，我国农业空间和生态空间占比分别为67.26%和28.77%，其中生态空间占比远低于日本的70%左右的水平[3]。

4.空间开发失序

空间开发失序主要表现为分散开发和大规模无序开发。特别是2000年以来，各地竞相规划建设新城新区，导致建设用地规模快速扩张、耕地大面积减少。据统计，全国建设用地总量从2000年的30.2万平方公里增加到2015年的38.6万平方公里，年均增加0.56万平方公里。在此期间，耕地减少了6.86万平方公里，平均每年减少0.46万平方公里。

(二)空间治理问题的制度成因

1.城镇空间的“反公地悲剧”

城镇空间经济价值高，往往成为部门争权夺利的焦点。主要表现在政府部门经常偏离“公共利益”导向[4]，追求本部门利益，不断扩大其利益边界，同时，设置技术壁垒和制度壁垒，阻止其他部门进入。以规划为例，各部门都将规划作为权力，寻求上位法的保护，划定不同类型空间和各种红线，为“争当龙头”、“各自为政”提供依据[5]。如果说各部门出于管理需要，在技术上和制度上制定差异化的规定，还是可以理解的话，但在这些差异的基础上，部门不断加码，导致其他部门日益难以介入和对接本部门的空间管理数据、规划和政策，就形成了较强的壁垒。因此，强化空间规划的龙头地位，进一步打破部门之间的技术壁垒和制度壁垒，加强空间性规划之间的对接，科学合理划分部门事权，是缓解“反公地悲剧”的重要手段。

2.生态空间的“公地悲剧”

我国生态空间既有公地产权问题，也有管理权分散的问题。自然资源资产产权界定不清晰，权利和权能高度抽象和模糊，出现产权流于“人人所有，又人人没有，谁都应该负责，谁都不负责任”的状况，导致资源低效利用和滥用。再加上自然资源资产产权的管理者同时兼任监督者，集“裁判员”、“运动员”于一身，未能对自然资源资产产权行使有效监督和保护。如果说产权不清是“公地悲剧”产生的基础，那么分散管理则是助推器。由于不同部门之间的职能定位不同，同一空间不同物理属性仍处于分散管理状况。在分散、分片、分类管理中，部门之间缺乏协调，“九龙治水”现象非常普遍。自然生态空间缺乏强有力的“代言人”，难以对空间进行有效的统筹协调和协同管理。因此，明晰自然资源资产产权，加强生态空间统一管理，将有效缓解生态空间面临的困境。

3.农业空间的歧视性管制

我国用途管制始于20世纪90年代末期严格的耕地保护，其后逐步拓展到林业、草原、水域、湿地等领域，期间管制的重点、目标和方式都发生了变化，但依然存在用途管制的依据和标准不统一、政策不协调，难以形成空间管制合力，造成“多龙治水、水患难平”的局面。尽管歧视性的管制政策能突出管制重点，但也割裂了山、水、田、林、湖、草等各个要素生态系统之间的联系，对生态系统的整体性、系统性考虑不足[6]。因此，要紧扣生态文明体制改革的要求，在完善自然资源资产监管体制的基础上，加快制定综合平衡、松紧适度的管控措施，统一开展国土空间用途管制，保障生态系统的完整性、整体性和系统性。

4.中央与地方的利益博弈

中央与地方本质上是一种委托代理关系，在这种关系中，中央政府和地方政府的利益目标往往发生偏离。中央政府认为空间发展更应该注重社会利益和长远利益，加强耕地和生态环境保护，控制建设用地面积，但地方政府主要领导在有限的任期内，更加重视经济利益和短期效益。

以经济指标作为重要考核依据，则进一步强化了地方政府的经济利益和短期目标。因此，协调好中央和地方的关系，确保空间发展目标落到实处，一方面要强化约束性指标分解落实、考核评估，另一方面要发挥考核“指挥棒”的作用，深化考核体制改革，按照生态文明体制改革的要求，分门别类制定考核标准。

三、完善空间治理体系的重点任务

问题是表象，原因才是真相。针对问题产生的原因，要以完善自然资源资产产权和管理制度为前提，以构建国土空间规划体系为基础，以健全用途管制为手段，以推进差异化绩效考核为抓手，先易后难，循序渐进，不断完善空间治理体系。

(一)完善自然资源资产产权和管理制度

完善以“两权分离”为主的产权体系。坚持自然资源资产公有性质，理清自然资源资产所有者权利和管理者权利，分门别类建立起多样的所有权体系。明确自然资源资产所有权代理主体，将产权主体具体到确定的政府和部门，解决产权主体虚置的问题。通过不同的产权安排，合理分配中央和地方政府的权力，平衡中央与地方之间的利益。创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的资源资产外，推动所有权和使用权相分离。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。

建立统一的确权登记体系。坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，健全自然资源确权登记体系，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。通过集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图“三个图层相叠加”的方式，确定需要实施统一确权登记的自然资源资产范围。按照物权法定原则，明确自然资源资产统一确权登记的权利内容。

探索建立以“两分”为基础的行使所有权体制。按照是否具有可排他性、可竞用性和公益需要，制定分级分类(简称“两分”)的权利清单，详细界定中央政府与地方政府以及地方政府之间的责、权、利关系[7]，明确不同类型自然资源的主体责任、权利和利益。对产权比较清晰的自然资源，在平衡公共利益及所有者与使用者利益前提下，将自然资源的所有权分配或拍卖给不同的产权主体；对于产权边界模糊而难以界定的自然资源，应继续以公共产权主体为所有者，但要强化统一管理。

健全市场化的自然资源资产产权交易制度。深化公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度改革，除公益性的自然资源资产必须依靠国家权力形成价格外，其他的自然资源资产应根据市场机制调节价格，形成完善的定价系统。建立健全公共资源产品的价格政策和有偿使用制度，搭建统一公开的信息平台，保证自然资源资产产权权能自由交易。

建立健全以监管分离为核心的管理体制。健全中央与地方政府间法制化的职责分工体系，明确中央和地方政府在自然资源资产管理中的职能和权责[8]，构建边界清晰、权责明确、上下互动、形成合力的自然资源资产管理体制。

(二)加快构建国土空间规划体系

以“六统一”为重点夯实空间规划的基础。总结空间规划试点经验，以统一价值取向、统一基础资料、统一规划标准、统一编制规划、统一信息平台、统一归口管理为基础[8]，以空间规划为龙头，以建立统一的生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界为切入点，统筹各类空间性规划，加快打破部门之间的技术壁垒和制度壁垒，着力解决空间性规划重叠冲突问题。

以“三大体系”为重点完善空间规划体系。按照“上位规划分工清晰，基层规划全面整合”的思路，完善规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系等三大体系[10]。加快推进相关法律废、改、立，不断完善国土空间开发保护制度。妥善处理条与块的关系，搞好“纵向衔接、横向协调”。纵向上，处理好国家、省(区市)、市县三级空间规划的关系，做好纵向上下级规划间的衔接。横向上，协调好主体功能区规划、国土规划、城乡规划和土地利用总体规划等空间性规划的内容，强化有机衔接。

以“三区三线”为重点丰富空间规划的内容。合理划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(简称“三区三线”)是各级空间规划的重点，是强化空间管制的重要前提。以“三区三线”空间分类为依托，建立健全以 “三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。研究“三区三线”与城市总体规划、环境功能区划等的空间用途管制衔接措施，形成空间管制合力。依据空间结构的基本要素，突出粮食、能源和生态的“空间管制”，突出城镇化和工业化模式的“空间差异”，突出立体交通网络的“空间鼓励”，突出基本公共服务的“空间均等”等内容。

以“三大保障”为核心确保空间规划的实施。坚持“规划共编，分工实施”的原则，将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门，适度分离规划编制、实施、督查。综合数字影像、卫星遥感、运用航测等先进技术手段，强化国土空间用途管制，提高监管时效性。建立网络化的监督约束机制和独立第三方评估机制，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划管控体系。引入负面清单管理的理念，将规划确定的重点生态功能保护区、永久基本农田保护区等纳入规划负面清单管理，分门别类制定相应的管制规则和措施。结合主体功能区制度的实施，扩大经济手段使用范围，调动各利益攸关方的自觉践行规划的积极性。

(三)健全国土空间用途管制制度

科学设置“生存线”、“生态线”、“保障线”，优化制度构架和各级政府权责，统筹“三区三线”管控需要，扩大用途管制的范围，加快用途管制从单一的平面化管理向立体管理转变，完善“指标+空间+清单”的管控工具组合。

加快构建横向联动、纵向衔接的用途管制体制。赋予自然资源管理部门统筹管理各类空间之间转化、协调各类空间利用矛盾的权利，将各类空间内部具体管理事权留给各专业管理部门[11]。坚持收和放相结合的原则，将生态保护红线、永久基本农田范围内自然生态空间管理权限上收到国家，按照禁止开发区实施严格管控；生态保护红线外的生态空间和永久基本农田外的农业空间管理权限下放到省级政府，按照限制开发区实施管控。将城镇开发边界范围内的空间管控权下放到城市和市县，按照空间规划的要求实施管控。

用好行政、经济、法律三种管控手段。赋予空间用途管制新的内涵，强化开发强度、投资强度、建设密度等方面的节约集约利用要求和植被、地形、水体等方面的保护性要求，实行多维管控。探索建立包括财税转移支付、生态补偿、国土空间开发许可证交易等多种利益协调机制。遵循“有圈有政策”的思路，以“三区三线”为基础，细化土地、财政、投资、产业等政策，使空间政策更加精准化、精细化和精益化。

构建市县三级管控体系。建立健全以“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。一级管控以开发强度上限为核心，明确城镇空间、农业空间、生态空间管控要求，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求。二级管控以负面清单为重点，明确“三区三线”空间准入条件、要求、程度。三级管控体系以具体宗地为基础，重点强化农用地、生态用地的用途管制，严防农用地和生态用地转为建设用地。

完善“指标+空间+清单”的用途管制工具[12]。将全部空间的保护底线，纳入指标管控范围，进一步简化自上而下的各类指标控制体系，合理划分约束性和预期性指标，建立上下协同、收放有度、简洁高效的管控指标体系。以市县为基本单元，建立“三区”、“三区三线”、土地用途三级管控分区，严守永久基本农田和生态保护红线。生态红线外的生态空间，结合重点生态功能区的负面清单，提出城乡建设、农业生产、旅游休闲等活动的规模、强度、分布和生态环保等方面的要求。

(四)积极推进建立差异化绩效考核体系

建立健全“四位一体”的差异化绩效考核指标体系。坚持科学导向、突出重点、分类指导、规范可行的原则，以县(市、区)空间为载体，建立一套包括经济发展、社会发展、文化建设和生态文明建设于一体的绩效考核指标体系[13]。把提质增效、转型升级放在更加突出的位置，设定不同指标权重，完善经济发展考核指标。把落实政府责任、完善服务体系、提高服务效能作为重点，建立文化发展考核指标，把文化发展政绩考核从“软任务”变成可量化的“硬指标”。根据生态文明建设的总体要求，健全生态文明建设考核指标，防止以牺牲生态环境追求经济增长的冲动。

建立与空间主体功能相协调的分类考核评价机制。按照“指标一样、权重不同”的原则[14]，设置各有侧重、彰显特色的差异化考核评价制度，实现绩效考核重点与空间主体功能协调一致。城镇空间是城镇化的主战场，是提升对外竞争力的主要区域，要突出“转方式、调结构”的绩效考核。农业空间是生产农产品的主要区域，是保“生存线”的重点，要突出“农业优先”的绩效考核。生态空间是提供生态产品的主要区域，是保“生态线”的重点，要强化生态环境状况和提供生态产品能力的评价，突出“生态优先”的绩效考核。

建立激励相容的绩效考核配套体系。把差异化绩效考核结果作为县(市)党政领导班子和领导干部综合考核评价、领导干部选拔任用机制和奖惩的重要依据，体现考核结果应用的“奖惩并举”，建立正向激励与负向惩戒相结合的机制。建立生态空间差异化绩效考核结果与国家重点生态功能区财政转移支付相结合的机制，国家生态补偿区域与国家生态空间、生态补偿标准与生态功能重要程度和绩效考核成效挂钩的良性互动机制。建立领导干部自然资源资产离任审计制度，运用审计方法确认其对自然资源资产的正面或负面影响进行客观公正的评价，确定其责任、义务的履行或完成情况，提高履行责任的能力和决策水平[15]。

图1 “四位一体”考核指标按空间主体功能差异化考评流程图

四、完善空间治理体系的政策建议

缓解空间发展问题，完善空间治理体系，需要打破空间治理的技术和制度壁垒，以大数据平台建设为基础，以技术协同为先导，以体制机制创新为核心，调动多元主体参与的积极性，共同推进相关工作向前迈进。

(一)加快空间大数据平台建设

搭建大数据平台。以自然资源管理部门土地调查数据和地理国情普查数据为依托，整合发改、住建、环保等部门的空间资源、空间性规划、社会经济等方面的数据，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握空间变化情况，搭建空间治理大数据平台，夯实空间治理精细化的基础。

强化部门信息共享。从空间维度整合不同部门的数据，打破部门和行业壁垒，促进多源数据汇聚融合，搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间数据信息管理平台，建立各部门和各地区数据互联互通、共享共用的统一数据库。

强化大数据应用。依托发改部门投资项目在线审批监管平台，横向联通发改、住建等部门，纵向贯通各级政府推进“一口式受理”、网上办理、限时办理、透明办理、规范办理和监管“一条龙”服务，让“信息多跑路、群众少跑腿”，努力提高行政效能。搭建空间规划公众信息服务系统，及时向社会发布规划实施信息，提高公众知情权。

(二)统一空间治理技术标准

加快推进技术标准对接。落实主体功能区规划、资源环境生态红线管控制度等要求，研究开发强度测算、“三区三线”划定、空间管控原则、土地分类标准和管理信息平台等技术规程，统一基础数据和技术标准。系统整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等，形成空间规划用地、用海、用岛分类标准。

积极开展“双评价”。落实空间规划以主体功能区规划为基础的要求，积极开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”，根据评价的“短板效应”科学划分城镇、农业、生态三类空间，引导城镇、产业、人口、经济等在空间的合理布局，促进空间均衡发展。

强化开发强度管制。采取以人定地和以产定地等方式，分别确定城镇空间、农业空间、生态空间和产业空间的开发强度，提高开发强度预测的科学性和精准性。把开发强度指标作为空间规划的约束性指标，分解到市县，严格控制建设用地总规模。鼓励城乡之间利用土地增减挂钩的政策，调控城乡建设用地比例，优化城乡建设空间结构。

整合“线”“区”管控体系。从保障生态安全格局的角度，进一步整合环保、国土、住建、林业、发改、交通等部门的各类“线”，强化“底线”管控，重点划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。加大力度整合发改、住建、国土、环保等部门的各种“区”，划定城镇、农业、生态三类空间。

(三)完善空间治理体制机制

建立空间治理领导小组。新设立的空间治理领导小组主要负责协调发展规划和空间规划、区域规划和空间规划的关系，加强区域政策、产业政策、投资政策和空间政策的衔接，确保各类规划和各种政策在空间上形成合力。领导小组下设办公室，办公室放在自然资源管理部门，负责日常具体工作。

完善自然资源管理部门职能。除将主体功能区规划、城市总体规划、国土规划、空间规划的编制职能赋予自然资源部外，相关规划实施的主要政策，如主体功能区中的生态补偿制度、城市总体规划中的“一书两证”等，同时赋予自然资源管理部门，增加自然资源管理部门工具箱中的政策工具，确保规划的实施。把生态保护红线划定和管理职能从生态环保部门和发改部门调整到自然资源管理部门，推进“三区三线”的统筹管理，更好落实空间用途管制。加快推进自然资源统一调查、统计、登记，明晰各类自然资源权属关系，构建“坐标、指标、目标”三标联动体系，确保空间规划和空间用途管制能落实到具体地块。在自然资源管理部门内部构建国土空间规划编制、实施、监管相互协调又相互独立的体制机制。

协同推进空间治理学科建设。空间治理是一门全新的学问，地理学、城市规划学、土地科学等原有的学科体系都不能完全涵盖。要依托科研机构、高校、学会，加快推进相关学科整合，加强自然资源产权、空间规划、空间用途管制、差异化绩效考核等领域的研究，奠定空间治理体系的理论基础。

(四)推进空间治理法规体系建设

加快开展《国土空间规划法》和《国土空间用途管制法》立法前期工作。明确规划和用途管制的性质、地位、内容、程序、主体、论证、实施、评估、监督等内容，确立空间规划在规划体系以及用途管制在空间治理体系中的核心地位，理顺政府规划行政事权，优化职能分工和建立衔接机制。同时，加快制定配套的法律法规。

完善相关法律法规。按照废、改、立的要求，适时修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》、《环境保护法》等相关法律，健全国土空间开发保护制度。

(五)完善社会组织和公众参与机制

鼓励社会组织积极参与。支持和鼓励研究机构、行业协会、商会、产业联盟等社会团体参与。社会团体作为沟通政府和企业之间的桥梁，为双方提供制度化、规范化、经常化的信息沟通和利益表达渠道，并能够在政策宣传、行业自律、信息共享、人才培养、协同创新、权益维护等方面发挥重要作用。推动民间组织健康、有序发展，建立沟通、协调、合作制度，提升民间组织参与空间治理的能力，使其在资源节约、生态保护监督管理中发挥重要的作用。

拓宽公众参与渠道。在国土空间开发保护的行政许可中设置公众参与机制，特别是引导公众积极参与区域开发利用活动的环境影响评价。鼓励、引导公众参与国土空间开发保护的日常监督，建立信息公开制度，定期发布空间开发保护相关信息。鼓励公众在空间开发保护发生损害行为后依法提起公益诉讼。